農村公共產品的供需現狀與調整策略

摘 要 鄉村振興是黨和國家為實現第二個百年奮斗目標而作出的重要戰略部署，農村公共產品供給是實施鄉村振興戰略的重要抓手。當前，農村公共產品供給存在供給量不足、供給質量低、供給實用度不高等問題。研究發現，產生這些問題的根源在于政府決策存在政績導向、農村經濟基礎薄弱、社會主要矛盾轉化及監督管理不到位。因此，提出建立一種以政府供給為主，市場配置和第三部門協助供給為輔的多元供給模式，堅持推動城鄉融合發展，豐富農村公共產品供給類型，建立健全監督機制來進行調整，確保農村公共產品供需平衡。

關鍵詞 農村公共產品供給；現狀；調整策略

中圖分類號：F320 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.22.052

農村公共產品是指在農業、農村和農民生產生活中共同需要的，在農村地域內具有一定非排他性、非競爭性的社會產品或服務。黨的十九大報告和每年的中央一號文件等重要文件提到的農村基礎設施和農村公共服務等內容均屬于農村公共產品范疇。

2021年1月，中共中央、國務院出臺了《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》（以下簡稱《意見》），明確指出“到2025年，農業農村現代化取得重要進展，農業基礎設施現代化邁上新臺階，農村生活設施便利化初步實現，城鄉基本公共服務均等化水平明顯提高”。當前，我國農村公共產品供給存在供給不足和供給過剩等問題，要實現《意見》的目標，就必須及時解決供給失衡問題。本文從農村公共產品供需失衡的角度入手，通過分析供需失衡的表征，深挖產生供需失衡的原因，并探討調適供需平衡的路徑，為實現鄉村振興貢獻力量。

1 農村公共產品供需失衡的表征

1.1 供給模式行政化

公共產品具有非競爭性、非排他性等特點，在農村公共產品消費過程中無法排除“搭便車”現象，這注定了供給方的角色主要由具有強大財政轉移支付能力的政府來扮演。就目前我國農村的情況而言，政府在公共產品供給方面投入大量財政資金，農村發展和農民生活水平有了很大提高，但是依然有很大的改進空間。例如，政府在進行農村公共產品供給決策時，對農民的真實需求不夠了解，主要采取“自上而下”的供給模式[1]。這種缺少農民參與供給決策的供給模式偏行政化命令化，易與農民需求產生錯位，降低供給效能。此外，政府過度強調其在農村公共產品供給中的地位，忽視市場配置的優勢，導致供給主體單一化，供給缺乏競爭活力。

1.2 供給分布不均衡

農村公共產品供給力以城市為中心向農村發散，越靠近城市的農村公共產品供給越充足，而越遠離城市的農村公共產品則越少，即以城市為中心，由內而外呈現遞減規律。從當前的供給情況來看，公共產品資源主要集中在人口密集的縣城或人口規模較為龐大的村落，對于偏遠山區或者較為落后的村落，公共產品供給尤為稀缺。盡管我國的脫貧攻堅工作已取得全面勝利，農村地區居民的生活有所改善，但是與縣城相比其所獲得的公共產品供給依然不多，農田水利、鄉村道路、衛生教育等基礎設施和公共服務供給大幅度向縣城傾斜，對偏遠地區和散落的村莊關注度明顯不夠。此外，東部發達地區的農村與西部欠發達地區農村的公共產品供給也存在差異。東部發達地區農村公共產品供給更為充足，內容更為豐富；而西部欠發達地區農村公共產品供給則表現為單調貧乏。總體而言，我國農村公共產品供給呈現出不均衡狀態。

1.3 供給不足和供給過剩并存

當前，我國農村公共產品供給同時存在供給不足和供給過剩的矛盾局面。進入新時代以來，我國日益重視農村發展，每年中央一號文件都重點關注“三農”問題，對農村公共產品供給的財政轉移支付也逐年增加。即便如此，在龐大的農民需求面前，不少農村的水利設施、供電設施、教育、衛生及社會保障等基礎設施和服務仍然供給不足。這種供給不足的情況在偏遠地區表現得尤為突出。

站在供給不足矛盾對立面的是供給過剩。許多地方政府打著“全面推進鄉村振興戰略”的旗號，盲目地把農民不需要或需求較少的公共產品“強行”供給，最終導致供給過剩。例如，在一些比較落后的農村大搞開發，修建大型公園、廣場等基礎設施，這些基礎設施建成后使用率低，完全沒有達到切實提高農民生產生活水平的初衷。無論是供給不足還是供給過剩，反映出來的都是農村公共產品供給結構失衡的問題，這也是全面推進鄉村振興急需解決的問題。

2 農村公共產品供給失衡原因分析

2.1 政府工作壓力較大

政府是農村公共產品供給的主要輸出者，其決策直接影響到農村公共產品的獲得。部分政府領導者為了體現自身的政治領導能力，在農村公共產品的供給上，往往會選擇一些短平快、能快速體現政績的項目，在做決策時考慮更多的是項目帶來的政治收益而非農民獲得的生活質量提升效益，農民的需求得不到有效表達，最終導致某些農村公共產品成為“擺設”[2]。因此，政府在征集民意，了解農民的真實需求這一環節上是有所缺失的。

近年來，盡管我國經濟得到了發展，但是我國農村公共產品供給的壓力依然大，供給量不足的問題依然存在。我國仍然是發展中國家，發展水平與發達國家相比還有差距。國家發展需要用錢的地方很多，用于農村公共產品供給的財政資金有限，導致供給量不足。我國幅員遼闊，農村地區占比高，農民基數大，對農村公共產品的需求也多。有限的供給與龐大的需求缺口碰撞，供給量不足的矛盾問題自然而然產生。

政府大包大攬地供給也是造成農村公共產品供給不平衡的原因。市場在資源配置中起決定性作用，市場競爭能激發農村公共產品供給的活力。但是，政府并沒有很好地利用市場競爭這一優勢，一直以傳統的財政轉移支付進行供給，導致公共產品供給方單一化，活力不足。此外，第三部門是“政府失靈”和“市場失靈”的第三只手，而政府往往忽略第三部門的力量，沒有出臺相關的政策鼓勵市場和第三部門參與供給，盲目地大包大攬不僅增加了自身的財政壓力，還打擊了第三部門參與公共產品供給的積極性。第三部門提供的農村公共產品是政府供給的有效補充，少了第三部門的供給，不僅供給總量減少，而且供給結構失衡。

2.2 區域經濟差距較大

自20世紀80年代以來，我國采取優先發展工業的發展戰略，城市地區借助改革發展的政策紅利快速發展起來。經過幾十年的發展，城市地區積累了深厚的經濟基礎，擁有雄厚的經濟實力。與城市相比，雖然農村地區的經濟條件也得到提升，但經濟基礎薄弱，發展的速度遠遠落后于城市。公共產品因其特性主要由政府部門提供，政府財政富裕，便有更充足的財政資金投入公共產品供給；相反，政府財政貧瘠，在公共產品供給上便無法提供更多資金支持。我國農村與城市的經濟基礎相差甚遠，因此出現農村公共產品供給遠不及城市公共產品供給的不平衡局面。

除了存在城鄉經濟差距外，不同地區的農村也存在差距。盡管都是農村地區，但是東部沿海的農村公共產品供給要比西部內陸農村多得多。東部農村地區自然條件要比西部農村地區優越，相同的資金投入條件下，東部農村的公共產品供給的投入產出效率比高于西部農村，因此從國家宏觀發展的角度出發，政府更愿意將資金投入到東部農村；根據市場資源配置，人員和資金更多地流向東部，規模效應明顯，因此政府更愿意將資金投入到東部農村公共產品供給中，造成不同地區農村間的差距。

2.3 社會主要矛盾轉化

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經由原來的人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這一矛盾的轉化說明人們在滿足基本物質需求的基礎上對美好生活有了更高的向往和追求，而這種對美好生活的需要在農民身上表現得更為強烈。一個原因是城市基礎設施完善，公共產品供給充足，其良好的發展環境激發了農民對美好生活的向往和追求；并且隨著經濟的發展、社會環境的變化，農民的需求已經不僅是對供給量的追求，還逐漸呈現出個性化和多樣化。另外一個原因是當前我國正在全面推進鄉村振興，提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的方針，農村的需求一下子被打開。在農村對公共產品需求增長、而實際供應卻又不足的背景下，自然造成農村公共產品供需失衡的局面。

2.4 監督機制不夠完善

從政府監督方面來看，我國對農村公共產品供給的監督效能較低，不能及時有效糾正供需偏差。政府監督農村公共產品供給決策、籌資、安排生產環節的權力和職能分屬不同的部門，各部門監督各有側重點的同時存在監督交叉和重疊區域，造成各監督部門精力和資源的浪費[3]。監督方式方法依然是以傳統的定期實地調查為主，沒有充分利用先進科學技術和現代化方式形成常態化監督，對農村公共產品供給的失衡感知滯后，不能及時采取有效措施平衡供給和需求。

從社會監督方面來看，農民缺乏監督渠道也是導致農村公共產品供給失衡的重要原因。在供給決策上，往往是領導層自主決策，決策過程缺乏農民參與和表達機制。在農村公共產品供給的內容、對象、數量及方式方法等方面，農民沒有機會表達他們的想法，導致最終決策易出現供給與需求不對等的情況。在供給效果上，由于缺乏與供給方的溝通渠道，農民對公共產品供給的滿意度不能及時向供給方反映，供給方沒有接收到反饋信息，自然不會對供給偏差做出調整。

3 調適農村公共產品供需失衡的對策

3.1 建立多元的供給主體

農村公共產品供給主要由政府部門提供，但也不能忽視市場配置和第三部門的力量。應該建立一種以政府供給為主，市場配置和第三部門協助供給為輔的供給模式。

政府本身要履行公共職能，在農村公共產品供給上要以最大的公共利用為目標，向農民提供如農村治安、農田水利、社會保障等公共產品。在向農村供給公共產品之前，政府要做好充分的調研工作，通過公開的方式征求村民意見，摸清農民的真實需求。對于政府供給壓力大，供給量不足的問題，政府應該要加快經濟發展速度，提升綜合實力，全面推進鄉村振興，提高農村公共產品供給能力。政府依靠自身單一主體提供所有的農村公共產品，勢必會給政府造成極大的壓力。為解決這一問題，政府可以通過“服務外包”或“購買服務”的方式吸納市場參與農村公共產品供給[4]。引入市場參與供給，既可以吸納市場投資，增加公共產品供給投入，又可以減少政府生產，利用市場競爭機制提升公共產品供給質量和效率。

第三部門是指不屬于第一部門（政府）和第二部門（市場企業）的其他所有組織的集合，它獨立于政府和私人部門之外，以實現公共利益為目標，是強調非營利性、志愿性的合法組織。政府除了引入市場參與供給外，還可以鼓勵第三部門積極參與供給。第三部門擁有豐富的社會資源和社會影響力，能夠運用自身的優勢對從社會中籌集到的資源進行有效運用。鼓勵第三部門參與供給不僅可以有效彌補政府和市場供給空白，還可以豐富供給方式，形成多元的供給體系，提升農村公共產品供給的數量和質量。

3.2 推動城鄉融合發展

農村公共產品供需失衡的根本原因是經濟發展不平衡。解決之道在于堅定不移推動城鄉融合發展。1）政府要不斷關注不發達的農村地區，加大對其的財政支持和政策支持力度。西部偏遠地區基礎薄弱，經濟落后，無法在短時間內追趕發達地區，政府的轉移支付能在一定程度上縮小兩者差距。政府還可以出臺相關扶持政策，制造政策紅利，強化落后農村地區的經濟基礎。2）要充分利用農村現有資源優勢，激活農村內生發展動力，提高農民收入。農村可以發展以多功能性農業為基礎的農村經濟新產業、新業態，如鄉村旅游、鄉村康養、休閑農業、社區農業等，通過盤活農村新經濟推動農村經濟增長[5]。

3.3 豐富農村公共產品供給類型

物質富足、精神富有是社會主義現代化的根本要求。在全面推進鄉村振興的道路上，農民對美好生活的向往和追求越來越強烈，傳統的農村公共產品供給難以滿足農民的需求，因此必須豐富農村公共產品供給類型。政府和第三部門在對農村公共產品進行供給時，要根據當地農村需求提供多樣化供給。1）要保證傳統供給類型的充足。傳統的供給主要集中在修路、供水供電、建造學校醫院等方面，這些物質上的供給滿足農民最基本的需求。2）除了物質上的供給，在精神文明上的供給也不能欠缺，如在教育、醫療、建設文化公園、增設惠民娛樂設施和舉辦大型文化活動等方面進行供給，以滿足農民精神方面的追求。

3.4 建立健全監督體制機制

農村公共產品供給關系到農民的切身利益，必須建立健全農村公共產品供給監督體制機制。供給方要加強農村公共產品供給資金的管理和監督，尤其是對政府供給的監督。政府要制定和完善公共產品建設資金管理制度和辦法，引入科學的支出分配方法，制定符合實際的支出標準，合理規范支出；各部門之間要厘清監督職責，避免出現多頭監督的不合理現象；加強對市場和社會資本供給的監督，根據農村經濟發展的需要，引導市場和社會組織在農村公共產品匱乏的重點領域進行供給，建立農村公共產品投入長效機制。

同時，要建立健全監督監察機制。1）加強監督宣傳，提高農民的監督意識。農民是農村的主人，農村公共產品供給直接關系到農民的利益，農民參與監督，能有效保障農村公共產品供給的質量。2）拓寬農民參與監督的途徑，把農民監督融入農村公共產品供給的前期調研、中期建設、后期維護全階段，形成閉環監督。在供給前要對農民的需求進行充分調研，了解民意；在供給過程中要建立政務公開制度，接受農民對供給支出和供給產品質量的全程監督；在供給后期的使用和維護上接受農民監督，做好保障工作，保證農村公共產品供給的良好體驗。

參考文獻：

[1] 徐立成，何樂平，冷忠曉.從“供給驅動”到“需求引導”：農村社區公共產品供給轉型論[J].湖南農業大學學報（社會科學版），2015，16（4）：75-81.

[2] 王東，許亞靜.供需錯位：社會關系視角下農村公共文化產品供給問題研究——基于豫西J村的田野觀察[J].圖書館，2019（12）：36-42.

[3] 荀鳳麗.農村公共產品多中心供給研究：基于農業供給側改革背景下的考察[J].山西農業大學學報（社會科學版），2017，16（7）：6-11.

[4] 李燕凌，周妍.農村公共產品供給供給側結構性改革的路徑與政策架構[J].江蘇農業科學，2017，45（19）：1-6.

[5] 孔祥智，謝東東.縮小差距、城鄉融合與共同富裕[J].南京農業大學學報（社會科學版），2022，22（1）：12-22.

（責任編輯：張春雨）