在公共風(fēng)險視角下深入構(gòu)建財政應(yīng)急管理機(jī)制

劉尚希 趙勁松

作者簡介：劉尚希（1964—），男，湖南桃江人，中國財政科學(xué)研究院研究員，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樨斦碚撆c政策、公共風(fēng)險及其治理；趙勁松（1989—），男，貴州仁懷人，中國財政科學(xué)研究院2018級博士研究生，研究方向?yàn)樨斦碚撆c政策。

摘要：公共風(fēng)險是人類面臨的共同難題，需要提供公共產(chǎn)品來防范和化解，而應(yīng)急管理則是其中的一個現(xiàn)實(shí)手段。財政為應(yīng)對各類突發(fā)公共事件提供財力保障，因而財政應(yīng)急管理機(jī)制當(dāng)然是國家應(yīng)急管理機(jī)制的重要組成部分。當(dāng)前，我國財政應(yīng)急管理機(jī)制還存在法律保障機(jī)制不健全、資金管理機(jī)制不完善、政策運(yùn)行機(jī)制不順暢、事權(quán)劃分機(jī)制不明晰、監(jiān)督評價機(jī)制不成熟等問題?；诖耍诠诧L(fēng)險視角下深入構(gòu)建財政應(yīng)急管理機(jī)制，須將公共風(fēng)險作為一條主線來貫穿，并在此基礎(chǔ)上深入推進(jìn)財政應(yīng)急管理法律保障機(jī)制建設(shè)，優(yōu)化財政應(yīng)急管理資金管理機(jī)制，完善財政應(yīng)急管理政策運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)財政應(yīng)急管理事權(quán)劃分機(jī)制，強(qiáng)化財政應(yīng)急管理監(jiān)督評價機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公共風(fēng)險；應(yīng)急管理；財政應(yīng)急管理機(jī)制

文章編號：2095-5960（2023）03-0001-06；中圖分類號：D630.8；文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

現(xiàn)代社會主要矛盾不斷變化，社會背景深刻變革，經(jīng)濟(jì)制度不斷變遷，伴隨著各種風(fēng)險交織，而不確定性貫穿始終［1］，其中公共風(fēng)險更是人類面臨的共同難題。如果歷史環(huán)境和約束條件發(fā)生脈沖式變化，公共風(fēng)險就會爆發(fā)公共危機(jī)，危及人類社會。因此，需要不斷提供公共產(chǎn)品來防范和化解公共風(fēng)險，而應(yīng)急管理致力于防范和化解公共風(fēng)險，是公共風(fēng)險管理的一個現(xiàn)實(shí)手段。財政為公共危機(jī)應(yīng)急管理提供財力保障，財政應(yīng)急管理機(jī)制理所當(dāng)然是國家應(yīng)急管理機(jī)制的重要組成部分，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的功能發(fā)揮十分重要。［2］

一、一個邏輯關(guān)系：從公共風(fēng)險到應(yīng)急管理

不確定性是公共風(fēng)險理論的邏輯起點(diǎn)，是經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)或行為個體在認(rèn)知和行動前不能準(zhǔn)確預(yù)知其行為和結(jié)果及其影響所呈現(xiàn)的屬性。在宏觀層面，不確定性既是保證經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)穩(wěn)態(tài)運(yùn)行的平滑因素，也是推動經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)發(fā)展的內(nèi)在原動力；在微觀層面，不確定性既保證了行為個體呈現(xiàn)差異化，也通過相互之間的聯(lián)系聚合了行為個體的共性特點(diǎn)。由于不確定性是綜合時空維度下經(jīng)濟(jì)、社會等各個層面的共性，因此在不確定性視角下任何信息的結(jié)果指向必然不是唯一的，這就孕育了正向的利得或負(fù)向的損失，相應(yīng)產(chǎn)生風(fēng)險。

由不確定性而產(chǎn)生的風(fēng)險包括個體風(fēng)險和公共風(fēng)險。個體風(fēng)險是由私人部門引致并最終由私人部門自行承擔(dān)的風(fēng)險（即風(fēng)險自擔(dān)）；公共風(fēng)險則是由私人部門引致而造成風(fēng)險超出自身承擔(dān)范圍（即風(fēng)險溢出），或由經(jīng)濟(jì)社會引發(fā)而最終由公共部門來承擔(dān)的風(fēng)險。需要注意的是，私人部門總會想方設(shè)法將個體風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給公共部門，這就造成個體風(fēng)險與公共風(fēng)險混同，進(jìn)而產(chǎn)生“搭便車”現(xiàn)象。在此情況下，若應(yīng)對該部分風(fēng)險的責(zé)任未超出公共部門的責(zé)任承載能力，則公共部門承擔(dān)了多于預(yù)期的責(zé)任，會影響到公共部門未來應(yīng)對風(fēng)險的行為決策，造成未來公共風(fēng)險增量；若應(yīng)對該部分風(fēng)險的責(zé)任超出公共部門的責(zé)任承載能力，則“搭便車”行為就會即時造成公共風(fēng)險增量，甚至引致公共危機(jī)。因此，與應(yīng)對個體風(fēng)險相比，應(yīng)對公共風(fēng)險是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。這就需要我們運(yùn)用風(fēng)險思維的認(rèn)知來指導(dǎo)具體行動，生產(chǎn)各種公共產(chǎn)品。

從公共風(fēng)險的角度定義公共產(chǎn)品，那么公共產(chǎn)品則是以風(fēng)險理性的思維在不確定性中追求確定性，防范和化解公共風(fēng)險的現(xiàn)實(shí)映射。在公共風(fēng)險視角下，公共產(chǎn)品的實(shí)質(zhì)是化解公共風(fēng)險的個體和集體行為規(guī)則。［3］在化解公共風(fēng)險的過程中，公共產(chǎn)品通過公共選擇的行為，最終外化為各種科技、制度、運(yùn)行機(jī)制、法律、社會公德和社會公約以及其他形式，這些都可以稱之為基于公共風(fēng)險的公共產(chǎn)品。與基于物質(zhì)福利視角下對公共產(chǎn)品的認(rèn)識不同，物質(zhì)福利視角下公共產(chǎn)品的供給越多越好，而基于公共風(fēng)險視角的公共產(chǎn)品供給則是反向關(guān)聯(lián)，供給越多，公共風(fēng)險越大，確定性越小，且這種趨勢不可逆。進(jìn)一步地理解，所有的公共產(chǎn)品都是基于一定歷史條件下的公共風(fēng)險而產(chǎn)生，在動態(tài)環(huán)境下，公共風(fēng)險推動公共產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和總量性擴(kuò)張，形成新的公共產(chǎn)品供給穩(wěn)態(tài)，而這種關(guān)聯(lián)趨勢也在不斷強(qiáng)化，形成總體螺旋式上升的趨勢。

現(xiàn)代社會的實(shí)踐證明，隨著社會分工的深入發(fā)展，科技、制度等公共產(chǎn)品的供給越來越多，帶來更多的不確定性，從而經(jīng)濟(jì)社會的公共風(fēng)險在不斷調(diào)整和擴(kuò)大［4］，但并不意味著這種調(diào)整和擴(kuò)大的趨勢是趨利的或者無限的，當(dāng)積聚到足夠程度時，不確定性就轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)性，公共風(fēng)險就會突破歷史環(huán)境和現(xiàn)實(shí)條件的約束，產(chǎn)生脈沖式的短期性變化，在急速沖擊下爆發(fā)公共危機(jī)。為了防范和化解公共風(fēng)險，有效應(yīng)對公共危機(jī)，需要對公共風(fēng)險的約束環(huán)境不斷加以修復(fù)和鞏固，公共部門理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻袚?dān)了這樣的職責(zé)。在一般意義上，公共治理環(huán)境下產(chǎn)生的各種公共產(chǎn)品，都是公共風(fēng)險的產(chǎn)物，既有顯性的規(guī)則，也有隱性的規(guī)則，其目的是防止公共風(fēng)險的積聚擴(kuò)散。在這個層面，風(fēng)險社會背景下的國家治理本質(zhì)是公共風(fēng)險治理。［5］公共風(fēng)險引致了完善國家治理體系和增強(qiáng)治理能力的需要，從而以國家治理現(xiàn)代化為依托的公共產(chǎn)品應(yīng)運(yùn)而生，而其中一個現(xiàn)實(shí)手段就是應(yīng)急管理。此時，從公共風(fēng)險到應(yīng)急管理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)傳導(dǎo)邏輯就形成了。

二、當(dāng)前我國財政應(yīng)急管理機(jī)制存在的主要問題

在風(fēng)險社會中，公共風(fēng)險是貫穿應(yīng)急管理始終的一個基本問題。離開了公共風(fēng)險談應(yīng)急管理，就是前置了確定性的假設(shè)條件，這無疑是規(guī)避應(yīng)急管理的風(fēng)險內(nèi)核，否定了不確定性和公共風(fēng)險的客觀存在。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政治理能力是國家應(yīng)急管理能力的基礎(chǔ)與保障。［6］在公共風(fēng)險理論框架下，深入構(gòu)建財政應(yīng)急管理機(jī)制，不僅要服從應(yīng)急管理體系建設(shè)的需要，還應(yīng)充分納入財政管理序列。但是，當(dāng)前我國財政應(yīng)急管理機(jī)制還存在一些不足，主要有以下幾個方面。

（一）財政應(yīng)急管理法律保障機(jī)制還不健全

一是財政應(yīng)急管理法制基礎(chǔ)薄弱。對財政應(yīng)急管理的風(fēng)險意識較弱、法治意識不強(qiáng)，很多時候?qū)⒇斦?yīng)急管理法定授權(quán)與行政命令混同。財政應(yīng)急管理的立法程序與一般法律的立法程序規(guī)則無偏，妨礙了應(yīng)急管理法制的及時性和財政法制的調(diào)節(jié)性。［7］二是財政應(yīng)急管理法制供給不足。既缺乏一部適應(yīng)當(dāng)前財政應(yīng)急管理工作的綜合性基本法，指導(dǎo)我國財政應(yīng)急管理工作的基本法是2007年施行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，在2019年征求修訂意見后至今尚未完成修訂；且專門性應(yīng)急管理法律法規(guī)供需矛盾突出［8］，僅有《破壞性地震應(yīng)急條例》等少數(shù)幾部專門性法規(guī)，部分應(yīng)對具體突發(fā)公共事件的法律法規(guī)也未及時修訂，如1989年出臺的《森林病蟲害防治條例》、2003年出臺的《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等，至今未啟動修訂程序。同時，財政應(yīng)急管理地方補(bǔ)充立法功能未充分發(fā)揮。三是財政應(yīng)急管理預(yù)案和體制機(jī)制建設(shè)滯后。突出表現(xiàn)在相關(guān)預(yù)案和體制機(jī)制呈現(xiàn)框架化［9］，針對性不強(qiáng)，有效性不足。

（二）財政應(yīng)急管理資金管理機(jī)制還不完善

1.財政應(yīng)急管理資金籌集穩(wěn)態(tài)程度低。［10］一是常規(guī)性財政應(yīng)急管理資金渠道較為單一。當(dāng)前，應(yīng)急管理財政資金主要依靠預(yù)備費(fèi)等應(yīng)急管理預(yù)算資金，投入總量較少、準(zhǔn)備不足、缺口補(bǔ)給不及時。其中作為主要籌集渠道的預(yù)備費(fèi)，構(gòu)成要素陳舊［11］、計提比例偏低、流量式管理方式效率不高已是共識，且常常將財政應(yīng)急管理預(yù)備費(fèi)與常規(guī)預(yù)備費(fèi)混同。補(bǔ)正預(yù)算對常規(guī)預(yù)算的擠出效應(yīng)明顯。二是非常規(guī)性財政應(yīng)急管理資金占比較小。應(yīng)急管理基金（財政風(fēng)險基金）和國債償還基金發(fā)育不足；發(fā)行應(yīng)急管理特別債券還停留在嘗試階段，發(fā)行頻率較低、力度不大；緊急狀態(tài)下的政府資產(chǎn)應(yīng)急變現(xiàn)流動性不高；外匯儲備的應(yīng)急動用和舉借外債觸發(fā)條件較多且嚴(yán)，規(guī)模受限。三是保險資金、金融資本、社會捐贈等社會資金參與度較低。財政引導(dǎo)保險資金作用發(fā)揮不充分；銀行信貸資金發(fā)展程度不高，不足且投向集中；社會捐贈停滯不前，未形成規(guī)范的制度約束。［12］

2.財政應(yīng)急管理資金支出結(jié)構(gòu)性失衡。一是重事后支出，輕預(yù)防投入。［13］某些地方政府對公共危機(jī)爆發(fā)的預(yù)防態(tài)度不主動，導(dǎo)致事前控制往往流于形式，因而相比于事中支出和事后支出，事前支出即預(yù)防性支出負(fù)擔(dān)較少，資金使用效率較低。這樣，事前的支出責(zé)任就不斷后移，錯配到事中和事后環(huán)節(jié)，最終割裂了全過程控制中事前與事中、事后的關(guān)聯(lián)，公共風(fēng)險在事前環(huán)節(jié)不斷積聚，無法疏導(dǎo)至事中、事后環(huán)節(jié)，由此帶來的不確定性就加速了突發(fā)公共事件的爆發(fā)。二是重資金規(guī)模，輕使用規(guī)范。從政策效果看，重?fù)芨犊刂?、輕效果控制的邊際傾向較為明顯，政策合力未充分發(fā)揮。三是重補(bǔ)貼企業(yè)，輕提振消費(fèi)。某些地方政府把應(yīng)急管理當(dāng)作政績工程，偏離了應(yīng)急管理的初始追求，進(jìn)而過度補(bǔ)貼企業(yè)以刺激短期經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，而弱化了補(bǔ)貼居民部門以提振消費(fèi)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

（三）財政應(yīng)急管理政策運(yùn)行機(jī)制還不順暢

一是財政應(yīng)急管理相關(guān)籌集政策協(xié)同性不足。財政資金與財政政策不同步。雖然財政政策的出臺早于財政資金的撥付，但往往在撥付財政資金過程中，或是財政政策不符合實(shí)際情況，或是財政政策對資金撥付缺乏指導(dǎo)性，或是執(zhí)行財政政策遇到技術(shù)性障礙，這就倒逼財政政策反復(fù)修訂，從而降低了財政政策的權(quán)威性。而且，財政政策出臺之后，由于系統(tǒng)性、技術(shù)性等原因，財政資金的撥付并不完全及時到位，仍有部分資金存在滯留問題，導(dǎo)致政策傳導(dǎo)不暢、落地困難。二是財政應(yīng)急管理資金轉(zhuǎn)移支付政策運(yùn)行不順暢。目前，財政應(yīng)急管理政策多見于中央出臺的統(tǒng)一政策，地方在執(zhí)行過程中往往根據(jù)不同情況予以選擇性執(zhí)行，或者執(zhí)行財政應(yīng)急管理資金分配與使用的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。財政應(yīng)急管理資金的使用缺乏一定的規(guī)范性和必要的程序性，造成分類分級應(yīng)急管理財政政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，這無疑在原有公共風(fēng)險的基礎(chǔ)上制造了新的公共風(fēng)險。三是財政應(yīng)急管理政策適應(yīng)形勢變化的靈活性不足。目前，我國已構(gòu)建了預(yù)防性支出、應(yīng)急響應(yīng)支出、災(zāi)后恢復(fù)與重建支出的全過程資金支持，但在制定這些政策時，往往將外部環(huán)境作為固定的、靜止的外生變量予以考慮，導(dǎo)致實(shí)踐中應(yīng)急管理財政資金與財政政策不完全銜接。

（四）財政應(yīng)急管理事權(quán)劃分機(jī)制還不明晰

1.政府間財政應(yīng)急管理事權(quán)劃分不夠明晰。一是中央與地方政府間財政應(yīng)急管理事權(quán)與支出責(zé)任邊界模糊。目前，我國大多數(shù)事權(quán)都是中央政府決策、地方政府執(zhí)行，而我國對應(yīng)急管理的權(quán)責(zé)清單仍較多模糊、詳略適當(dāng)，在很多具體事權(quán)上并沒有明確規(guī)定歸屬于中央政府還是地方政府，這就造成財政應(yīng)急管理事權(quán)政府間關(guān)系劃分規(guī)則體系錯位、事權(quán)財權(quán)失衡。二是激勵約束相容機(jī)制在雙向體系錯位下的規(guī)則失范。［14］由于存在所處地位不同、區(qū)域發(fā)展不均衡等情況，中央政府與地方政府并不完全是利益同質(zhì)，二者之間存在或大或小的博弈。這種反復(fù)博弈有嚴(yán)重的路徑依賴，導(dǎo)致沉淀了較多的機(jī)會成本。同時，在上級政府作出決策、下級政府負(fù)責(zé)執(zhí)行的事權(quán)模式下，很多原本屬于下級政府事務(wù)的政策也由上級政府作出，履行事務(wù)的支出責(zé)任卻下沉到下級政府，導(dǎo)致事權(quán)與支出責(zé)任的錯配，一些地方政府缺乏根據(jù)“屬地管理”原則進(jìn)行應(yīng)急處置的動力。三是縱橫聯(lián)動的缺失。未建立有效的財政應(yīng)急管理縱向聯(lián)動機(jī)制，緊急狀態(tài)下區(qū)域間橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制也有所不暢。

2.部門間財政應(yīng)急管理事權(quán)劃分不夠完善。一是多部門歸口難以疏通應(yīng)急管理渠道。2018年新成立的應(yīng)急管理部所負(fù)責(zé)的事權(quán)主要集中于自然災(zāi)害類和安全生產(chǎn)類的突發(fā)公共事件，而其他事故災(zāi)害類以及公共衛(wèi)生事件類和社會安全事件類的應(yīng)急管理事權(quán)仍歸口于不同的部門，有的同一類事權(quán)甚至歸口于若干個部門，因此不可避免地具有部門間信息分散、難以協(xié)調(diào)的問題。二是部門間基于利益博弈的情況不可避免。由于職責(zé)不同、分工各異、偏好差異化，部門之間也同樣存在利益異質(zhì)的情況，在增權(quán)與放權(quán)之間反復(fù)博弈，這無形中增加了應(yīng)急管理的機(jī)會成本。實(shí)踐中，我國現(xiàn)行財政應(yīng)急管理在資金數(shù)額確定上廣泛采用“一對一”談判機(jī)制，幾乎每項(xiàng)資金都需要財政部門與相關(guān)部門進(jìn)行多輪博弈，而信息不對稱往往導(dǎo)致財政部門處于弱勢談判地位。三是部門行動難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。由于尚未建立覆蓋面廣闊的風(fēng)險防范與化解的綜合性財政應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，當(dāng)發(fā)生突發(fā)公共事件超出應(yīng)急管理部職責(zé)時，各部門不一定完全行動一致，有的部門應(yīng)急響應(yīng)快，有的部門應(yīng)急響應(yīng)慢。同時，部門間數(shù)據(jù)交流與共享不及時、不充分，導(dǎo)致沉淀資金較多、效率不高。

（五）財政應(yīng)急管理監(jiān)督評價機(jī)制還不成熟

一是財政應(yīng)急管理監(jiān)督模式協(xié)同性不高。監(jiān)督主體失衡，表現(xiàn)在財政監(jiān)督范式較為陳舊，內(nèi)部監(jiān)督更多流于形式；而審計監(jiān)督形式大于實(shí)質(zhì)，人大監(jiān)督缺乏有力抓手，社會監(jiān)督功能較為弱化，外部監(jiān)督參與度不夠。監(jiān)督環(huán)節(jié)滯后，表現(xiàn)在重視撥付使用與忽視籌集分配的財政應(yīng)急管理監(jiān)督環(huán)節(jié)較為滯后，單一與封閉的信息流動方式制約了監(jiān)督程序的有效推進(jìn)，加之資金使用和預(yù)算公開透明度較低，以及事后存在挪用風(fēng)險，造成財政應(yīng)急管理全過程監(jiān)督程序不夠系統(tǒng)。監(jiān)督方式較為單一，表現(xiàn)在對資金使用的合規(guī)性檢查沒有找到規(guī)范性與成本性的均衡點(diǎn)，以合規(guī)性為主的現(xiàn)行審計方法與應(yīng)急資金內(nèi)在的臨機(jī)應(yīng)變性之間存在天然沖突。二是財政應(yīng)急管理績效評價體系尚不成熟。績效對沖風(fēng)險意識較弱，指標(biāo)體系建設(shè)和結(jié)果運(yùn)用還不充分，尤其是績效目標(biāo)設(shè)置與應(yīng)急過程中的突發(fā)性及不可預(yù)測性存在張力。同時，財政應(yīng)急管理績效評價存在技術(shù)性障礙，且對從業(yè)人員的績效輔導(dǎo)缺乏較強(qiáng)合力。

三、深入構(gòu)建財政應(yīng)急管理機(jī)制的政策建議

公共風(fēng)險治理是一個系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，財政應(yīng)急管理機(jī)制是當(dāng)前不確定性環(huán)境和風(fēng)險社會亟須彌補(bǔ)的短板。在公共風(fēng)險視角下，財政應(yīng)急管理的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)總體風(fēng)險可控與總體安全穩(wěn)態(tài)的系統(tǒng)性行動，是目標(biāo)與過程、工具與價值的統(tǒng)一。［15］因此，在公共風(fēng)險視角下深入構(gòu)建財政應(yīng)急管理機(jī)制，要將公共風(fēng)險作為一條主線來貫穿，在此基礎(chǔ)上深入推進(jìn)財政應(yīng)急管理法律保障機(jī)制建設(shè)，優(yōu)化財政應(yīng)急管理資金管理機(jī)制，完善財政應(yīng)急管理政策運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)財政應(yīng)急管理事權(quán)劃分機(jī)制，強(qiáng)化財政應(yīng)急管理監(jiān)督評價機(jī)制。

（一）推進(jìn)財政應(yīng)急管理法律保障機(jī)制

一是筑牢財政應(yīng)急管理法治建設(shè)的基礎(chǔ)。牢固樹立財政應(yīng)急管理風(fēng)險意識，堅(jiān)持財政應(yīng)急管理的科學(xué)立法、民主立法、依法立法，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。兼顧應(yīng)急管理法制的及時性特征和財政法制的調(diào)節(jié)性特征，致力于提高公共部門的風(fēng)險治理能力和公共危機(jī)應(yīng)對效率，確立財政應(yīng)急管理例外規(guī)則及其回歸路徑，建構(gòu)財政應(yīng)急管理的快捷、簡易立法程序和修訂程序。二是建立健全體系完備的財政應(yīng)急管理法律體系。制定一部適應(yīng)當(dāng)前應(yīng)急管理工作的綜合性基本法，或?qū)ΜF(xiàn)有《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》進(jìn)行修訂。大力開展應(yīng)對具體突發(fā)公共事件的法律法規(guī)的修訂工作，適時補(bǔ)充關(guān)于增量應(yīng)急管理內(nèi)容的法律法規(guī)，形成可指導(dǎo)具體應(yīng)急管理工作完整有效的法律體系。同時，還應(yīng)注重應(yīng)急管理法律法規(guī)質(zhì)的提升，要進(jìn)一步提高法律法規(guī)制定過程中的預(yù)見性，準(zhǔn)確把握應(yīng)急管理事業(yè)的發(fā)展趨勢。三是建構(gòu)與分級體系相適應(yīng)的財政應(yīng)急管理預(yù)案和體制機(jī)制。完善“一攬子”財政應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)相關(guān)預(yù)案和體制機(jī)制的針對性和有效性。

（二）優(yōu)化財政應(yīng)急管理資金管理機(jī)制

1.整合多種財政應(yīng)急管理籌集渠道。一是擴(kuò)大常規(guī)性財政應(yīng)急管理資金籌集渠道和籌資規(guī)模。完善財政應(yīng)急管理資金預(yù)算制度，堅(jiān)持預(yù)算管理硬性約束與彈性管理相結(jié)合的原則，整合設(shè)立相對獨(dú)立的財政應(yīng)急管理相關(guān)預(yù)算科目，健全財政應(yīng)急管理資金特別預(yù)算制度。完善財政應(yīng)急管理預(yù)備費(fèi)制度，加強(qiáng)對財政應(yīng)急管理預(yù)備費(fèi)與常規(guī)預(yù)備費(fèi)的類型化提煉，實(shí)行從中央到地方的分類分級管理，建立財政應(yīng)急管理預(yù)備費(fèi)限額滾動基金式管理機(jī)制，健全財政應(yīng)急管理預(yù)備費(fèi)銜接機(jī)制。優(yōu)化財政應(yīng)急管理資金補(bǔ)正預(yù)算制度［16］，減小對常規(guī)預(yù)算的擠出效應(yīng)。二是加強(qiáng)非常規(guī)性財政應(yīng)急管理資金安排。推動設(shè)立專門的應(yīng)急管理基金（財政風(fēng)險基金）和國債償還基金，加大應(yīng)急管理特別債券的發(fā)行力度，加速緊急狀態(tài)下的政府資產(chǎn)應(yīng)急變現(xiàn)，適當(dāng)放寬對緊急狀態(tài)下外匯儲備的應(yīng)急動用和舉借外債的限制。三是加大對保險資金、金融資本、社會捐贈等社會資金參與應(yīng)急管理的政策引導(dǎo)力度。建立適合我國國情的財政支持巨災(zāi)保險體系機(jī)制，推動巨災(zāi)保險資金歸集；引導(dǎo)發(fā)揮金融信貸和擔(dān)保的應(yīng)急保障作用，加強(qiáng)銀行信貸和擔(dān)保資金儲備；做好鼓勵應(yīng)對的社會捐贈制度建設(shè)，強(qiáng)化社會捐贈資金管理。

2.優(yōu)化財政應(yīng)急管理資金支出結(jié)構(gòu)。一是調(diào)整支出重心。重視支出責(zé)任的事前控制，科學(xué)配比各階段財政應(yīng)急管理資金投入力度，提高事前控制的預(yù)防性支出水平，把對救災(zāi)、重建等事中控制和事后控制的重心，轉(zhuǎn)移到預(yù)防的事前控制中來。二是強(qiáng)化財政應(yīng)急管理資金使用規(guī)范。整合多部門應(yīng)急資金歸口，集中于同一部門協(xié)調(diào)，實(shí)施財政應(yīng)急管理資金的穿透式支付，撥付時直接到底而不經(jīng)手職能部門。三是堅(jiān)持企業(yè)與居民并重，提振居民消費(fèi)。將應(yīng)急管理從地方KPI中抽離出來，不再與政績掛鉤，在適度補(bǔ)貼企業(yè)的基礎(chǔ)上，更多補(bǔ)貼居民部門，以提振消費(fèi)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

（三）完善財政應(yīng)急管理政策運(yùn)行機(jī)制

一是提高財政應(yīng)急管理資金與財政政策的同步性。加強(qiáng)政策制定的論證工作，從先進(jìn)、中等、落后地區(qū)分別選取典型樣本進(jìn)行調(diào)研，制定政策時，要以中等地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法為基礎(chǔ)，以先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法為方向。合理設(shè)計應(yīng)急管理財政政策制定和財政資金撥付的進(jìn)度表，建立相關(guān)工作臺賬，詳細(xì)研判和合理限定全流程時間。合理預(yù)見和有效清除執(zhí)行財政政策可能遇到的技術(shù)性障礙，對未能預(yù)見到的技術(shù)性障礙要建立快速清除機(jī)制。引入應(yīng)急管理財政支出逾期自動托管機(jī)制，到期流程未審批視為默認(rèn)同意，自動進(jìn)入下一流程。二是實(shí)施統(tǒng)一的分類分級財政應(yīng)急管理資金分配與使用標(biāo)準(zhǔn)。充分論證應(yīng)急管理財政政策實(shí)踐的合理性和必要性，提高財政政策對資金撥付的指導(dǎo)性，加強(qiáng)財政政策的權(quán)威性。明晰分類分級應(yīng)急管理財政政策，設(shè)定分類分級資金分配與使用標(biāo)準(zhǔn)合理變動區(qū)間?？紤]推動分級分類以獎代補(bǔ)和以工代賑政策支持，刺激地方的積極性。三是適度保障財政應(yīng)急管理政策的靈活性。在制定應(yīng)急管理財政政策時考慮對外部環(huán)境的應(yīng)激性變化，機(jī)動地、動態(tài)地測試外部環(huán)境。合理界定稅收減免、遞延納稅、階段性免稅等稅收優(yōu)惠的邊界和效率水平，推動應(yīng)急管理財政資金與財政政策有效銜接。

（四）加強(qiáng)財政應(yīng)急管理事權(quán)劃分機(jī)制

1.理順財政應(yīng)急管理事權(quán)與支出責(zé)任縱向劃分。一是明確中央與地方政府間財政應(yīng)急管理事權(quán)與支出責(zé)任邊界。堅(jiān)持事權(quán)財權(quán)平衡原則，打破目前我國的財政應(yīng)急管理事權(quán)劃分直接疊加在現(xiàn)行條塊結(jié)合的政府組織體系的情況，針對財政應(yīng)急管理的特殊性明確相關(guān)事權(quán)清單，并匹配相應(yīng)的支出責(zé)任。［17］二是建立中央和地方之間多層次責(zé)任和成本分擔(dān)的激勵約束相容機(jī)制。重視央地各方對財政應(yīng)急管理事權(quán)劃分的利益訴求，綜合考慮不同地方政府財力和事權(quán)的匹配度、地方政府應(yīng)急管理的驅(qū)動力、地方政府應(yīng)急管理能力等因素，既從全國全局著眼，又兼顧地方政府利益訴求。引導(dǎo)地方政府樹立科學(xué)的應(yīng)急管理財政觀，最大程度清除對地方政府激勵約束的制度性障礙和技術(shù)性障礙，建立激勵約束地方政府應(yīng)急管理行為的技術(shù)平臺。三是加強(qiáng)縱橫聯(lián)動機(jī)制建設(shè)。建立財政應(yīng)急管理縱向聯(lián)動機(jī)制，暢通緊急狀態(tài)下區(qū)域間橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。

2.明確財政應(yīng)急管理事權(quán)與支出責(zé)任橫向劃分。一是疏導(dǎo)各部門財政應(yīng)急管理的溝通渠道。打破各部門“一對一”的溝通議事規(guī)則，以資金優(yōu)勢換取信息對稱，拉入第三方改“一對一”談判機(jī)制為“一對一對一”談判機(jī)制。［18］二是從更加宏觀的層面協(xié)調(diào)部門利益博弈。以更加宏觀層面的調(diào)控，抑制部門的個體利益，擴(kuò)大部門間的公共利益。以相應(yīng)規(guī)則限制博弈空間、壓縮博弈時間，推動部門間的資源交換、信息交流、利益讓渡、人員流動，減小部門間稟賦差距，最大化壓縮反復(fù)博弈造成的機(jī)會成本。三是統(tǒng)籌部門間一致性行動。對于部門間財政應(yīng)急管理的共同事權(quán)，應(yīng)明確綜合管理單位和職責(zé)管理單位，劃分清楚各部門的事權(quán)。構(gòu)建主動監(jiān)督和第三方監(jiān)督管理平臺，破除部門間推諉扯皮、敷衍塞責(zé)的弊端，提高各部門一致行動力。建立廣泛的信息共享溝通規(guī)則，以保證應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的延續(xù)性，避免因脈沖式發(fā)展引發(fā)的次生公共風(fēng)險。

（五）強(qiáng)化財政應(yīng)急管理監(jiān)督評價機(jī)制

一是構(gòu)建財政應(yīng)急管理協(xié)同監(jiān)督模式。完善多元化監(jiān)督體系，優(yōu)化財政監(jiān)督的組織體系、監(jiān)督程序和內(nèi)部控制，建立規(guī)范高效的審計監(jiān)督機(jī)制，推動人大實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，引入社會獨(dú)立第三方評價機(jī)制。加強(qiáng)事前、事中和事后全過程監(jiān)督，推動監(jiān)管重心向財政預(yù)防與常態(tài)運(yùn)行前移，加強(qiáng)預(yù)算與分配監(jiān)督，優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行與撥付使用直達(dá)資金監(jiān)督，強(qiáng)化財政資金的清理回收，提高預(yù)算公開透明度。［19］合理平衡財政應(yīng)急管理資金的合規(guī)性監(jiān)督和有效性監(jiān)督，在嚴(yán)格撥付控制的同時加強(qiáng)效果控制力度，提高對效果評價的監(jiān)管力度。二是加強(qiáng)績效評價體系動態(tài)建設(shè)。牢固樹立績效對沖風(fēng)險意識，加強(qiáng)績效評價體系動態(tài)建設(shè)，提高財政應(yīng)急管理的績效結(jié)果運(yùn)用。同時，完善財政應(yīng)急管理的績效評價數(shù)據(jù)庫建設(shè)，提高對從業(yè)人員的績效輔導(dǎo)。

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Abstract：Public risk is a common problem we are facing， which needs to provide public products to prevent and mitigate， and the emergency management is an appropriate practical mean of public products. The national finance provides financial guarantee for dealing with all kinds of major public emergencies， and the financial emergency management mechanism is certainly a significant part of the national emergency management mechanism. At present， the national financial emergency management mechanism still has some shortages， including the legal protection mechanism of financial emergency management is imperfect， the management mechanism of emergency financial fund is inadequate， the operation mechanism of financial emergency management policy is inefficiently， the division mechanism of authority and expenditure responsibility is unreasonable， the implement mechanism of financial supervision and performance evaluation system is juvenility. In view of this， if we? financial emergency management mechanism under the perspective of public risk， we should take the public risk as a principal line permeated with the entire process. On this basis， we should take some measures as follow， promoting the legal protection mechanism of financial emergency management， consummating the management mechanism of emergency financial fund， refining the operation mechanism of financial emergency management policy， enhancing the division mechanism of authority and expenditure responsibility， strengthening the implement mechanism of financial supervision and performance evaluation system.

Key words：public risk;emergency management;financial emergency management mechanism

責(zé)任編輯：吳錦丹 吳錦丹 蕭敏娜 常明明 張士斌 張建偉 張領(lǐng)