英烈紀念設施保護行政公益訴訟監督難點及對策

毛斌

摘 要：烈士紀念設施是對人民群眾進行革命傳統教育的重要載體。針對開展英烈保護領域公益訴訟中存在的發現收集固定證據難、責任界定難、專業鑒定難等監督難點，檢察機關應加強調查核實、分析論證、專業鑒定、跟進監督等，并督促行政機關將散葬烈士墓遷入烈士陵園集中管護，彰顯公益訴訟在英烈紀念設施保護中的制度優勢和價值。

關鍵詞：行政公益訴訟 訴前程序 英烈紀念設施保護 磋商機制

一、基本案情及辦案過程

1948年7月，解放軍山東兵團第九縱隊在大汶河南岸阻擊南援兗州的國民黨軍隊，打響了汶河阻擊戰，戰斗極其悲壯慘烈，200余名將士英勇犧牲，長眠在寧陽縣境內。這些散葬的烈士墓因無人管護，有的雜草叢生、墓碑殘破，有的周邊被農民種植作物。

山東省寧陽縣人民檢察院（以下簡稱“寧陽縣檢察院”）針對轄區內多處烈士紀念設施存在無專人管理、損毀嚴重等問題，于2020年4月立案審查。為全面了解全縣英烈紀念設施管理現狀，寧陽縣檢察院開展深入調查，共排查出分散在5個鄉鎮的211處烈士墓，發現多處無專人管理。寧陽縣檢察院組織縣黨史辦等單位召開磋商論證會，分析無名烈士紀念設施檔案資料，進一步校核烈士信息，考證歷史資料。

2020年4月，寧陽縣檢察院制發檢察建議，建議縣退役軍人事務局對無專人管理的散葬烈士墓進行集中保護。該單位收到檢察建議后，制定以遷入烈士陵園保護為主、就地保護為輔助的保護方案，向縣財政爭取資金58萬元用于烈士墓遷葬費用［1］。寧陽縣檢察院積極跟進監督，推進工作落實。2021年12月，縣退役軍人事務局按照檢察建議內容進行了全部整改，并給予書面回復。

二、 英烈紀念設施保護案件檢察監督難點

（一）歷史事件發生長久，發現收集固定證據難

汶河阻擊戰發生距今已經有70多年，戰斗經歷者、見證者都十分難找，許多物證也不復存在。同時，由于相關單位管護不力，造成烈士墓損毀嚴重，致使用以證明案件的證據存在發現難、收集難、固定難。發現證據難主要表現在：無名烈士分布在全縣5個鄉鎮211處，發掘墓地需要大量人力物力財力，需要法醫人才現場指導。收集證據難主要表現在：遷葬過程中，發掘烈士遺骸157具，發現的鋼盔、煙袋嘴、印章等無名烈士遺物，這些遺骸和遺物的保存也存在很多困難。固定證據難主要表現在：因時間久遠，有的烈士遺骸已經自然毀壞，給專業技術鑒定帶來困難。

（二）行政監督管理部門職能發生變化，責任界定難

如何界定檢察建議的發送對象，直接關系到檢察建議能否得到有效落實，需要認真研判，尤其是在行政監督管理部門職能發生變化時，更需要嚴格責任界定。根據行政訴訟法第25條，檢察建議的發送對象為對生態環境和資源保護等領域“負有監督管理職責”的行政機關。經調查，寧陽縣機構改革之前，英烈保護工作等職責隸屬于縣民政局，2019年1月，新成立縣退役軍人事務局后，該項職責劃歸縣退役軍人事務局行使。而英烈設施的損壞是經過多年后形成的，期間又經過多個行政部門職能變遷，現在應當由哪個監管職能部門具體負責，責任如何區分，需要準確界定。

（三）無名烈士遺骸規模大數量多，專業鑒定難

由于烈士遺骸鑒定的專業性和技術性，檢察機關需要一定的專業技能來支持事實認定和證據收集。該案涉及烈士211名，發掘烈士遺骸157具，據了解，這是山東省基層檢察院在辦理英烈設施保護公益訴訟案件中，監督數量較多的散葬無名烈士遷葬工程。對發掘的檢材作出鑒定結論，需要很長的一段時間。

（四）英烈紀念設施保護專業性較強，辦案難度大

一方面，英烈權益保護公益訴訟領域，可供借鑒的相關案例較少，在具體案件辦理中無法獲得相應指導且基層辦案人員專業知識缺乏，缺少辦案經驗。另一方面，監督難度大。將零散烈士紀念設施進行集中管護效果好但困難多、耗時長，檢察機關需要花費大量的時間和精力對整改情況及時跟進監督，這無疑加大了監督難度。但檢察機關辦案力量有限，很難有充足的人力資源后續跟進監督，導致英烈設施保護公益訴訟監督效果難以保證。

三、英烈紀念設施保護行政公益訴訟開展路徑

（一）廣泛調查核實，實現相關證據要求

《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《辦案規則》）對檢察機關在辦理公益訴訟案件中調查權進行了規定。一是利用無人機、執法記錄儀等偵查設備固定證據。調查中，考慮到取證區域范圍較大、傳統相機拍攝無法全面取證，而使用無人機、執法記錄儀對有關墓地全景拍攝，可以從不同角度詳細記錄無名烈士墓損毀破壞的詳細情況，固定相關證據。二是實現調查內容專業化。著重查清行政執法機關主觀上有無過錯、損害事實是否正在發生、國家利益和社會公共利益是否持續受損。［2］三是確保定案證據形成鏈條。根據案件進展情況，及時補充完善證據，綜合運用調閱卷宗材料、詢問行政相對人、收集視聽資料、勘驗現場等調查方式，使定案的證據形成完整的鏈條。［3］

（二）深入分析論證，確定部門監管職責

《烈士紀念設施保護管理辦法》第4條規定，烈士紀念設施保護應當由縣級以上地方人民政府退役軍人工作主管部門負責。經調查，新成立的縣退役軍人事務局，負責烈士褒揚、紀念設施管理工作，依法承擔英烈保護等項職責。在辦理本案時，認真查閱了《寧陽縣機構改革實施方案》和“三定方案”，最終確定縣退役軍人事務局負有監管職責。

（三）借力專業技術力量，強化證據收集和固定

在烈士遺骸鑒定方面，需要解決兩個方面的問題：一是烈士遺骸距離現在時間久遠，再加上當時掩埋條件比較差，造成遺骸降解程度嚴重，DNA檢材提取困難；二是因烈士父母兄妹等近親目前健在的也比較少，依靠遠親DNA進行比對，開展復雜親緣關系鑒定也比較困難。［4］《辦案規則》第35條規定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以采取咨詢專業人員、委托鑒定、勘驗現場等方式開展調查和收集證據。由于無名烈士遺骸的發掘和鑒定與傳統案件相比難度更大，為克服這一難題，縣退役軍人事務局專門邀請第三方鑒定公司提供技術支持。一是發掘過程中邀請法醫全程參與指導。根據“起骨完整、不留遺物”原則，經過搶救性發掘，留存烈士遺骸157具、DNA檢材157份。二是定制高規格烈士棺槨。為了體現對烈士的尊重，對于需要遷葬的無名烈士，按照抗美援朝烈士棺槨的樣式，專門定制了棺槨，將烈士遺骸直接裝入棺槨不再火化，為以后烈士尋親奠定基礎。三是利用DNA鑒定技術為烈士尋親。委托司法鑒定中心對7名遺骸檢材進行DNA測序、比對，確定尋親方向，發起烈士尋親活動。今年4月，通過遺骸檢材DNA比對技術，成功為兩名烈士找到了家人。

（四）加強跟進監督，推進整改工作落實

在行政公益訴訟案件辦理中適用磋商機制，加強與被建議對象的溝通交流，有利于達成公益保護共識，促進相關問題解決。為確保磋商會談效果，一是做好會前充分準備。鑒于本案的專業性、復雜性特點，檢察機關邀請縣黨史辦主任、縣退役軍人事局負責同志擔任聽證員。二是圍繞關注焦點進行協商。磋商會上，檢察官分別就案件事實、證據調取、法律適用情況以及行政機關履職情況進行了闡釋和說明。行政機關對后續整改發表了意見。三是精心組織磋商評議。經過磋商和評議，大家一致認為無名烈士墓的保護問題亟需解決，已經對社會公共利益造成侵害，檢察機關提出建議非常必要。行政機關表示要認真整改，促進問題有效治理。

四、辦理英烈保護領域公益訴訟案件的啟示

（一）主動擔當履職，發揮公益訴訟制度優勢

2021年6月，退役軍人事務部和最高檢部署開展全國縣級及以下烈士紀念設施管理保護專項行動。［5］2021年7月，國家退役軍人事務部等13部門聯合印發《關于建立英雄烈士保護部門聯動協調制度的意見》，要求建立日常聯絡機制、信息共享協同機制、案件移送銜接機制、協同開展工作機制，形成保護英烈設施合力。［6］作為檢察機關要主動擔當，積極履職，及時開展前期調查工作，充分發揮公益訴訟保護英烈權益的制度優勢，推進相關問題解決。

（二）注重辦案程序規范，切實維護司法權威

檢察機關應充分利用專家咨詢、專業鑒定、磋商、制發訴前檢察建議等方式督促有關部門依法履職，積極整改，實現烈士紀念設施保護信息校驗全覆蓋、規范整修全覆蓋、有效管護全覆蓋、宣傳教育全覆蓋，切實維護國家和社會公共利益。［7］

（三）追求辦案效果最優化，推動社會共同關注公益保護

檢察機關行使檢察公益訴訟職能，開展對烈士紀念設施的專項保護，有利于引導社會公眾增強保護意識，營造崇尚英烈、學習英烈、捍衛英烈的濃厚氛圍，讓英烈精神賡續傳承，紅色基因代代相傳。本案中，為了鞏固辦案效果，檢察機關配合有關部門，邀請新華社、檢察日報、山東法制報等多家媒體對該案進行了集中宣傳報道，取得了良好的社會效果。

*山東省寧陽縣人民檢察院黨組書記、檢察長、四級高級檢察官［271400 ］

［1］ 參見劉璠、張仁剛、沈愛國：《從不放棄，送烈士回家》，《山東法制報》2022年4月6日。

［2］ 參見盧金增、王永建、沈愛國：《“五化”機制直擊公益訴訟辦案薄弱點》，《檢察日報》2021年8月19日。

［3］ 參見謝丹、楊俊：《貴州銅仁市江口縣人民檢察院訴銅仁市國土資源局、貴州梵凈山國家級自然保護區管理局不依法履職案》，《中國檢察官》2018年第12期。

［4］ 參見侯坤：《揭秘在韓志愿軍烈士“回家”之路》，《中國退役軍人》2021年第10期。

［5］ 參見胡衛列、易小斌：《陳望道姓名、肖像保護行政公益訴訟案的辦理與思考》，《中國檢察官》2022年第8期。

［6］ 參見廉穎婷：《建立英雄烈士保護部門聯動協調制度》，《法治日報》2021年7月8日。

［7］ 同前注［1］。