上海市耕地生態保護政策實施效果評價

摘 要 隨著國民經濟的發展，鄉村振興、生態宜居的發展迎來新階段，農村生態環境問題的重要性與日俱增。隨著工業化、城市化和農業產業化進程的加快，耕地數量不斷減少，質量極速下降，生態功能退化嚴重。為緩解以上問題，以可持續發展理論、政策分析理論為理論基礎，構建了耕地生態保護政策實施效果評價體系，對上海市耕地生態保護相關政策實施效果進行分析。分析認為上海市耕地生態保護相關政策的出臺和實施效果明顯，耕地生態保護重視度不斷提升，各項耕地生態指標不斷向好。

關鍵詞 耕地生態保護；政策實施；效果評價；上海市

中圖分類號：F301.21 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.22.002

上海市作為特大型城市，耕地生產的農產品帶來的經濟價值比重相對較少，而自然資源相比其他省份地區更為匱乏，因此耕地提供了其他資源所無法提供的更為欠缺的生態類相關價值。基于耕地生態系統的重要性，上海市人民政府為了實現耕地生態保護的階段目標，在不同發展時期出臺了一系列生態保護政策。要了解這些政策實施以來究竟在多大程度上達到了政策的預期效果，則需要基于科學的理論和方法，對上海市耕地生態保護政策實施以來所產生的效果進行全面而系統的綜合評價，從而幫助發現政策設計、執行等環節中存在的問題，提出上海市耕地生態保護政策的創新思路和建議。

1 評價方法

目前，耕地生態保護政策實施效果的評價方法還未成熟，處于發展完善階段。本文充分考慮上海市耕地生態保護發展及政策實施現狀，結合不同評價方法的適用性和評價特點，采用定性分析和定量分析相結合的政策實施效果評價方法。在政策實施效果評價過程中首先選取與耕地生態保護政策實施效果相關且能搜集到數據的生態、經濟、社會類代表性指標，構建較為科學合理的評價體系，再使用層次分析法將以上各種評價指標劃分成不同指標層，結合官方發布的統計數據對耕地生態保護政策實施以來上海市耕地生態保護發展的現實狀況進行綜合評價分析，從而評價耕地生態保護政策實施以來所取得的實際效果。

2 指標選取原則

為確保研究所選取的指標能夠科學全面地反映出上海市耕地生態保護政策的實際實施效果，在選取具體指標過程中遵循以下基本原則。

1）代表性原則。從耕地生態屬性來看，由于耕地是人類對自然生態系統改造形成的半人工生態系統，農業生產中農藥、化肥、農用塑料薄膜的大量使用，會對耕地及周圍的自然生態系統產生負面影響。從系統論的角度來看，耕地由自然生態子系統與以其為基礎的人工社會經濟子系統耦合而成[1-2]。因此，在選取指標的過程中，要在數據方便收集的基礎上，充分圍繞代表上海市耕地生態保護發展的生態、經濟、社會3個方面來搜集指標，確保指標的代表性[3-6]。2）目標一致性原則。耕地生態保護政策實施的出發點是為了解決相關的問題或達到設定的目標，因此選取的指標也必須能夠反映出相關政策實施以來目標的達成程度，盡可能反映出耕地生態保護政策制定實施后所產生的效果。3）協調性原則。為保證評價結果的科學全面性，在選擇和構建評價指標時要綜合協調生態、經濟、社會三者的影響協調關系。4）科學性原則。在進行評價時應選用釋義明確的指標，每一項指標都需要可以通過文獻資料、調研等手段收集到數據，并能保證數據精確以便于分析和評價[2]。

3 指標體系構建

在具體的指標體系構建方面，本文根據上海市耕地生態保護政策實施現狀及關注方向，結合耕地生態保護政策實施效果所體現的生態效果、經濟效果及社會效果3個方面的具體結果，在參考了專家意見、相關文獻理論、現有研究成果及數據獲取可能性的基礎上，確定并構建了3個層次的耕地生態保護政策實施評價指標體系。目標層耕地生態保護政策綜合水平以A表示，體現了上海市耕地生態保護政策實施的綜合效益發展情況；二級綜合效益指標以B來表示，包含生態效益指標B1、經濟效益指標B2及社會效益指標B3；具體分項指標以C表示，通過數據資料查閱及獲取收集對具體指標進行統計匯總[7-9]。指標層構建選取見表1。

4 原始數據處理及政策實施效果評價分析

4.1 數據搜集及無量綱化處理

本文根據選定的相關指標，搜集2010—2021年的《上海統計年鑒》等年鑒刊載數據進行分析，由于不同指標數據的單位不同，為便于統計分析，對數據進行指數法無量綱化處理，選取各指標2010年數據作為標準值與之后各年數據相對比，指標屬性為正向的，采用公式：

Ci=Xi/Si（1）

指標屬性為負向的采用公式：

Ci=1-Xi/Si（2）

式中，Xi為首年外其他年份數值，Si為首年標準參照數值。數據無量綱化處理后的數值如表2所示。

再采用歸一計算公式對以上3個二級目標B1、B2、B3對應的無量綱化處理后的指標層數據進行計算，計算公式如下：

式中，i為三級指標數，k為對應年份的項次數，B為二級指標綜合計算所得數值。考慮到B1計算得2010年起始數值為0.250 0，為保持和B2、B3的起始值1.000 0保持一致，將B1起始值擴大4倍至1.000 0，B1其他年份數值相應擴大4倍。

對于二級分類中的生態（B1）、經濟（B2）、社會（B3）這3項權重，本文綜合參考相關領域研究成果及相關領域專家訪談并結合上海市耕地生態保護實際情況，確定權重為生態效益0.4、經濟效益0.3、社會效益0.3[11]。依此權重計算一級目標層（A）綜合評分值，計算公式如下：

式中，W為各項指標權重，A為一級目標層綜合評分值。

計算得到上海市耕地生態保護實施效果評價綜合得分如表3所示。

4.2 政策實施評價結果

根據上海市耕地生態保護政策實施效果各項評價指標原始數據及經過指數無量綱化處理后的數據，上海市耕地生態保護政策實施的生態、經濟、社會效果趨勢如圖1所示。

1）生態效益。2010年后，隨著國家對耕地生態保護的重視程度不斷提高，耕地相關的生態指標提升明顯，化肥施用量、農藥施用量、農用塑料薄膜使用量不斷降低。尤其在2016年《上海市土壤污染防治行動計劃實施方案》的通知實施后開展推廣生態循環農業、減少化肥農藥施用量等工作，生態效益指標加速改善，發展趨勢良好，說明耕地生態保護政策的實施在生態指標改善方面有效且高效。2016—2021年，上海市化肥施用量、農藥施用量、農用塑料薄膜使用量分別降低28%、38%、32%，2011—2016年，分別降低21%、38%、17%，說明化肥施用量、農膜使用量近5年改善情況呈明顯加速上升趨勢，農藥施用量仍保持相同的高速用量減少趨勢。但耕地總播種面積持續下降，影響了生態空間，導致這項生態指標持續惡化，2011—2016年下降28%，2016—2021年下降13%，得益于占補平衡等耕地保護政策的不斷強化，總播種面積的下降呈現不斷放緩的趨勢，并在2019年后基本停止下降。

2）經濟效益。從上海市耕地生態保護政策實施效果的經濟效益角度進行分析，從2010年開始綜合值不斷上升，由于基數達到一定水平，2014—2016年增長放緩，2016年后受政策直接影響，開始高速增長。細分經濟效益指標，環保投資逐年上升，環保類投資往往與政府政策高度相關，從2016年開始有較大增幅，政策實施影響效果明顯，環保投資的增加將在耕地污染、灌溉水質治理方面發揮直接作用。種植業總產值在一定范圍內維持震蕩，總體變化不大，說明上海市對耕地的使用維持在相對穩定的范圍內，經濟生產給耕地帶來的生態壓力相對穩定。從種植業占農業產值比重來看，從2010年開始逐年下降，到2016年達到歷史最低點后，逐年上升并在2021年恢復到2010年的水平，說明上海市人民政府對耕地生產的重視程度不斷提高，通過政策調節維持耕地生產的比重。

3）社會效益。上海市耕地生態保護政策實施的效果在社會效益角度分析，呈逐年上升趨勢，且增長趨勢不減，說明耕地生態保護政策效果持續且穩定。細分社會效益指標，上海市人均GDP及農村常住居民人均可支配收入高速增長，截至2021年，上海市人均GDP 10年間增長102%，農村常住居民人均可支配收入10年間增長146%。隨著物質基礎的高速增長，居民對生態環境質量產生了更高的追求，同時耕地生態保護的意愿也日益增強，為更好地推進耕地生態保護工作的開展創造了有利條件。然而人均總播種面積不斷下降，說明國際性大都市人口的不斷擴張，給耕地生態造成更大壓力，在2019年達到最低值，2021年開始緩慢回升。

綜合生態、經濟、社會效益3方面數據，并根據所占權重綜合計算得到綜合數據，上海市耕地生態保護綜合指標向好趨勢明顯，尤其在2016年各項生態保護政策密集出臺后，在基數達到一定水平后仍能達到更快提升的效果，說明上海市耕地生態保護政策整體綜合效果處于不斷上升階段，生態改善效果明顯且有效。細分來看，生態效益的增長表現比經濟效益和社會效益更為突出，說明上海市耕地生態保護政策實施效果對生態指標的改善針對性較好。

5 結論與討論

本文從生態效益、經濟效益、社會效益3個方面構建了耕地生態保護政策實施效果評價指標體系，結合上海市2010—2021年的數據，并根據所占權重綜合計算得到綜合數據。上海市在2016年以前就已實施各種耕地生態保護類的相關活動，使得耕地生態指標不斷提升，在2016年后又密集出臺了一系列耕地生態保護政策，使得各項生態效益類指標持續高速提升。但經濟效益及社會效益發展水平相對滯后，尤其是經濟類效益水平仍有較大提升空間，政策上仍需不斷優化資源配置。

本文從上海市耕地生態保護現狀出發，結合前文政策實施效果評價結果，發現政策在執行實施中存在政策系統性、全面性方面的欠缺，耕地生態保護與經濟發展協同性差，政策執行監督體系不健全，政策執行部門基礎建設薄弱，區域協同機制有待完善。需要在以下4個方面做重點推進。1）完善耕地生態保護法律政策體系。2）協調耕地生態保護與經濟發展關系。包括制定實施有利于耕地生態保護的經濟政策，持續推進產業經濟結構優化，加大耕地生態保護經濟補償力度，注重綠色科技創新對耕地生態保護的支撐[12]。3）健全輿論監督和干預機制。包括明確生態環境局在監督管理中的主導地位，明確新聞媒體輿論監督中的法律地位，加強耕地生態保護宣傳，增加信息公開數量和途徑。4）加強政府管理部門的基礎能力建設和政策執行能力。

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（責任編輯：張春雨）