應對養老基金缺口的城鎮職工社保養老基金可持續發展對策

蔡維秩

摘 要：老齡化帶來的城鎮職工養老保險基金缺口問題，是影響目前社保養老基金健康可持續發展的重要因素。為探究養老金缺口背景下養老基金可持續發展的對策，文章基于人口老齡化視角，以目前養老基金運行現狀為背景，分析城鎮職工養老保險基金與人口因素、老齡化因素的相互關聯影響，并基于人口與養老基金發展趨勢對養老金缺口進行預測分析，并結合分析結果從養老保險基金收入、支出、保障機制、缺口應對等幾個方面提出針對性的對策建議。

關鍵詞：老齡化養老保險養老金缺口 可持續發展

中圖分類號：F840.67

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）05-293-03

2020年全國第七次人口普查的數據顯示，全國60周歲及以上人口2.64億，占比18.70%，較第六次人口普查時上升5 .44%，其中65周歲及以上人口數量為1.91億，占總人口數量的13.50%。結合近幾年我國人口出生率、死亡率的發展趨勢分析，年齡結構發生巨大轉變，進而帶動老齡化問題日趨嚴重。老齡化問題在城鎮職工養老保險發展上帶來的顯著影響，就是養老金缺口問題日趨嚴峻。這必然使得城鎮職工養老保險基金可持續性發展的相關研究成為迫切的課題。

一、我國城鎮職工養老保險基金運行背景

從人社部發布的《2021年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》所披露的相關數據來看，截止2021年底，我國城鎮職工基本養老保險參保人數為48074萬人，其中參保職工34917萬人，參保離退休人員13157萬人，均較往年顯著增加。而從養老基金的運行情況看，雖然城鎮職工養老保險基金結存呈現上漲趨勢，但上漲幅度與趨勢是放緩的。尤其以近5年的發展情況來看，2020年城鎮職工養老保險基金結存顯著下滑，2021年雖有所提升，但仍低于2019年。由此可見，我國城鎮職工養老保險基金面臨嚴峻的壓力。

從數據統計的結果來看，我國城鎮職工基本養老保險參保人數增長率略低于參保離退休人數的增長率，而隨著人口老齡化的持續發展，離退休人數增長率將顯著高于參保職工人數增長率，這也是老齡化對養老保險基金發展帶來的現狀影響，也是造成養老金缺口的主要影響因素。

二、城鎮職工養老基金缺口分析

（一）養老基金收支與缺口

從歷年的《人力資源和社會保障事業發展統計公報》的相關統計數據整理分析可知，我國城鎮職工基本養老保險基金的收入與支出規模均逐年增長，城鎮職工參保人數、離退休人數的規模也均呈增長趨勢，而且離退休人員的養老金也呈現增長趨勢。僅從養老保險收入與支出的對比來看，以2020年為例，全國城鎮職工基本養老保險基金總收入為44376億元，總支出為51301億元，其中出現了6925億元的差額缺口，而這個缺口則需要通過養老基金結余進行墊付，然后再以財政補貼、基金運營等途徑來補足。從目前的發展趨勢來看，如果每年都存在一定的養老金缺口需要養老基金結余來墊付，尤其是在老齡化曰趨嚴峻的背景下，養老基金終究會“入不敷出”。

具體來看，目前我國城鎮職工基本養老基金收支與缺口呈現以下特點：一是基金當期結余主要靠政府財政補貼來實現，但隨著老齡化導致的離退休職工數量增速的加大，財政補貼趨勢不斷上升。由此可見目前我國城鎮職工基礎養老保險基金結余主要依靠政府財政補貼。而提出財政補貼因素后，基金缺口顯著。二是從各省份的實際情況來看，目前城鎮職工基本養老保險基金在剔除財政補貼后，大部分存在養老金缺口的問題，而且這個問題較為嚴峻。三是不僅宏觀整體上城鎮職工基本養老保險基金收支不均衡的問題存在，在個人賬戶層面。也存在較為顯著的缺口問題，空賬運行問題較為嚴峻。

（二）基本養老基金收支與人口因素的關系

人口數量、人口結構等因素與城鎮職工基本養老保險基金收支具有直接的關系。有學者研究認為。養老保險基金收支、缺口等與生育率之間存在直接關系，生育率每上升1‰。則養老基金收入提升約0.89%，而養老基金支出則減少約0.0001%，而且還能夠減少1.08%的養老金缺口：生育率每下降1‰時，養老金缺口則會增加1%：從死亡率的視角來看，城鎮職工死亡率下降5%時，個人賬戶養老金缺口比例將上升1.33%，而城鎮職工死亡率上升5%時，個人賬戶養老金缺口則下降1 .27%。由此可知，我國城鎮職工基本養老保險基金收支、缺口與生育率、死亡率等人口因素具有顯著的關系，生育率提升則養老金缺口減少，生育率下降則養老金缺口增加，同時死亡率上升也會導致養老金缺口增加。

從目前我國人口普查、各省市人力資源統計的相關數據來看，雖然我國放開了生育政策，但受到綜合因素的影響，適應人口的生育意愿并不高，而且生育率呈現逐年下滑趨勢，且下滑的幅度較大。但隨著生活水平、健康意識、醫療水平等提升，我國人口的壽命顯著延長，死亡率下降。綜合起來，我國老齡化問題嚴重。人口結構的平衡被不斷打破，這是造成城鎮職工基本養老保險基金缺口的重要原因。

（三）養老基金缺口預測

以目前我國城鎮職工基本養老保險基金運行的現狀和趨勢來看，隨著我國老齡化問題的加劇。以及生育率顯著下滑的趨勢下，城鎮職工基本養老保險金缺口將逐漸擴大。有學者預測，2030年我國城鎮職工基本養老保險金當期缺口約為1874億元，而至2040年，養老金當期缺口可能至峰值，約為5980億元。隨著老齡化問題的加劇，城鎮職工基本養老基金個人賬戶超支也將呈現曰趨嚴峻的趨勢，雖然目前我國在試點延遲退休的政策，但隨著壽命的延長，離退休職工的平均余壽也在延長，這對個人賬戶的支出帶來顯著影響。此外，受到各地經濟發展水平、出生率、死亡率、人口流動等因素的影響，地區間的城鎮職工基本養老保險基金缺口也存在差異性，而且這個差異也會越來越顯著。

在不同的條件下，我國城鎮職工基本醫療保險基金缺口也會呈現不同的發展趨勢。

一是基于目前我國現行的養老保險制度，如果不對現行養老保險制度做出任何修正的話，城鎮職工基本養老保險基金結余將在2035年開始出現下滑趨勢，政府財政補貼的壓力將越來越大，而且隨著人口老齡化的加劇，城鎮職工養老金收入迅速收縮，養老金支出則快速增加，進而加大養老金缺口。

二是從延長退休制度的視角來看，由于目前我國正在試點的是遞進性的延遲退休，當城鎮職工退休延遲到男性65周歲、女性60周歲后，城鎮職工基本養老保險基金收支結余將會出現一定的增加，基金收支的轉折點也將推遲，但隨著老齡化問題與生育率問題的加劇，養老金缺口問題依然會出現，只是延遲退休政策能夠一定程度上推遲與緩解養老金缺口問題的發展。

三是提高養老金替代率的視角，結合我國“十三五規劃”中提到的“養老金替代率提升至60%”的目標，由目前的45%左右至60%，必然會影響城鎮職工基本養老金收支發展趨勢。當其他參數都保持不變時，如果提升養老金替代率至60%，則城鎮職工基本養老基金結余會顯著變小，進而導致養老金缺口問題突出，給養老金帶來“收不抵支”的壓力。

四是將延遲退休制度與提高養老金替代率同時實施的情況下。對城鎮職工養老保險制度進行全面改革優化。那么養老保險基金收支將在一段時間內保持一個相對穩定的狀態。從更長遠來看。如果通過各種政策刺激生育率的提升。那么我國城鎮職工基本養老保險基金收支將能夠保持一個相對健康穩定的發展趨勢，能夠有效應對人口老齡化給養老保險基金帶來的壓力。

三、養老保險基金可持續發展對策

（一）養老保險收入對策

從前文的分析可知，我國城鎮職工基本養老保險基金收入主要受到三個方面因素的影響，即職工年齡、職工工資收入水平、繳費基數。一是我國人社部門要結合宏觀實際，加快推行延遲退休制度，通過延遲退休制度來減少年齡因素帶來的不利影響。從代際轉移公式“養老保險費年繳費額×繳費年數=退休金×退休年數”可知，隨著職工壽命的增加，養老金缺口加劇，而延遲退休則能夠有效緩解這一問題。延遲退休制度的實施需要循序漸進，要充分考慮企業實際，而且還要通過提高退休待遇等措施抵銷延遲退休給職工帶來的不利影響。二是要加快城鎮職工工資制度改革，通過工資制度改革來提升職工的工資收入水平，制定科學、規范的工資制度，進而擴大養老保險基金的繳費基數。三是提高平均繳費基數，研究表明，城鎮職工工資收入水平越高，其繳費基數就越高。因此各地政府應結合當地實際情況，通過各種政策提升地區經濟發展水平，想辦法提高地區的平均工資水平。

（二）養老保險支出對策

養老保險基金支出受到人口結構、退休年齡等因素的影響，因此一方面要通過優化人口政策來不斷改善當前我國人口結構的合理性。城鎮職工基本養老保險制度的長遠發展要立足于人口結構改善上，各級政府應基于當地經濟發展實際水平，人口結構現狀與發展趨勢等因素，繼續推進生育政策的調整，對于有條件的家庭應給予適當的、科學的生育鼓勵，為二胎家庭、三胎家庭提供更為完善的社會福利保障，以政策鼓勵、政策支持、政策獎勵等方式提升生育率。另一方面，要進一步完善退休制度，加大退休監管，尤其是避免“低領退休”等問題的出現。各地要嚴格遵守人社部提出的“退休人員年齡和其他條件的相關規定”。嚴格把握退休流程，加強對退休人員的資格審查。不僅如此，還應加快推進延遲退休制度的研究與實施，選擇最科學、最合理的延遲退休制度實施方式。此外，政府相關部門還應進一步健全養老保險基金支出制度，包括養老保險基金的流向與用途管理制度等。

（三）保障機制對策

要提高城鎮職工基本養老基金管理水平，進行科學合理的投資，通過獲得投資收益來彌補養老金的收支缺口。城鎮職工基本養老基金的投資管理中，要嚴格地遵循三個原則，一是安全性原則，這是養老基金投資管理的首要因素，包括本金安全與基金回收及時兩個方面：二是收益率合理性原則。要在安全性與盈利性之間尋找一個均衡點，確保安全的前提下獲得合理的收益：三是多元化原則，即在確保安全性與合理收益率的前提下，政府與金融機構共同推進養老基金的多元化投資，拓寬基金投資渠道。在實踐操作中，可選擇銀行存款、購買國債、投資基礎設施建設、進入資本市場等途徑，要結合實際合理選擇。此外，在強化城鎮職工基本養老保險管理的保障機制建設中，要加強法制建設，以法律法規的形式保障養老保險基金的科學、健康、可持續發展。

（四）缺口應對建議

解決城鎮職工基本養老保險金缺口問題是促進基金可持續發展的根本，目前我國城鎮職工基本養老保險金缺口的出現是由多個因素造成的，這就需要從養老金缺口的原因分析入手，找到最直接的影響因素，然后進行改善。

要通過各種政策保證繳費人數的穩定增長，可通過三個方向加大力度，首先是在“全面二孩”政策的基礎上加快“全面三孩”政策的實施。以及相關配套促使的落地，在醫療、教育、社會保障、就業以及其他鼓勵性措施等方面出臺明確的實施細則；其次是加快實施延遲退休政策，逐步延遲退休年齡；最后要擴大城鎮職工基本養老保險參保率，通過各種監管、鼓勵等政策，保證企業為就業者繳納養老保險，鼓勵自由職業者、個體工商戶等“應繳盡繳”“愿繳盡繳”。此外政府應加大就業支持力度，提高就業率，從而提升養老保險繳費人數。

社保部門積極尋求專業金融機構的合作，提高養老保險基金的投資規模和收益率，利用金融機構的投資專業性，確保養老保險基金的安全性與收益率。要坐實城鎮職工基本養老保險基金個人賬戶，避免個人賬戶的空賬運行。要加快落實全國基本養老保險基金并軌方案，實現城鎮職工基本養老保險基金全國統籌。

在當前我國社會人口老齡化不斷加劇的背景下，要科學面對養老金缺口問題，從問題分析中抓住核心。進而在人口結構、退休年齡、就業率、繳費基數等方面研究養老基金可持續發展的對策。

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