農作物種業管理機構改革:現實困境、理論邏輯與實現進路

劉春青, 靖 飛, 張力科, 柏長青, 馬文慧, 景 琦, 唐嘉城

(1.全國農業技術推廣服務中心, 北京 100125; 2.渤海大學管理學院, 遼寧 錦州 121013)

農作物種業是國家戰略性、基礎性的核心產業,對實現十九大報告提出的“確保國家糧食安全,把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”發展目標具有基礎支撐作用。2020年12月16—18日,中央經濟工作會議在北京舉行。會議確定,2021年要抓好8項重點任務,其中第5項將“解決好種子和耕地問題”作為年度經濟工作重點任務單獨列出,這在中央經濟工作會議中尚屬首次[1]。2021年7月9日,中央全面深化改革委員會第二十次會議召開,審議通過了《種業振興行動方案》,習近平總書記在主持會議時強調,“農業現代化,種子是基礎,必須把民族種業搞上去,把種源安全提升到關系國家安全的戰略高度,集中力量破難題、補短板、強優勢、控風險,實現種業科技自立自強、種源自主可控。”農作物種業受到前所未有的關注。

建設和發展農作物種業,更好發揮其對農業的基礎支撐作用,就要求有系統完備、科學規范、運行高效的農作物種業管理體系。但是,2000年開始農作物種業市場化改革以來,農作物種業管理體系經歷了政事分開、政企分開、事企分開等相關改革,農作物種業管理機構、人員及管理職責從上到下都在不斷調整和改變,在這種“變”的過程中,暴露出很多現實困境,部分地區農作物種業管理工作弱化,甚至已經影響到農作物種業乃至農業的健康發展,需要厘清改革的理論邏輯,提出推進農作物種業管理改革的實現路徑。

1 農作物種業管理機構改革面臨的現實困境

農作物種業管理機構設置和職能配置存在的突出問題主要包括三個方面:第一,定位不準帶來的機構設置不夠科學,與農作物種業本身的地位以及在農業生產的重要性失配;第二,職能不清帶來的職責缺位和效能不高,行政機構職責與事業單位職能出現錯配;第三,人員配備不足,與承擔職責不匹配問題明顯。

1.1 失配:農作物種業地位與管理機構設置

農作物種業機構設置在國家層面由農業農村部負責,行政職能方面內設種業管理司,與農作物種業有關的主要職責包括:起草農作物種業發展政策、規劃,組織實施農作物種質資源保護和管理,監督管理農作物種子、種苗,組織抗災救災和救災備荒種子的儲備、調撥,農業植物新品種保護工作;事業職能方面設置直屬事業單位全國農業技術推廣服務中心和農業農村部科技發展中心,其中,全國農業技術推廣服務中心涉及種子的處室有4個,主要承擔品種區試(品種區試體系、品種各渠道試驗)、品種登記(登記復核、審查指導)、種子質量(檢驗體系、監督檢驗組織和實施)、種業信息監測(種子產供需等監測、統計、分析與調度)等。農業農村部科技發展中心涉及種業的處室有2個,主要職責是新品種保護審查和新品種測試工作。從設置方式來看,國家層面的農作物種業事業單位管理職能清晰,6個內設機構覆蓋完全,即便是內設機構也不會影響相關職能的發揮。

我國政府機構設置和職能配置具有典型的“上下同構,上行下效”特征。省級地區農作物種業行政機構設置和職能配置方面與農業農村部基本一致,在事業單位設置方面出現差異:江西、遼寧、天津、上海、西藏和廣東等6個地區按照農業農村部做法,在農業農村廳設置直屬事業單位農業技術推廣服務中心(或類似機構),將農作物種業事業單位設置為內設機構;其他地區都是保持原有設置不變,農作物種業事業單位仍是獨立法人機構。

進一步看遼寧、江西和廣東的內設機構設置情況:遼寧設置遼寧省農業發展服務中心,下設分支機構包括遼寧省種業發展中心,農作物種業管理職能能有很好承接;江西和廣東則有弱化可能,江西在其省農業技術推廣中心內設種植業技術推廣應用處,農作物種業職能主要是農作物新品種和新技術的引進、試驗、示范、推廣;廣東在農業技術推廣總站職責表述中提到農作物種業管理職能包括:承擔農作物新品種區域試驗、生產示范和良種繁育推廣工作;承擔農作物種質資源的收集、整理、保存等工作;負責搜集、引進、保存、展示國內外農業名優、珍稀品種工作。從江西和廣東事業單位農作物種業管理方面的職能描述來看,與全國農業技術推廣服務中心的相關職能相比,已經出現部分職能缺失,加上受制于內設機構的人員安排,影響農作物種業管理相關職能的發揮成為必然,這種機構設置方式與農作物種業在農業生產中的地位是失配的。

到地縣兩級,獨立法人種子站設置進一步弱化。直轄市機構設置是區縣方式,將其視為縣級。從數據填報情況來看,有填報單位理解“獨立法人”概念有誤,實際不是獨立法人農作物種子站填報為“獨立法人”,根據填報數據中“填報單位名稱”確認是否為“獨立法人”。表1是按照上述處理標準得到的全國地縣兩級農作物種子管理機構獨立法人設置情況。

表1 全國地縣兩級獨立法人形式農作物種子站情況Table 1 Crop seed stations in the form of independent legal person at prefectural and county levels in China

從全國總的情況來看,涉農地級區劃數為328個,獨立法人機構形式存在的種子站僅有163個地區,占比49.7%,河南地級市獨立法人種子站占該區域地級區劃數的比重最高,達94.44%,福建、河北、內蒙古和新疆都在80%以上,省級為內設機構的地區,其地級獨立法人種子站占比更低,江西是四地最高,為62.5%,較河南低30個百分點,廣東僅為23.81%,不到全國平均水平的一半,遼寧僅有1個地級為獨立法人機構。縣級機構方面,涉農縣級區劃數為2 521個,獨立法人機構形式存在的種子站僅有923個地區,占比36.61%,甘肅最高,縣級獨立法人農作物種子站占比接近78%,云南和福建占比也都在70%以上;再看省級為內設機構的地區,江西縣級獨立法人種子站占比仍是最高的,但僅僅略高于全國平均水平,占比為39.56%,廣東占比為13.87%,低了將近23個百分點,遼寧僅有6.98%,低了將近30個百分點,上海和天津都是非獨立法人形式。

考慮到農作物種子直接服務于種植業,衡量其設置的合理性還要考慮種植業規模,圖1不包括直轄市和部分農作物播種面積較小地區,繪制了主要地區地縣兩級獨立法人種子站設置情況。

從與農作物播種面積的關系來看,農作物種業機構設置與其地位失配的現象更加明顯:黑龍江是全國農作物播種面積最高的,但其地縣兩級區域中獨立法人種子站占比都不到10%,僅略好于遼寧,排在全國倒數第二位;山東農作物播種面積排在全國前五位,其地縣兩級區域獨立法人種子站占比都不到20%;吉林是農業大省,其縣級區域沒有獨立法人種子站。

1.2 錯配:農作物種業管理機構與承擔職責

從進一步深化農作物種業機構改革的角度來講,應該建立起職責清晰的農作物種業管理體系,各相關機構要各司其職,但是在實際執行的時候會出現偏差,也就是農作物種業管理機構和承擔職責出現錯配現象,簡單說就是兩類:一類是“事干行”,應該是行政部門開展的工作種子事業單位承擔了;一類是“行干事”,應該是種子事業單位承擔的職責行政部門承擔了。

1.2.1省級農作物種業機構設置與承擔職責錯配情況

2021年開展的農作物種業統計調查共羅列了農作物種業方面19項管理工作,職責表采取直接填寫單位名稱方式,種子站表則是只詢問種子站相關職責“有、協助、無”3種情況,鑒于此,省級層面主要使用職責表來分析。審核過程中發現,部分單位在負責單位、主要參與單位和其他參與單位重復出現,按照是負責單位就不是主要參與和其他參與單位,是主要參與單位就不是其他參與單位。在單位界定上,這里的事業單位不包括部分省成立的種業專項事業單位,例如種子質量檢驗中心、南繁中心等等。陜西省省級職責表未填寫,根據種子站表將有的職責設置為“負責單位”,將“協助”設置為“主要參與單位”。

圖2是省級農作物種業事業單位職責承擔情況。農作物種業行政部門承擔的種子市場監管、種子生產經營許可管理、種子進出口管理和許可證管理職責,省級事業單位承擔的5～7個;事業單位的品種展示評價、品種區試工作、種子市場監測、種子供需調度、種子質量監督檢驗和種業統計分析職責,行政部門承擔的也有2～4個,可以說,“行干事”和“事干行”兩種錯配都不同程度存在。

圖2 省級農作物種業事業單位職責承擔總體情況Fig.2 Overall situation of responsibilities of provincial agricultural species industry institutions

從具體地區來看,“事干行”錯配嚴重的包括廣西、寧夏和西藏3個地區,其省級農作物種業事業單位承擔了全部主要行政職責,貴州和湖北有3項,山東、福建和北京各有2項(見表2)。

注:圖中獨立法人種子站占比來自于2021年全國農作物種業年度統計調查;圓圈大小根據國家統計局網站2019年各地區農作物播種面積繪制;紅色圓圈代表農作物種業事業單位設置為省級農業技術推廣服務中心內設機構的省份。圖1 主要地區地縣兩級獨立法人農作物種子站設置情況Fig.1 Establishment of independent legal person crop seed stations at the prefecture and county levels in major areas

表2 省級農作物種子事業單位承擔主要行政職責情況Table 2 Major administrative responsibilities of provincial-level crop seed institutions

表3 農作物種業行政部門承擔事業單位主要職責情況Table 3 The main responsibilities of agricultural species industry administrative departments assumed by public institutions

1.2.2地級農作物種業機構設置與承擔職責錯配情況

界定機構設置和承擔職責錯配嚴重的標準從兩方面考慮:一方面,地級種子事業單位承擔行政職責的數量在全國同類比重較高,另一方面,即使數量不多但在該地區占比較高。按照上述兩方面標準,表4列出了地級種子事業單位承擔主要行政職責需要重點關注的11個地區的情況。四川、安徽、湖北、甘肅、福建、新疆和湖南7個地區的地級事業單位數量和占比都較高;江西、江蘇、貴州和寧夏4個地區數量較少,但在自己地區的比例較高,特別是在種子市場監管方面承擔的比例較高。

表4 地級種子事業單位承擔行政職責重點關注省域情況Table 4 Prefecture-level seed institutions bearing administrative responsibilities and focusing on provincial situations

再看行政部門承擔應由事業單位負責職責的地區情況(見表5)。4項職責中,遼寧、廣東和青海行政部門承擔了全部,吉林和黑龍江有3項,湖南有2項,浙江、山東、河南、海南和寧夏有5項。

表5 地級行政部門承擔種子事業單位職責重點關注省域情況Table 5 Prefecture-level administrative departments bearing the responsibilities of seed institutions and focusing on the situation of provinces

1.2.3縣級農作物種業機構設置與承擔職責錯配情況

縣級使用的數據和界定標準與地級一致。種子生產經營許可管理與許可證管理職責錯配情況基本一致,圖3是許可證管理職責承擔情況。重點關注地區分為兩類:一類包括湖南、黑龍江和江西,屬于“雙高”地區,機構數量和占比都較高;一類包括四川和河南,屬于機構數量高。

圖3 縣級種子事業單位承擔許可證管理職責情況Fig.3 Assumption of license management responsibilities by county-level seed institutions

再看種子市場監管職責承擔情況,重點地區包括四川、湖南、河北、黑龍江、江西和湖北,與許可證管理相比,增加了河北、四川和湖北,6個地區都是屬于“雙高”地區,機構數量和占比都較高(見圖4)。

圖4 縣級種子事業單位承擔種子市場監管職責情況Fig.4 The supervision responsibility of seed market undertaken by county-level seed institutions

再看縣級行政部門承擔應由事業單位負責職責的地區情況(見表6)。4項職責中,遼寧、廣東、河南和青海都有,吉林和河北有4項,黑龍江和廣西有3項,山東有2項,安徽有1項。

表6 縣級行政部門承擔種子事業單位職責重點關注省域情況Table 6 The county-level administrative departments bearing the responsibility of seed institutions and focusing on the provincial situation

1.2.4小 結

從各地區職責錯配情況來看,全國31個地區可以分為四類:一類是不嚴重或者無明顯失配地區,上海和內蒙古是未出現明顯錯配,西藏、陜西、山西、天津、重慶、江蘇、浙江、海南、云南和河北等問題不嚴重;一類是“行干事”錯配,主要包括河南、廣東、遼寧、吉林和青海;一類是“事干行”錯配,主要包括江西、寧夏、貴州、湖北、福建、北京、安徽和甘肅;其余是兩類并存(見表7)。

表7 各地區農作物種業管理職責失配類型情況Table 7 Mismatch types of management responsibilities of crop seed industry in different regions

1.3 不配:農作物種業管理隊伍與承擔職責

在改革中,由于機構的變化帶來人員的變動,會出現管理隊伍與承擔職責不匹配情況。本文將在職人員數大于等于編制數的機構界定為“超滿編”機構,以此來分析由人員隊伍配置與承擔職責的不匹配程度。

從省級機構來看,天津、內蒙古、廣東和西藏沒有填寫機構人員情況,其余27個地區中四川、湖北、江西和青海4個地區為超滿編狀態,陜西、遼寧、寧夏、浙江、新疆、安徽、河南、山東、重慶、黑龍江和上海11個地區人員配置率在90%以上,江蘇、湖南和山西人員配置率低于70%。

到地級機構,超滿編的機構占比較低,全國地級農作物種業事業管理機構超滿編的有113個,占全部地級區劃數的比重略高于三分之一;地級獨立法人種子站超滿編的機構有66個,占全部地級獨立法人機構數的比重為40%,較非獨立法人機構超滿編占比高出12個百分點,也就是兩者相比,獨立法人機構的人員配置略好于非獨立法人;從具體地區來看,海南、甘肅、湖南、陜西、新疆、湖北、江西和山東稍好一些,地級農作物種業事業單位超滿編的比重在50%以上(見表8)。

表8 地級種子事業單位超滿編情況Table 8 The over-full arrangement of seed institutions at prefecture level

縣級機構較地級機構略好一些,全國縣級農作物種業事業管理機構超滿編的有1284個,占全部縣級區劃數的比重正好為50%;縣級獨立法人種子站超滿編的機構有551個,占全部縣級獨立法人機構數的比重接近60%,較非獨立法人機構超滿編占比高出將近14個百分點,也就是兩者相比,獨立法人機構的人員配置略好于非獨立法人(見表9)。

表9 縣級種子事業單位超滿編情況Table 9 Overcrowding of seed institutions at county level

縣級農作物種業事業單位是執行種業管理的主體,表10進一步列出了各地縣級機構在職人數情況。縣級獨立法人種子站在職人員數低于5人的有286個,占全部獨立法人縣級區劃總數的30.99%,5～9人的有326個,占全部獨立法人縣級區劃總數的35.32%,兩者合計占比略低于三分之二;與之相比,非獨立法人機構在職人員數低于5人的有1 011個,占全部非獨立法人縣級區劃總數的63.27%,5～9人的占比16.90%,兩者合計達到80%以上;兩者相比,從數量上看,獨立法人機構的人員配置略好于非獨立法人(見表10)。

表10 縣級種子事業單位在職人數情況Table 10 Number of incumbents in seed institutions at county level

2 農作物種業管理機構改革的理論邏輯

政府的機構改革,源自于政府的職能轉變。政府干預常常被比喻為一只看得見的手,與市場這只看不見的手相對應。從經濟學的觀點來看,都主張把市場機制作為經濟發展的基本工具,政府職能是有效政府職能。自由市場機制和自由企業制度作為資源配置和經濟發展的基本工具。有效政府意味著存在著一個這樣的政府,既能最大限度地校正市場失靈又能避免自身失靈和自身非效率。而現實中具體情況又是不斷變化和發展的,因此一個有為的政府職能是不斷變化的,需要根據現實情況的發展而不斷轉變政府職能,在轉變職能的過程中,不可避免的要涉及到機構改革。

我國農作物種業機構改革是與2000年《中華人民共和國種子法》實施相伴而生的,我國農作物種業管理體制、人員配備、職能設計等方面與法律要求不適應問題突出。2006年國務院辦公廳專門推出種子管理體制改革和加強種子市場監管的實施意見,“按照建立社會主義市場經濟體制的要求,加快推進種子管理體制改革,實現政企分開”成為主要指導思想,發揮市場在農作物種業資源配置中的主導作用,是農作物種業機構改革的最一般的本質規定并貫穿其全過程,因此成為其機構改革的邏輯起點。2018年,中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定中明確提出,“轉變政府職能,是深化黨和國家機構改革的重要任務。要堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端”。這樣的要求同樣適用于農作物種業機構改革。農作物種業機構改革需要實現市場在資源配置中起決定性作用,農作物種業管理機構存在的理論依據就是市場失靈,充分發揮市場資源配置的決定性作用,更好發揮政府作用成為其職能重構的基本邏輯。

2.1 農作物種業管理機構存在的理論依據:市場失靈

經濟學理論中,完全競爭市場是被認為最有效率的市場,不需要任何人為干預就能實現帕累托最優,但是農作物種業市場存在壟斷、外部性以及信息不對稱等方面的問題,不符合純粹的市場經濟所必須的條件假定,也就是市場失靈,需要政府干預,這就是農作物管理機構存在的理論依據。

2.1.1壟 斷

壟斷包括買方壟斷和賣方壟斷,但從我國農業生產特征來看,農作物種業主要是賣方壟斷。壟斷行業就是行業或市場中只有一個或極少數廠商的情況。壟斷市場就是指整個行業中只有一個或極少數的廠商的市場組織。壟斷的基本原因是進入障礙,也就是說,壟斷廠商能在其市場上保持唯一賣者的地位,是因為其它企業不能進入市場并與之競爭。從理論上講,形成壟斷也要有嚴苛的條件,但是農作物種業是與自然生產最接近的行業,其市場的概念不能以全國市場來對待,要以生態和氣候條件這些自然屬性來劃分,這種特殊性使得壟斷條件也可能形成。

圖5是一種極端情況下的理論情形。如果將區域一的6個小區域作為一個統一市場,整個市場6家企業供貨,這個市場就不是壟斷市場;但從種子自然屬性來看,區域一的6個小區域是相互獨立的自然區域,相應的種子市場是6個不互通的市場,并且每個市場都只有一個唯一的種子供應商,整個區域就是壟斷的市場。

圖5 農作物種業市場壟斷的極端情形Fig.5 Extreme situation of crop seed industry market monopoly

上述情形盡管說是理論情況,但實際上現實當中就有類似情形發生,典型的是極早熟玉米品種。極早熟玉米區,一般被泛指積溫在2 200 ℃以下的種植生態區域,從玉米積溫帶劃分上為第四、第五積溫帶。除了黑龍江省北部、東部山區外,內蒙古的莫旗北部,鄂倫春旗的大楊樹和扎魯特旗北部,還有河北承德涼壩冷涼區,新疆喀什地區及寧夏固原和吉林省東部山區。據公開報道,內蒙古自治區大楊樹管理局巴彥農牧場位于高寒地區,無霜期短,有效積溫低,在沒有種植德美亞2號以前,農場基本沒有玉米種植面積,大田作物主要以大豆、小麥為主,2016年開始引入德美亞2號,從小面積示范到大面積種植,到2021年,巴彥農牧場德美亞2號種植面積已達到當地所有玉米品種的85%左右。這樣的關于德美亞系列玉米品種在局地占據主導地位的報道很多。這種情形就是在相對獨立的市場形成壟斷。

2.1.2外部性

薩繆爾森和諾德豪斯關于外部性的定義:“外部性是指那些生產或消費對其他團體強征了不可補償的成本或給予了無需補償的收益的情形”。外部性可以分為外部經濟和外部不經濟。外部經濟就是一些人的生產或消費使另一些人受益而又無法向后者收費的現象。

這種情形在常規品種方面就有類似表現。常規品種是可以留種且后代不分離的品種。常規品種不像雜交品種必須雜交第一代種子才能留種,而是通過選育、提純、能保持本品種的特征特性不變,自交可以留種。這樣的話,如果選育出一個優秀的常規品種,可能第一年能夠獲得較好收益,一旦市場影響建立,農戶留種加上其他企業私自生產,就會出現育種人的商業利益難以實現,進而出現供給缺乏效率的不良后果。

近幾年,農作物種業影響較大的“品種井噴”現象,細細研究就會發現井噴的都是以雜交玉米和雜交水稻等為代表的雜交品種,常規品種通過審定的數量和質量都不理想。

2.1.3信息不對稱

信息不對稱指交易中的各人擁有的信息不同。在經濟活動中,一些成員擁有其他成員無法擁有的信息,由此造成信息的不對稱。在市場經濟活動中,各類人員對有關信息的了解是有差異的;掌握信息比較充分的人員,往往處于比較有利的地位,而信息貧乏的人員,則處于比較不利的地位。

農作物種業市場存在嚴重的信息不對稱。經濟學根據產品在生產者與消費者之間信息不對稱情況,將產品分為搜尋品、經驗品和信任品。農作物種子商品屬于經驗品,甚至是信任品。經驗品是指只能夠在使用后才能確認其特征的產品,這是種子商品的典型特征,買之前消費者處于絕對的信息貧乏地位,所有關于種子的信息都是來自于銷售者;信任品是指即使在消費之后仍然不能確定其質量的產品,這也部分符合種子商品特征,很多時候農民即便到收貨以后,對種子質量也沒能力評判。在這樣情況下,種子銷售中“親情牌”、“友情牌”、“感情牌”更重要,白袋、套包等形式都有了自己的生存空間,造成種子市場秩序混亂,由種子商品不對稱信息甚至導致逆向選擇,出現“劣幣驅逐良幣”。

2.2 農作物種業管理職能重構的基本邏輯:服務市場

近年我國農作物種子市場監管力度前所未有,但種子市場秩序混亂問題依然突出,需要按照“最大限度減少政府對市場資源的直接配置,最大限度減少政府對市場活動的直接干預,提高資源配置效率和公平性,激發各類市場主體活力”的原則,對農作物種業管理職能進行重構。重構的基本邏輯就是以市場供需兩端為核心,以服務好供需兩類市場主體為目標,既要保證市場在資源配置中發揮決定性作用,又要更好發揮政府作用,彌補市場失靈但又避免政府失靈。

2.2.1服務需求端的職能重構

有效的市場是當消費者購買種子時擁有充足的信息,以適當的價格購買到合適的種子,以最大程度地滿足其需要。從需求端來看,種子消費者主要面臨四個問題:買什么品種,買誰生產的,什么價格買,到哪里去買。消費者品種選擇環節面臨的就是“沒得選”和“不會選”兩方面問題,“沒得選”屬于供給端的問題,關鍵是解決不會選。消費者因為信息不對稱,在眾多品種中,不知道選擇哪個好,依靠市場的方式,企業會安排田間試驗、各種銷售手段等對品種進行宣傳,但是,畢竟是為銷售自己產品而進行的,缺乏說服力。需要政府通過種子質量監督抽查加強種子質量管理,向消費者傳遞合格種子的信息,另外,通過田間試驗示范等手段,或者對更多品種既往的推廣結果進行綜合評價,來獲得品種相關信息,提供給消費者,供其做決策時參考。

消費者種子生產企業選擇的主要問題就是不知道哪家企業值得信賴。企業在市場上,會通過各種手段在宣傳產品的同時,也會對自己企業進行宣傳,但仍需要政府站在服務消費者角度,對企業進行公平、公正、公開的評價,建立企業商譽評價機制,引導消費者合理選擇。

消費者花多少錢買合適,這就需要市場價格監測信息來提供決策依據。企業目標是追求最大化利潤,在價格上當然是能高則高,消費者對生產成本、質量等信息缺乏,也難以給出合適的價格判斷,只有政府通過成本調查、市場價格監測才能給出決策參考依據。

消費者選擇銷售商嚴格說只要產品正規,到哪里買不是問題。但是,因為消費者對品種和生產企業知之甚少,就會出現部分企業或者銷售人員,通過親情牌、友情牌等,將不具有合格資質或者非正規渠道生產的種子拿出來銷售,政府就需要在市場上開展監管,保護消費者和正規企業的權益。

2.2.2服務供給端的職能重構

從供給端來看,有效的市場是供給者生產出來的產品正好滿足消費者的需求。因為信息不對稱等造成市場失靈的因素存在,種子市場會出現非法供給者,前文提到的,嚴重的甚至會出現”劣幣驅逐良幣”,這就需要政府加強監管,凈化種子市場,一定要保證市場產品均來自于正規的合法供給企業。合法種子企業面臨的問題主要是“不生產”和“生產什么”。

企業“不生產”主要是常規品種的外部性原因,供給常規品種得不到合理的回報,或者與雜交品種相比效益低下,沒有企業愿意提供,這就需要政府通過資金支持、稅收獎勵、推廣補貼等方式進行激勵。

理論上,市場經濟下企業“生產什么”完全由企業自主決定。但是,目前我國主要農作物種子企業“生產什么”分成兩段,先通過審定,然后自主決定是否安排生產。

第一段是品種審定許可,對主要農作物采取品種審定制度,已實行多年,對良種推廣發揮了積極作用,李榮德等認為仍需保持對主要農作物品種的審定制度[1],理由主要包括兩方面:一是農業生產規模小、分散,農民選擇品種能力低,需要國家審定為農民選用品種把好關、提供支持和幫助,有利于推廣優良的農作物品種;二是種子企業小,育種單位多,誠信體系還不健全,企業還達不到像美國孟山都、先鋒這樣的企業研發能力、誠信力、品種評價能力和測試能力,實施品種審定制度有利于保障農民用種安全,保護農民利益[2]。同時,也提出保留主要農作物品種審定制度,不是原封不動地延續,借鑒發達國家的成功經驗,順應種子產業市場化的大趨勢,品種管理制度應該越來越市場化,越來越去行政化[3],逐步從品種審定制度過渡到品種登記制度,實現政府被動監管品種為企業主動控制,由市場來選擇品種,企業承擔無限責任[4]。現在需要思考,到底什么時候開始這種轉變呢?針對保留品種審定制度的理由,來分析品種審定制度到底往哪里去。一個理由是品種審定解決農民選種問題,但實際上在審定品種數量不斷增多的情況下,品種審定并沒有解決農民選種的問題,前文已經說了這是種子本身特性決定的,嚴重的信息不對稱必然會造成農民選種難,可以說這已經不是理由。另一個理由是企業問題,主要是企業小、多、誠信差,這確實是事實,從2020年農作物種業統計數據來看,種子企業數量達到7 000家以上,但是,也要看到,經過20多年市場化改革,已經成長起來很多實力雄厚、誠信度高的在國內有一定影響力的優秀企業,品種審定制度的改革是漸進式的,不是一放到底,那政府需要考慮,給優秀企業在區域試驗綠色通道基礎上再開大一些,對他們采取品種登記制度試點,為全面放開積累經驗。

第二段是生產品種選擇,企業要在其通過審定的品種中選擇具體生產哪個,從市場的角度來看,稍微有競爭力的企業,在市場生產經營活動中都會加強相關信息的搜集,做出合理的品種生產選擇決策。但限于人力、物力、財力,其搜集的信息仍是相對有限,特別是大企業大品種的決策,需要更大區域更大范圍市場信息,這就需要政府通過其相對完整的管理體系,搜集更全面的信息,整理分析成企業決策依據。

3 農作物種業管理機構改革的實現進路

推進農作物種業管理機構改革向縱深發展,簡單說,就是“機構怎么設,活怎么干,人怎么給”。機構設置解決農作物種業地位與管理機構設置失配問題,機構職責設置解決農作物種業行政和事業機構和職能錯配問題,機構人員配置解決農作物種業機構人員配置與管理機構職責不配問題。

3.1 堅持一個方向:市場主導資源配置

轉變政府職能,是深化黨和國家機構改革的重要任務。農作物種業管理機構的改革要堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端,圍繞推動農作物種業高質量發展,優化農作物種業管理機構設置和職能配置,全面提高農作物種業管理機構效能。

一是根據市場主導資源配置的原則,合理配置農作物種業管理部門職能,深入推進簡政放權,微觀管理事務和具體審批事項不能一刀切的改,就區別施策,嚴寬并濟,將市場主體分類評估,對優秀的市場主體進一步減少微觀管理事務和具體審批事項,對資質一般的市場主體,加強事前審批,加強和完善農作物種業管理機構公共服務和市場監管職能。

二是根據農作物種業市場現狀,堅持問題導向,聚焦農作物種業市場積弊,調整優化農作物種業管理機構職能,不搞一刀切,不上下一邊粗,因地制宜、因事制宜的設置農作物種業管理機構和配備人員。省、地兩級側重于“統”,將轄區內的情況匯總統計,形成更全面的農作物種業市場現狀等方面的信息,引導該地農作物種業的發展;縣級側重于“干”,農作物種業市場活動在縣域,執法和服務力量必須向縣級下沉,通過監管和服務凈化農作物種業市場。

3.2 強化兩項服務:信息引導理性行為

市場在農作物種業資源配置中起決定性作用的最簡單衡量標準,就是種子使用農戶購買到最適合的種子。由于農作物種業市場存在明顯的信息不對稱問題,信息服務的引導作用非常重要,農作物種業管理機構可以通過強化2項服務,引導農戶科學選擇品種。

一是通過強化品種田間展示示范服務,直接產生影響和幫助消費者決策的信息。品種田間展示示范是新品種新技術的展示平臺,農民通過觀摩可以對種植品種產生直觀感受,了解品種的具體性性狀,學習先進的農業技術和方法,為其選種提供決策的依據。2020年全國農業技術推廣服務中心對全國11個省(市、自治區)的2 664個傳統種植戶和744個規模種植戶的調查表明,試種、田間展示示范等是最有效的促銷手段。作為農作物種業管理機構,深受農戶的信任,由其主導開展田間展示示范活動,具有明顯的權威性,引導和說服的能力強。省、地兩級農作物管理機構要做好品種田間展示示范的整體規劃,縣級農作物管理機構要科學布點,合理建設新品種展示基地,多手段開展種植宣傳,從視覺、聽覺、味覺等多角度來吸引、打動和感染農戶,為農戶開展選種提供直接信息。田間展示可以同時展示多個品種的種植情況,農戶觀摩后,可以了解多個品種的性狀、生長特征等,方便農戶對不同的品種進行對比和分析,為農戶進行選種決策提供直接的信息。

二是強化市場信息搜集匯總分析服務,間接產生影響和幫助消費者決策的信息。針對農戶選種過程中種子信息不對稱導致的逆向選擇問題,農作物種業管理機構應該通過發布權威種子信息來破解這個難題。縣級農作物種業管理機構要通過供求兩個渠道搜集種子市場信息:需求方面,要建立穩定的農戶種子消費數據庫,科學選擇調查樣本,開展持續穩定的跟蹤調查,搜集農戶種子購買、使用等方面的系統信息;供給方面,建立本地區種子經銷商銷售種子信息數據庫。省、地兩級農作物種業管理機構要對縣級機構搜集來的信息,進行整理、分析,通過微信公眾號、短信、網站等多個途徑發布相關信息,供農戶進行查詢和參考,通過農作物種業管理機構發布的權威種子信息,打破種子市場的信息不對稱現狀,引導農戶理性選種。

3.3 嚴管三個環節:監管指向關鍵環節

農作物種業產業鏈條比較長,涉及主體多,不可能面面俱到,必須對關鍵環節加強監管,才能事半功倍。

一是嚴管源頭行為,這是農作物種業健康發展的基礎。俗話說“基礎不牢,地動山搖”。農作物種業源頭環節概括起來包括三個關鍵關口:品種入市關口,也就是品種審定,為了遏制種子企業“模仿育種”、“克隆育種”的風氣,種子管理機構要嚴格執行品種審定標準方面的相關要求,加強對原始創新和知識產權的保護,有利于種業龍頭企業開展基礎研究、釋放優異品種進入市場,使用種業行業進入良性循環;企業入市關口,也就是企業生產經營許可,生產和經營要區別對待,要加強對生產企業的審批,將不具備種子生產能力和水平的企業隔絕在種子市場之外,要簡化對經營企業的審批,鼓勵社會各方力量合法經營種子,為農戶提供更多選種渠道;商品種子入市關口,也就是田間制種,從源頭確保農業生產用種安全,縣級種子管理部門在繁種前期要積極督促轄區各繁種單位做好自查自檢、去雜去劣工作,在繁種中后期要不定期組織專家對繁種田的作物長勢及種子純度進行復檢抽查,通過抽查復檢工作有效加強繁種的田間管理,進一步提高種子質量,為安全供種打下良好基礎。

二是嚴管零頭企業,這是沖擊和擾亂農作物種業市場秩序的主要力量。我國農作物種業市場化改革以來,最大的問題就是企業“多、小、散、弱”,零頭企業成為市場上最龐大的主體。這些企業中部分企業根本不具備種子生產經營能力,但是依靠“船小好掉頭”的優勢,套牌、套包等行為屢禁不止,必須通過加強基層市場監管,將這部分企業淘汰掉。

三是嚴管街頭和地頭,這是有效打擊農作物種業非法市場行為的合理途徑。一般情況下,縣級種子市場或者經營一條街是該地最主要的種子集散地,必須加強監管力量,特別是在種子交易高峰期提高抽查檢查頻次,形成市場監管的高壓態勢,對合法合規運行的企業要加大宣傳力度。直接進村銷售的非法企業或個人隱蔽性強,監管打擊的難度大,需要通過加強地頭監管來精準打擊,套包套牌種子種在田間就成為最直接、最有力的證據,順著交易鏈條倒查,就一定能對非法市場行為形成威懾作用。