我國高高原機場發展的難點與建議

馬萍萍

根據《航空承運人高原機場運行管理規定》（AC-121-21）以及《高原機場運行咨詢通告》（AC121-FS-2015-21R1）規定，海拔高度在8000英尺（2438米）以上的機場被稱為高高原機場。截至2021年底，我國高高原運輸機場數量達20個，約占世界高高原機場總數的43%，是世界上擁有高高原運輸機場數量最多的國家。“十四五”時期，我國高高原機場的建設速度仍將繼續加快。根據《全國民用運輸機場布局規劃》，到2025年我國還將在西南、西北地區布局新增高高原機場13個。實地調研發現，現階段我國高高原機場存在建設運營難度大、航司執飛積極性不高、運通互補尚未形成等突出難點，與高高原機場充分發揮好保障國家戰略安全的作用存在一定差距，亟需針對上述問題采取有效措施，助力高高原機場高質量發展。

一、發展高高原機場具有多重戰略意義

發展高高原機場符合國家戰略，在提升國防實力及應急救援水平、實現西部地區交通服務均等化、降低交通基礎設施對生態環境影響等方面均有積極作用。

（一）提升國防保障能力

建設高高原機場是我國落實發展戰略，提升國防實力的重要途徑。我國高原地區戰略意義重大，國防保障及交通應急能力關乎國家戰略安全。借助航空運輸快速、機動的特點，高高原機場對提升空中應急救援水平、增強戰略物資投送能力具有重要積極作用。

（二）助推西部地區交通服務均等化

建設高高原機場是實現西部地區交通服務均等化的重要手段。公共服務均等化是實現共同富裕的內在要求之一，交通出行作為人民生產生活“必需品”，仍然存在發展不平衡不充分的問題。高高原機場可精準匹配主要人口集聚、產業分布區域，有效解決高原地區人民群眾的出行難題。

（三）有效降低交通設施對生態環境的不利影響

建設高高原機場是實現西部地區交通綠色低碳發展的有效途徑。高原地區生態環境脆弱，相對公路和鐵路等交通方式，民航運輸機場以更小的占地面積改善地區交通條件，有助于降低交通基礎設施對高原地區生態環境的破壞。

（四）推動國產民用飛機研發與應用

《交通強國建設綱要》中明確提出“交通裝備先進適用、完備可控”“提升國產飛機和發動機技術水平”等任務。隨著我國民用飛機產品譜系的不斷完善，高高原適航機型的研發與應用前景廣闊，為高高原機場及機場群發展提供先進的技術裝備支撐，能夠有效推動我國民用航空器制造與應用領域發展。

二、高高原機場發展面臨的突出難點

高高原機場的發展難點主要存在于機場和航司兩大主體間。高高原機場的自然環境導致機場選址、建設、運行保障難度大、成本高，加上客貨運量低、通用航空補充不足等問題，機場建設及運營環節存在諸多突出難點。航空公司作為高高原航線運營的重要主體，其運力投入、航線規劃、服務產品開發等方面的開拓創新和深耕細作對高高原機場穩定發展起著關鍵作用，受相關政策及適航機型限制，航司參與運營高高原航線積極性普遍不高，嚴重制約了高高原機場發展。

（一）機場建設及運營難度大

1、建設和運行保障難。機場建設方面，由于高高原地區地質地形復雜、氣候條件惡劣、凈空條件差，機場選址、工程施工、設備購置標準及難度均高于平原機場。運行保障方面，受地形影響，高原地區通訊導航設施相對較少，高頻通訊距離短、通訊無線電干擾大、信號弱等因素需更為復雜的進離場程序和更高的運行標準保障飛行安全。實際運行中，部分高高原機場甚至必須使用目視進離場程序，飛行操縱困難。加上可供使用的備降機場極其有限，進一步增加了運行控制難度。

2、市場化運營難。高高原地區經濟發展水平落后，旅游資源尚未得到有效開發，航空客流嚴重受限，高高原機場普遍存在客貨運量低、客座率不高等問題。2021年我國20座高高原機場中，除西藏貢嘎國際機場外，年旅客吞吐量均未超過100萬人次，其中50%的高高原機場年旅客吞吐量未超過10萬人次，吞吐量排名均位于通航運輸機場的末尾，機場經營狀況欠佳，面臨“入不敷出”的窘境。為應對經營困難，國家為高高原機場提供了補貼資金支持，包括機場運營補貼及航線運營補貼。根據《民航中小機場補貼管理暫行辦法》，我國除拉薩貢嘎外的高高原機場均享受固定補貼和變動補貼，在標準補貼額度基礎上上浮30%，此外南疆四地州等地高高原機場補貼標準上浮40%；航空公司運營高高原支線航班，可較其他支線航線多享受20%的補貼。但實地調研了解到，近兩年受地方財政不足所限，部分補貼資金落實困難，且后期一旦取消或降低補貼，票價水平勢必升高；疊加新冠疫情影響，航空出行需求疲弱，機場業務量增長困難，高高原航班的穩定運營將受到極大挑戰。

3、“運通互補”難。受低空空域改革進程緩慢、專業設備和技術人員不足、地區布局失衡、基礎配套設施不完善等因素制約，我國通用航空發展動力始終不足，通用航空領域發展相對滯后，高高原地區通用機場對運輸機場的補充支撐作用尚顯薄弱。從基礎設施建設規模看，目前高高原機場中通航機場數量遠低于民航發展的實際需求，尚未構建起支撐高高原地區民航發展的運通互補發展格局。從通航服務領域看，目前國內高高原地區通用航空主要應用于應急救援、農林作業、人工降雨、高端旅游等領域，在低空低速短途運輸方面尚未對公共運輸機場起到有效支撐和補充，運通互補格局尚未形成。

（二）航空公司執飛積極性普遍不高

1、配套政策吸引力有限。既有政策對航司缺乏實際吸引力，激勵效果不佳。2018年民航局在支持青海省基本航空服務試點工作時發布的《關于鼓勵各航空運輸企業參與青海省基本航空服務試點工作的通知》中明確提到，參與試點執飛高高原航線班次達到一定標準時，給予航司核準航線航權獎勵。然而由于缺乏針對時刻配置的操作主體及詳細流程規定，截至目前僅東航一家航司享受到了西北管理局匹配的西安時刻，對于成都、重慶等臨近樞紐機場尚未成功安排對應時刻資源，嚴重影響該政策對航司的激勵效果。

2、缺少高原適航機型。由于缺少高原適航機型，航司運營高高原航線成本居高不下。現階段國內執飛高高原航線的機型90%為空客A319客機，普遍采用128座及134座客艙布局。為適應高原特殊飛行環境，執飛過程中相應機型必須減載運行，間接增加了航班運營成本。我國自主研發的高原適航機型如AC313高原型民用直升機、AC312E高原型民用直升機、ARJ21-700高原型客機等雖已成功完成高原試飛，但僅少部分投入使用，難以支撐目前及未來高高原航線發展。

三、高高原機場健康發展的建議

針對高高原機場存在的突出難點，建議從加大資金支持力度、增強航司執飛積極性、完善航線網絡、增加適航機型數量、提升高高原機場“造血”能力等方面，多方協作、多管齊下、多措并舉，助力高高原機場發展高質量發展。

（一）加大資金支持力度

一是積極爭取國家中央預算內基金、民航發展基金、國家專項建設基金，統籌運用自有財力、各類專項資金、地方政府一般債券和專項債券等，對高高原機場建設項目給予資金支持，尤其在硬件設備和空管保障資金需求方面予以更多傾斜，保障高高原機場平穩安全運行。二是完善以成本原則的機場服務收費標準，對涉及高高原機場的航線給予補貼和費用減免。三是鼓勵地方政府通過購買航空運力、航線聯營等合作方式，穩定航線經營品質。

（二）增強航司執飛積極性

鼓勵高高原機場同航空公司深度合作，深耕點對點飛行“快線、準快線”建設，并在市場培育期給予一定補貼及政策支持，切實增強航司執飛積極性。適當放寬高高原機場航線時刻二級市場互換和執行率考核。在基本航空服務試點工作基礎上，進一步明確時刻資源配置的具體標準和操作細則。

（三）加快完善航線網絡

一是優化國內航線網絡布局，重點提升高高原機場同國內經濟較發達城市、旅游城市等的連通性，同時積極協調與高原天氣條件匹配的航班時刻，加密既有航班，持續提升高原地區居民及旅客的出行效率。二是完善國際航線網絡布局，適度增加高高原機場國際通航點，提升高高原地區國際開放度。三是多措并舉打造高高原環飛航線，鼓勵并支持航司開通季節性高高原環飛航線。

（四）增加適航機型數量

一是加大高原機型的購機優惠力度，鼓勵航空公司通過融資租賃、購買等多方式引進高原機型飛機。二是鼓勵企業開展高高原航空器自主創新研制，搶占高高原航空制造業發展先機；根據市場需要，重點突破高高原航空器設計、制造、測試、集成開發等方面的關鍵技術。三是優化既有高原航空器適航審定流程，加快高高原適航機型的運營資格審定速度。

（五）提升高高原機場“造血”能力

一是大力發展臨空經濟，積極探索“機場+”戰略。充分結合高原地區產業發展特色及需求，重點發展航空物流業、臨空型現代制造業、臨空型現代服務業和臨空型農業等產業，促進交通、產業和城市融合發展。二是提升高高原通用航空運營和服務水平。圍繞應急救援、航空培訓、短途運輸、飛行體驗、空中旅游等拓展高高原地區通用航空服務范圍，提升高高原機場盈利水平。三是通過發展高高原航空器總裝、部裝及零部件生產制造等，不斷擴大高高原航空器制造產業鏈規模，有效提升國內航空器及相關裝備制造水平。

（作者單位：國家發展改革委運輸所）