建立健全體現碳匯價值的生態保護補償機制初探

張文明

生態保護補償是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為主調節相關者利益關系的制度安排。碳匯價值實現的過程是將蘊藏在森林、草原、濕地、海洋、土壤、凍土、巖溶等生態系統中的碳匯以政府購買、企業和社會各界參與、市場化運作等形式轉化成現實的經濟價值。體現碳匯價值的生態補償是指以政府購買、轉移支付、市場交易等方式向碳匯供給方提供經濟補償，可分為縱向生態補償和橫向生態補償等類型。

一、建立健全體現碳匯價值的生態保護補償機制具有十分重要的必要性

從重要意義上看，生態保護補償制度作為生態文明制度的重要組成部分，是落實生態保護權責、調動各方參與生態保護積極性、推進生態文明建設的重要手段。建立健全體現碳匯價值的生態保護補償機制對碳達峰碳中和目標實現發揮著無可替代的重要作用，既是踐行綠水青山就是金山銀山理念的生動實踐，又是落實碳達峰碳中和國家戰略的重要抓手。

從現實問題上看，當前生態保護補償還存在一些亟待解決的問題。其中，縱向生態補償主要是保障重要生態系統和國家生態功能重要區域生態安全。一是對重點生態功能區轉移支付列一般性轉移支付，用于提高重點生態縣域等地區基本公共服務保障能力，引導地方政府加強生態環境保護。二是對保護森林、草原、濕地、耕地等碳匯載體的主體提供補償，以增加碳匯供給，進而保護重點領域和生態功能重要區域。縱向生態補償以中央政府財政投入為主，資金來源較穩定，對提高生態系統質量和穩定性、維護國家生態安全發揮了重要作用。

二、建立健全體現碳匯價值的生態保護補償機制的建議

一是探索建立碳匯產權制度。碳匯產權屬于自然資源資產產權的重要權能。要加快清晰界定碳匯產權主體，劃清所有權和使用權邊界。豐富碳匯使用權類型，合理界定出讓、轉讓、出租、抵押、入股等權責歸屬，有序推進碳匯確權登記，明確碳匯權責歸屬。

二是規范形成科學的碳匯核算方法。要建立反映生態系統保護和開發成本的碳匯價值核算方法，率先完善林業碳匯價值核算方法，再通過市場交易、經濟補償等手段，探索不同類型碳匯價值核算，逐步修正完善核算辦法。推廣遙感等新技術手段應用，研制更加簡單可行的動態核算方法，為碳匯監管提供支撐。條件成熟時，將碳匯價值核算納入自然資源資產負債表。

三是加快完善碳匯交易機制。加快完善碳匯項目開發交易流程和管理制度，研究制定碳匯項目參與全國碳排放權交易相關規則。以森林、草原等為重點，系統協同開展國土空間生態保護修復，提升各類國土空間的碳匯能力。在林業碳匯交易方面，要加快破除阻礙林業碳匯發展的政策和技術障礙，完善交易機制，共建良性林業碳匯市場。

四是建立健全縱橫結合的補償機制。研究以碳匯增量變化作為參考指標，加大中財政轉移支付規模的機制，在轉移支付測算中通過提高轉移支付系數、加計生態環保支出等方式加大支持力度，加大省級政府對國家公園、國有林場等重要碳匯來源區域的生態保護補償資金投入，推動其基本公共服務保障能力居于同等財力水平地區前列。探索建立補償資金與增匯相關產業關聯機制，對有利于增加碳匯水平的相關產業，適當增加補償資金規模。

五是完善推進機制。建立試點機制，深入開展體現碳匯價值的生態保護補償機制試點，并及時總結成功經驗，加強宣傳推廣。加強研究，深入開展碳元素在地球的巖石圈、生物圈、水圈及大氣圈中的循環及其平衡關系研究，提升對碳匯價值的理論認識。加強國際交流，適時開展體現碳匯價值的生態保護補償國際合作。

（作者單位：國家發展改革委體管所）