完善現代中央銀行制度 積極應對氣候變化

黨的二十大報告提出，“深化金融體制改革，建設現代中央銀行制度”，同時強調“統籌產業結構調整、污染治理、生態保護、應對氣候變化，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展”，這為我們完善現代中央銀行制度，積極應對氣候變化，助力綠色低碳發展提供了根本性指導。作為最重要的現代經濟制度之一，中央銀行制度在國家金融制度中處于基礎地位。氣候變化是當今世界面臨的最大挑戰之一。完善現代中央銀行制度必須充分考慮應對氣候變化這一全球性挑戰的需要。

應對氣候變化對完善現代中央銀行制度提出了新要求

應對氣候變化對貨幣政策提出了新要求。物價穩定、經濟增長、充分就業以及國際收支平衡是貨幣政策的四大目標。近年來，全球氣候變化加劇、極端氣候事件頻發，全球范圍內的生態環境惡化迫切需要各國積極推進經濟社會綠色低碳轉型。在這一過程中，各類新業態、新技術層出不窮，機遇與挑戰并存。從機遇來看，新產業的發展與技術革新會帶來新的發展動力，不斷催生新的經濟增長點，從而有助于帶動經濟增長、拉動社會就業、促進國際貿易，這就要求貨幣政策工具和目標更加具有針對性，更加適應經濟社會發展的需要。就挑戰而言，一方面，為應對氣候變化可能實施的碳配額和交易、碳關稅的調整會導致成本上升，成本上升會推動物價上漲，進而引發通貨膨脹，這要求中央銀行提升貨幣政策的容忍度，科學設定通脹目標、積極應對成本推進的通貨膨脹帶來的挑戰；另一方面，低碳轉型過程中會引發轉型風險，即在低碳轉型中，碳排放相關政策的改變、新技術的出現、市場偏好的調整，可能會造成高碳資產重新定價，帶來資產擱淺風險，從而對貨幣政策導向提出新的要求。從貨幣政策傳導機制來看，經濟轉型可能會影響投資者偏好、消費者偏好，進而影響金融機構投融資行為，從而影響貨幣政策的傳導效率。從貨幣政策獨立性來看，轉型風險可能會影響就業、產出以及消費等經濟指標，從而提升了中央銀行預測經濟的難度，增加了貨幣政策立場的復雜性。綜合而言，轉型風險需要貨幣政策更加具有彈性，能夠適應經濟社會綠色低碳轉型的需要。

應對氣候變化對維護金融穩定提出了新要求。氣候相關風險可以分為物理風險和轉型風險兩類。從物理風險來看，臺風、干旱、暴雨等極端氣候事件，可能導致銀行機構抵質押品價值受損，貸款違約上升，資產質量下降，從而影響單體金融機構乃至金融體系穩定性。從轉型風險來看，低碳轉型或能源技術的革新會導致高碳資產重新定價，使高碳資產違約風險上升進而影響整個金融體系的穩定。這些風險可能跨領域、跨市場、跨地區傳導，從而引發系統性金融危機。具體來講，氣候變化可能給金融體系帶來信用風險、市場風險、操作風險、流動性風險、聲譽風險、經營風險等各種風險。比如，碳排放以及環保標準的提高，會影響客戶的現金流，導致客戶償付能力下降，增加違約概率，從而影響金融機構的信用風險。碳交易價格上升會導致高碳行業股票價格下降，可能引發高碳行業資產大量拋售，從而增加金融機構的市場風險。氣候變化可能導致金融市場對綠色低碳產品的市場偏好增強，金融機構通過發債等方式進行融資時，客戶會更加關注金融機構的ESG（環境、社會和公司治理）表現，從而增加了金融機構的流動性風險。氣候變化會增加保險機構準確預測災害的難度，從而給保險機構帶來經營風險。這就要求我們在完善現代中央銀行制度的過程中，加強和完善現代金融監管，統籌好宏觀審慎監管與微觀審慎監管，牢牢守住不發生系統性風險的底線。

應對氣候變化對深化金融供給側結構性改革提出了新要求。深化金融供給側結構性改革的目的是更好服務實體經濟，助力高質量發展。應對氣候變化要求在深化金融供給側結構性改革中，不斷優化金融市場體系，提高金融機構服務實體經濟質效，完善金融基礎設施建設。一是應對氣候變化對資本市場提出了新要求。當前應對氣候變化，助力綠色低碳發展需要債權、股權的大力支持。然而，很多綠色低碳技術或項目在債券市場融資不易，股票市場在支持綠色低碳發展中，能較好地匹配風險與收益，這就要求在應對氣候變化中，要更加充分發揮資本市場作用，優化直接融資環境，提升直接融資占比。二是應對氣候變化對銀行保險機構提出了新要求。就銀行保險機構而言，應對氣候變化可能造成銀行保險機構的資產擱淺，這就要求銀行保險機構不斷深化內部體制機制改革，優化資產負債結構，積極主動將碳定價、碳賬戶的建立融入銀行保險機構風險控制流程與管理體系，不斷提升氣候相關金融風險管理能力。三是應對氣候變化對金融基礎設施提出了新要求。在氣候變化的沖擊下，金融體系中資金融通、支付結算、征信體系等正常的金融活動可能會受到影響，這就要求深化金融體制改革，不斷完善金融基礎設施，提升金融基礎設施的韌性。

國內外中央銀行在應對氣候變化中采取的措施

美聯儲在應對氣候變化中采取的措施。美聯儲主席鮑威爾認為，美聯儲在監管氣候相關金融風險方面作用有限，但很重要，并明確提出“如果沒有明確的國會立法，我們動用貨幣政策或監管工具來促進綠色經濟或實現其他基于氣候的目標是不合適的”，同時強調“我們不是，也不會成為‘氣候政策制定者”。在具體的行動中，美聯儲主要采取了以下措施：一是設立專門機構。2021年，美聯儲成立了金融穩定氣候委員會和監管氣候委員會，從宏觀審慎和微觀審慎的角度來評估氣候變化對金融機構的影響；二是推進氣候風險壓力測試。美聯儲正在推進氣候風險壓力測試試點，并將物理風險與轉型風險納入考量因素，同時強制要求美國六大銀行參與情景分析，以測試金融機構應對氣候風險事件的穩定性。三是加強與其他中央銀行合作。美聯儲于2020年12月正式加入央行與監管機構綠色金融網絡（NGFS），積極推進氣候變化領域國際合作。

歐盟范圍內中央銀行在應對氣候變化中采取的措施。目前，國際社會對中央銀行在應對氣候變化中發揮的作用，主要聚焦于貨幣政策和金融穩定兩個方面。對于后者目前國際社會已形成共識，但前者卻存在較大分歧。其中，德國中央銀行行長魏德曼認為中央銀行不應該使用貨幣政策來應對氣候變化問題。相反，法國中央銀行行長維勒魯瓦則認為需要盡快將應對氣候變化納入貨幣政策考慮。在具體的應對舉措上，歐盟范圍內中央銀行主要集中在以下幾個方面：一是完善體制機制。2020年，歐洲中央銀行發布《氣候環境風險指南》，為歐洲銀行體系管理氣候環境風險提出了新要求。二是在宏觀審慎管理中考慮氣候變化因素。荷蘭中央銀行于2018年針對銀行、保險以及養老金開展了壓力測試，是全球首個開展氣候壓力測試的中央銀行。歐洲中央銀行采用自上而下和自下而上相結合的方式，積極推進氣候壓力測試。三是在資產管理和儲備投資中考慮可持續發展因素。荷蘭中央銀行在儲備投資中考慮環保因素，積極將ESG標準納入投資決策。法國中央銀行通過制定投資章程約束自有資金和養老基金的投資行為，促進可持續發展。四是加強中央銀行間國際合作。歐盟成員國中央銀行在二十國集團（G20）、金融穩定委員會（FSB）以及央行與監管機構綠色金融網絡（NGFS）等框架下，積極開展綠色金融國際合作，大力推動綠色金融領域的政策共識。

日本中央銀行在應對氣候變化中采取的措施。為積極應對氣候變化帶來的影響，日本政府于2020年10月宣布2050年實現“碳中和”目標。一直以來，日本中央銀行積極參與綠色金融實踐，助力“碳中和”目標實現。一是優化頂層設計。2021年7月，日本中央銀行發布了《應對氣候變化戰略》，為應對氣候變化提供了戰略支撐。二是充分發揮貨幣政策工具的作用。2021年7月，日本中央銀行宣布推出應對氣候變化再貸款工具，這也是發達國家中央銀行中第一個正式落地的綠色再貸款工具。三是積極支持金融機構防范氣候風險。日本中央銀行鼓勵金融機構識別和管理氣候變化帶來的風險、加強信息披露，以促進金融體系平穩健康運行。四是加大綠色投資國際合作。日本中央銀行加大對綠色債券等氣候相關金融產品的投資力度，積極投資亞洲債券基金，支持日元占主導的亞洲債券市場不斷壯大。

中國人民銀行在應對氣候變化中采取的措施。近年來，中國人民銀行不斷完善政策體系、充分發揮結構性貨幣政策工具效能、開展氣候風險壓力測試以及加強與其他中央銀行合作，大力發展綠色金融，提升應對氣候變化能力。一是完善政策體系。2016年以來，中國人民銀行不斷完善綠色金融政策體系，牽頭制定《關于構建綠色金融體系的指導意見》等一系列綠色金融政策，助力綠色低碳發展。二是充分發揮結構性貨幣政策的精準滴灌作用。中國人民銀行實施碳減排支持工具和支持煤炭清潔高效利用專項再貸款，積極推動經濟社會綠色低碳轉型。截至2022年末，國內綠色貸款余額約22萬億元，其中投向具有減排效益的項目貸款占比66.7%。三是開展氣候風險壓力測試。2021年，中國人民銀行對23家主要銀行的火電、鋼鐵和水泥三個高碳行業進行了第一次氣候風險壓力測試，以評估碳排放成本上升對企業還款能力、參試銀行相關信貸資產質量以及資本充足水平的影響。四是加強與其他中央銀行國際合作。2016年，中國發起成立G20綠色金融研究小組，由中國人民銀行和英格蘭銀行共同主持。2017年，中國人民銀行參與發起央行與監管機構綠色金融網絡（NGFS），推進央行與監管機構間綠色金融國際合作。2021年，中國人民銀行與歐委會發布綠色金融共同分類目錄，并于次年更新。

完善現代中央銀行制度的政策建議

積極應對氣候變化、實現綠色低碳轉型是全球發展的大趨勢。在完善現代中央銀行制度的過程中，要及時總結我國已取得的成功經驗，積極借鑒其他國家中央銀行良好的做法。

完善貨幣政策體系。一方面，健全貨幣政策調控機制。在貨幣政策目標上，針對成本推進的通貨膨脹等問題，要科學設定貨幣政策最終目標，適當提升政策容忍度。針對碳價的改變，在貨幣政策的中間目標和操作目標上，不僅要注重總量的調控，更要通過利率的調控，促進市場價格的變化。在貨幣政策工具上，當前的貨幣政策工具主要聚焦于碳減排，建議拓寬貨幣政策支持領域，將甲烷、硫化物等溫室氣體減排納入政策支持范圍，更好助力溫室氣體減排。在貨幣政策傳導機制上，進一步疏通貨幣政策傳導機制，改善信貸傳導機制效率。比如可以根據地區差異，對于高碳資產密集區域，適當將貨幣政策工具的運用向這些地區傾斜，提高貨幣政策傳導效率。另一方面，加強貨幣政策與產業政策、財政政策以及監管政策的協調配合。在產業政策方面，我國已形成支持碳達峰碳中和“1+N”政策體系，并明確提出減排時間表、路線圖與施工圖，中央銀行要加強窗口指導，確保產業政策的各項措施都能落到實處。在財政政策方面，可以考慮在貨幣政策碳減排再貸款1.75%優惠利率基礎上，給予部分財政貼息，加大對碳減排的支持力度。同時，要充分發揮政府性融資擔保作用，鼓勵“政銀保”“銀行貸款+風險補償基金”等合作模式，為應對氣候變化建立損失分擔、風險補償、擔保增信等機制。在監管政策上，要協調好微觀審慎監管與宏觀審慎監管，比如，對于在現場檢查中發現的氣候相關金融風險問題，監管部門要及時同中央銀行進行信息溝通，將風險化解在萌芽之中。

強化金融穩定保障體系。一是逐步將氣候相關金融風險納入宏觀審慎監管框架。積極開展氣候相關金融風險評估，探索氣候變化對金融穩定的傳導機制，重點探究哪些機制可能引發系統性金融風險。針對物理風險與轉型風險不同的影響程度，分別探究其影響機制與渠道。根據經濟社會發展的現實需要，優化監管規則，逐步將氣候相關金融風險納入宏觀審慎管理框架。二是推進氣候風險壓力測試。強化跨周期調控和逆周期調節，加強氣候風險壓力測試，采用“自上而下”和“自下而上”相結合的方式，推進測試常規化、制度化、系統化，提前建立環境與氣候風險預警機制，提升環境與氣候風險管理能力。不斷改進壓力測試模型、參數，積極建立適合中國轉型路徑的測試模式，提升壓力測試模型的本土化、科學化、自動化水平。三是強化對系統重要性金融機構的監管。加強對系統重要性銀行機構的風險監測，持續推動其滿足附加資本和杠桿率要求。不斷完善監管制度框架，進一步推動建立系統重要性保險機構、系統重要性證券機構的監管規則，切實防范系統性金融風險。

深入推進金融供給側結構性改革。一是深化資本市場改革。按照“老人老辦法、新人新辦法”的原則，對于新上市企業，要求其明確碳減排路線圖，并強制其開展碳減排信息披露。同時，對于低碳技術成熟或者碳減排效益顯著的企業，優化上市融資流程，支持其優先上市融資。二是持續推進銀行保險機構改革。銀行保險機構要建立健全應對氣候變化相關的具體政策、管理制度以及流程，提高銀行機構撥備覆蓋率、保險機構償付能力，加強氣候相關金融風險的識別、監測、管理與控制，強化信息披露，完善公司治理體系，增強抵御氣候相關金融風險能力。三是完善金融基礎設施。金融基礎設施是金融市場穩健運行的重要保障，要提升基礎設施的物理技術等級，增強抵御災害能力。合理布局金融基礎設施，提升備份等級。充分發揮區塊鏈等分布式技術優勢，研究探索去中心化金融基礎服務生態，確保災害中金融體系依舊能有效運轉。四是加強綠色金融國際合作。要大力推進NGFS、FSB以及巴塞爾委員會框架下的綠色金融合作與交流，提升綠色金融對外開放水平。積極參與國際規制制定，講好中國綠色發展故事。繼續加強與“一帶一路”沿線國家、地區的綠色金融合作，推動實現環境效益、經濟效益、社會效益多贏。

（趙琴琴為中國銀保監會博士后。本文僅為作者個人觀點，不代表所在單位意見。本文編輯/秦婷）