創新與隱憂：科創飛地觀察

郝身永

全國多地掀起了建設科創飛地的熱潮，成為飛地經濟發展新的風向標。

與傳統飛地不同，傳統飛地是從先發地區飛往相對后發地區，主要是為了把先發地區的產業項目與相對后發地區的成本優勢有機結合。科創飛地則是從相對后發地區飛往先發地區，比如城市群的中心城市，也因此被稱為反向飛地。建設科創飛地的主要目的，是相對后發地區為了更有效地鏈接、利用先發地區豐富、優質的科創要素。

“多點開花”

科創飛地建設呈現幾個特點：一是數量眾多。比如上海吸引了一大批科創飛地，既有省級層面的綜合性科創飛地；如G60浙江科創基地，也有地級市層面的，如浙江的金華和溫州、江蘇的無錫等；也有區縣層面推動建設的，如無錫市錫山區、嘉興市嘉善縣等。

二是多點布局。一些地方除在上海建設科創飛地，還在全國多個城市布局，“多點開花”，比如浙江金華在上海、北京、深圳、杭州等地均有部署。

三是成效初顯。建設成效體現在人才招引、項目孵化、回到飛出地進行產業化等多個方面。以嘉善國際創新中心（上海）為例，該中心于2019年10月15日正式啟用，到2020年6月，該中心的創新孵化區入駐率已經達到86%。

乘著長三角一體化發展上升為國家戰略的東風，安徽省多地也積極在上海布局建設科創飛地。比如，安徽在上海松江建設的G60松江·安徽科創園已部分投入運營，吸引普來特富、羿弓氫能等企業簽約入駐。蕪湖、宣城等地也積極在上海建設科創飛地。

“一石三鳥”

對飛出地來說，彌補科創資源劣勢，助力產業轉型升級。人才、高水平高校和科研院所的區域分布不均衡是一個客觀現實。飛出地要實現產業轉型升級和經濟高質量發展，最缺的就是豐富、優質的科創要素，比如高層次人才、高水平專利等。當地企業發展到一定程度，要想做大做強，科創要素成為關鍵瓶頸，如果不能破解瓶頸束縛，企業只能被迫“飛”到大城市去。通過建設科創飛地，異地招才引智，用飛地留住當地企業，把大城市的科創資源與當地的產業空間等優勢相結合，推動產業轉型升級。

對飛入地而言，提升創新策源功能，助力科創中心建設。飛地利用了飛入地的科創資源，但同時也為高層次人才提供了就業機會，為科技成果轉化開辟了渠道，助力科創要素在飛入地集聚。科創飛地的重要功能之一是研發和成果轉化，有的甚至成為企業的研發總部，這有助于飛入地發展總部經濟。總之，科創飛地能提升飛入地的創新策源功能，助力科創中心建設。

就落實國家戰略來講，是推動區域一體化發展的重要抓手。通過建設科創飛地，促進科創要素“虛擬”流動，更好地發揮中心城市對周邊城市的創新溢出效應，推動科創成果加速轉化。同時，有利于周邊城市與中心城市加強產業分工協作，推動城市群攜手共建世界級產業集群，提升城市群整體的產業競爭力和經濟實力。

繞不開的利益糾葛

盡管科創飛地給人無限遐想的空間，也取得了一些成效，但也并非一帆風順，最突出地集中在飛入地與飛出地之間存在利益糾葛。

首先是稅收分享問題。科創飛地內的企業如果注冊在飛出地，于招引人才不利，不利于實現飛出地建設科創飛地的初衷。但如果注冊在飛入地，飛出地又覺得無法分享稅收等經濟收益。由雙方商談稅收分成比例，由于跨了行政區，甚至是跨了省級行政區，談判成本高，操作性也不強。

其次是重要統計指標分享問題。在政績指揮棒下，各地對重要統計指標的歸屬都很看重，特別是GDP、專利申請量和授權量、高新技術企業數量、專精特新“小巨人”數量、R&D經費投入等。如果飛地內企業注冊在飛入地，相應的統計指標就計入飛入地。一些地方對建設科創飛地的擔憂，正是擔心對重要統計指標沒有有效帶動。為此，國家發改委等部門聯合出臺的《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》中，關于“規范指標統計口徑和方法”指出，在統計經濟社會發展情況時，園區各項指標由所在地政府統計部門按“現行統計制度和口徑進行統計、核算和發布”。

再次是飛地兼營招商與飛入地擔憂“搶商”問題。當前，各地對招商引資都非常重視，競爭也非常激烈。飛地通常有實體空間，對于招商并不排斥，甚至有的還非常熱衷。無論是直接招商，還是孵化后的項目回飛出地生產轉化，在一定程度上與飛入地存在競爭，飛入地不同程度地擔憂科創飛地“搶商”。

堅守“初心”

建設科創飛地，首要是要始終堅守建設科創飛地的“初心”。站在飛出地的角度看，科創飛地的核心價值就在于彌補了飛出地優質科創資源匱乏的劣勢，與當地的產業空間、低土地成本等優勢耦合。要讓科創飛地真正為當地產業轉型升級賦能，緊緊圍繞招才引智來展開，圍繞當地企業對人才、科技的迫切需求，對接相適配的科創要素；就要結合當地的產業基礎、優勢產業、資源稟賦等比較優勢和產業發展規劃，在招引人才、孵化項目時集中發力，而不能只盯著項目數量、投資規模，不能“拾到籃子里就是菜”。只有結合當地產業優勢，才能與中心城市形成良性互補、分工協作關系，才能融入到城市群的產業鏈集群中，形成差異化優勢。

無論是飛入地還是飛出地，都要算大賬、算總賬、算長遠賬。科技成果的產出與轉化、項目的孵化和產業化等，都需要一定的周期，通常無法立竿見影。要科學設定針對科創飛地的考核指標體系，把年度考核與周期考核相結合，避免飛地為了應付考核而疲于招商。

在重要統計指標跨行政區分割受到法律約束的情況下，要打破思維定勢，靈活設定考核辦法，給科創飛地發展創造寬松的空間。可以加強對相關指標的內部使用。就是說，即便不計入當地統計數據，但可以作為飛地的建設成效，納入考評范圍。

無論是飛入地還是飛出地，都要算大賬、算總賬、算長遠賬。

實際上，現實中已經有相關制度探索。浙江省科學技術廳等四部門于2021年10月27日出臺了《關于進一步支持省際創新飛地建設和發展的指導意見（試行）》，其中規定：“支持在創新飛地注冊的企業向注冊地科技部門申報科技型中小企業，經評審符合條件的，A類企業可全額、B類企業可按參股比例折算，計入飛出地政府內部考核指標。”同時還規定，“支持創新飛地或在其內注冊的企業向注冊地科技部門申報科技企業孵化器（眾創空間），經評審獲批的，A類企業可全額、B類企業可按參股比例折算計入飛出地政府內部考核指標”。其中A類企業是指飛出地企業全資或股權比例在51%及以上控股的入駐企業，B類企業是指股權比例在51%以下參股的入駐企業。這些制度創新可以在一定程度上緩解飛出地擔擾對當地各類“產出”沒有貢獻而不愿意飛地企業注冊在飛入地的現象。

飛出地要突破人事關系、戶口、社保等限制，為飛地發展提供政策支持。如果飛出地不能為科創飛地發展提供一定的支持政策，飛地在飛入地眾多園區中的優勢未必明顯。各地市、縣突破相關政策時，涉及部門多，溝通難度較大，流程較長，政策的“含金量”相對較低，因此，有必要在省級層面出臺相應政策文件，一方面為地市、區縣出臺細化政策提供依據，另一方面可以提高政策“含金量”，發揮更大的激勵作用。

科創飛地要引入專業化運營公司鏈接科創資源和各類專業化服務。不少飛地由飛出地的國企投資，投資公司未必有園區運營經驗。要秉持“讓專業的人干專業的事”的理念，特別是要選擇那類鏈接飛入地科技資源和各項專業化服務能力強的公司。作為飛入地，可以加大對科創飛地的宣傳力度，相關政府部門可以搭建各類平臺、載體，統籌各類平臺資源，促進科創資源與飛地入駐企業進行對接，助科創飛地發展一臂之力。

（作者單位：上海市委黨校經濟學教研部）