日本央行的前世今生

日本央行從誕生之日起，由于所處歷史環(huán)境的各種原因，一直受到大藏省的控制，一路走來頗為坎坷，經(jīng)歷了風(fēng)雨之后，終于在某種程度上實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立。“央行獨(dú)立”備受世人矚目的金融監(jiān)管體制改革，可以稱作是日本金融業(yè)和日本央行發(fā)展史上的里程碑事件。不過，這次改革并未真正形成日本央行和大藏省之間相互監(jiān)督、相互制衡的有效金融監(jiān)管機(jī)制和透明的金融監(jiān)管法制監(jiān)督體系。

日本央行的誕生

在日本明治維新之前的德川幕府時(shí)代，日本尚未成立中央銀行，當(dāng)時(shí)有一種類似中國(guó)錢莊的組織，由富豪商人經(jīng)營(yíng)，從事金、銀、銅等不同金屬鑄幣的兌換，以及金銀的買賣和存款、貸款業(yè)務(wù)。這個(gè)組織被叫作“匯兌組”。該組織與德川幕府的官僚有緊密聯(lián)系，在德川幕府政權(quán)的倒臺(tái)后也隨之相繼衰敗。明治維新之后，日本政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，積極推行移植西方先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的“殖產(chǎn)興業(yè)”政策，但是由于日本當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)政基礎(chǔ)極為薄弱，工農(nóng)業(yè)發(fā)展水平也非常落后，資金嚴(yán)重匱乏導(dǎo)致無法順利推行此項(xiàng)政策。

1872年，日本政府下決心改革混亂且脆弱的金融體系，創(chuàng)造良好的資本市場(chǎng)融資的環(huán)境，日本政府借鑒模仿美國(guó)1864年發(fā)布的《國(guó)民銀行條例》，制定了日本的《國(guó)立銀行條例》，旨在把銀行券的發(fā)行統(tǒng)一于國(guó)立銀行。但是當(dāng)時(shí)日本國(guó)內(nèi)眾多的國(guó)立銀行并非由國(guó)家控制，也沒有政府投資，導(dǎo)致貨幣發(fā)行權(quán)沒有控制在國(guó)家手里。針對(duì)此問題，日本政府試圖將銀行的經(jīng)營(yíng)模式和資本主義的基礎(chǔ)組織——股份有限責(zé)任的公司制度移植過來。

1877年日本西南戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，明治政府為了籌集軍費(fèi)而濫發(fā)紙幣，但是因?yàn)闊o法兌現(xiàn)，導(dǎo)致了嚴(yán)重的通貨膨脹、物價(jià)飛漲。日本政府為了拯救日益衰敗的經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)，大久保利通的繼承人、時(shí)任大藏卿的松方正義（1835—1924，后擔(dān)任日本第四任、第六任首相）基于“制定貨幣運(yùn)用之基軸”的思考，在1882年6月推出了《日本銀行條例》，同年10月10日日本央行即日本銀行在日本東京日本橋成立，日本銀行是政府授權(quán)成立的法人。日本央行從一開始成立的時(shí)候，即參照了英格蘭銀行制度。資本額設(shè)定為1億日元，是以政府和私人合股的股份制公司形式。值得注意的是，與我國(guó)央行不同，日本央行是一家股份制法人機(jī)構(gòu)。在日本央行股權(quán)架構(gòu)中，日本政府持有55%的股份，私人持有45%的股份。私人股份每年享有5%的紅利，但是無權(quán)參與銀行的經(jīng)營(yíng)。日本央行的利潤(rùn)除了分配紅利和公積金以外，都要上交國(guó)庫(kù)。私人股東中包括三井、安田等大財(cái)閥。大藏卿松方正義主導(dǎo)了以“紙幣整理”為核心的“松方財(cái)政”。與此同時(shí)，松方正義繼承大隈重信的方針，將經(jīng)營(yíng)不善的官營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)為民營(yíng)，促進(jìn)民族工業(yè)振興，加速日本融入世界金融市場(chǎng)，這些措施帶來的影響都極為深遠(yuǎn)。

根據(jù)《日本銀行條例》，對(duì)日本央行的主要業(yè)務(wù)內(nèi)容有了明確規(guī)范，這里需要注意的是，日本央行在成立之初是具有商業(yè)銀行職能的。日本央行的業(yè)務(wù)內(nèi)容包括以公債為擔(dān)保的貸款、貴金屬買賣和存款業(yè)務(wù)以及票據(jù)貼現(xiàn)業(yè)務(wù)等，但是禁止持有股票和以不動(dòng)產(chǎn)股票為擔(dān)保的貸款業(yè)務(wù)。除此之外，還有代理國(guó)庫(kù)和發(fā)行可兌換銀行券的業(yè)務(wù)。與此同時(shí)，根據(jù)當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，還先后成立了商業(yè)銀行和儲(chǔ)蓄銀行，以及專門經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期金融業(yè)務(wù)及外匯業(yè)務(wù)的特殊金融機(jī)構(gòu)，積極為民間各類新型企業(yè)提供資金，促進(jìn)國(guó)家工業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)振興。日本央行的成立是日本經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展史上里程碑式的標(biāo)志性事件，意味著日本中央銀行制度和貨幣統(tǒng)一體系的建成。自此，日本現(xiàn)代金融制度在法律上日益趨于完善，世界三大金融中心之一的東京金融市場(chǎng)的根基初步形成。

日本央行設(shè)總裁一名、副總裁一名，總裁由天皇任命，副總裁奏請(qǐng)?zhí)旎嗜蚊O(shè)理事四名。日本央行的首任總裁和副總裁均為大藏省官員。理事成員中有來自大財(cái)閥三井和安田的成員。由此可見，日本央行從誕生之日起即與日本政府關(guān)系緊密，與大藏省（相當(dāng)于財(cái)政部）的關(guān)系更是非同一般。

大藏省與日本央行的恩怨

大藏省是日本在明治維新后成立的中央政府財(cái)政機(jī)構(gòu)，不僅主管日本財(cái)政、稅收和金融，而且在制定國(guó)家的財(cái)政、金融、稅收政策上具有重要地位。大藏省從誕生之日起就擁有高度集中權(quán)力來管理國(guó)家金融事務(wù)，日本央行在行政上受大藏省的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督。表面上看，日本央行具有政策的獨(dú)立性，大藏省和日本央行共同負(fù)責(zé)對(duì)日本銀行業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理。但是實(shí)際上日本央行的獨(dú)立性比較小。大藏省對(duì)日本央行享有業(yè)務(wù)指令權(quán)、監(jiān)督命令權(quán)、官員任命權(quán)罷免權(quán)和具體業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán)，關(guān)于再貼現(xiàn)率和貨幣發(fā)行量等重要業(yè)務(wù)均需要大藏省決定。日本央行只負(fù)責(zé)一些不重要的邊緣工作。

因此，從實(shí)質(zhì)上來看，日本央行已經(jīng)成為大藏省壟斷和操縱日本經(jīng)濟(jì)與政策的工具。集金融立法立案和監(jiān)督檢查職能于一身的大藏省，與日本世襲財(cái)閥之間關(guān)系密切，這種在特殊歷史時(shí)期形成的畸形權(quán)力架構(gòu)在一定程度上保證了當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行，但是也帶來了無法避免的弊端，導(dǎo)致官僚腐敗、官商勾結(jié)，金融機(jī)構(gòu)不良貸款高企。由于大藏省擁有相機(jī)行事之權(quán)，致使日本的金融監(jiān)管模式缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，存在拉幫結(jié)派、決策不透明及混亂無規(guī)則性等致命缺陷。同時(shí)，大藏省過大的權(quán)力集中也造成了日本央行無法發(fā)揮正常作用，對(duì)國(guó)際、國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)反應(yīng)遲緩、決策僵化，缺乏敏銳、靈活的應(yīng)變機(jī)制，無法把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流和機(jī)會(huì)。

1942年，日本政府頒布了《日本銀行法》以取代《日本銀行條例》，同時(shí)還實(shí)施了大范圍的制度改革。1942年公布的《日本銀行法》是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，參照了德國(guó)的《路易斯銀行條例》。規(guī)定日本央行沒有獨(dú)立的政策目標(biāo)，日本央行的政策目標(biāo)必須與國(guó)家目標(biāo)保持完全一致。日本銀行的職責(zé)是協(xié)助日本政府來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。該法強(qiáng)化了日本政府對(duì)日本央行的領(lǐng)導(dǎo)地位，明確了大藏省對(duì)日本央行擁有廣泛的監(jiān)督權(quán)，日本央行的預(yù)決算必須得到大藏大臣的同意，大藏大臣有權(quán)向日本央行派官員進(jìn)行檢查等。研究日本央行不能離開日本國(guó)家發(fā)展的歷史，這里值得引起注意的是，《日本銀行法》誕生之時(shí)正值太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后不久，因此該法案帶有明顯國(guó)家機(jī)器的軍事統(tǒng)治氣息。二戰(zhàn)后，麥克阿瑟在日本推行了一系列改革，但是遺憾的是，未對(duì)《日本銀行法》進(jìn)行修訂。

從20世紀(jì)50年代中期到70年代初期，日本經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，實(shí)際增長(zhǎng)率達(dá)到10%左右。二戰(zhàn)后在日本企業(yè)資金嚴(yán)重匱乏的情況下，經(jīng)濟(jì)卻能夠得到高速增長(zhǎng)，除了美國(guó)的支援等因素以外，日本金融監(jiān)管體制的高度集中、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在資金迅速歸集方面功不可沒。

20世紀(jì)80年代，日本經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了從高漲到泡沫破裂的慘痛過程，至今仍是世界各國(guó)政治家和學(xué)者們關(guān)注的課題，歷史總是驚人的相似，如何避免在自己國(guó)家重蹈日本的覆轍？1986年的日本大藏省正處于極度焦慮之中，為了抑制國(guó)內(nèi)過熱的土地交易風(fēng)潮緊急出臺(tái)了土地交易管制政策，以期應(yīng)對(duì)房?jī)r(jià)過度上漲帶來的風(fēng)險(xiǎn)。但是由于各地房地產(chǎn)商與政府官員勾結(jié)起來鉆政策的空子，該項(xiàng)土地交易管制政策并未達(dá)到預(yù)期效果。大藏省又計(jì)劃提高土地交易稅，但是購(gòu)房者普遍預(yù)期日本的房?jī)r(jià)未來仍會(huì)大幅上漲，紛紛抓住房產(chǎn)投機(jī)的空子，征收土地交易稅的政策依然無法抑制房?jī)r(jià)高企的趨勢(shì)。1987年2月，日本央行把利率降至戰(zhàn)后最低水平，但是盧浮宮協(xié)議的簽訂卻使得日本喪失了及時(shí)調(diào)整貨幣政策的契機(jī)。1990年4月，日本大藏省開始推行“總量控制”的政策，即全國(guó)金融機(jī)構(gòu)必須把每季度向房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)的融資余額增速控制在全部貸款余額增速之下。此項(xiàng)政策可謂是釜底抽薪，銀行一直以來依靠的房地融資作為資金來源急轉(zhuǎn)直下。

面對(duì)經(jīng)濟(jì)金融嚴(yán)峻、復(fù)雜局面，日本輿論的焦點(diǎn)紛紛指向日本大藏省對(duì)日本央行過度干預(yù)的歷史遺留問題，該問題造成了日本銀行無法高效地履行中央銀行的職能，無法根據(jù)經(jīng)濟(jì)和金融形勢(shì)的變化及時(shí)、合理制定調(diào)整相應(yīng)的貨幣政策、提前有效規(guī)避信用風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。日本資產(chǎn)泡沫的主要原因在于當(dāng)時(shí)日本大藏省擁有至高無上的權(quán)力帶來的錯(cuò)誤財(cái)政政策和貨幣政策。

“金融大爆炸”后日本央行的華麗轉(zhuǎn)身

時(shí)窮杰乃現(xiàn)。20世紀(jì)90年代中期，橋本龍?zhí)墒紫嗑腿魏髮彆r(shí)度勢(shì)，果斷推出全方位金融體制改革（日本版big bang， “金融大爆炸”），《日本銀行法》修訂版就是在這個(gè)背景下出臺(tái)的。1997年6月，橋本內(nèi)閣以法律形式明確樹立了日本中央銀行的獨(dú)立性地位。根據(jù)此項(xiàng)新法案，日本央行的主要工作內(nèi)容在以下幾個(gè)方面有重大修改：

明確規(guī)定了日本央行的職能是發(fā)行貨幣、調(diào)節(jié)貨幣及金融。在新《日本銀行法》中特別強(qiáng)調(diào)了日本央行通過保持物價(jià)穩(wěn)定，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的理念和使命。

強(qiáng)化了日本央行的獨(dú)立性。新法案明確規(guī)定日本央行的業(yè)務(wù)、人事組織等方面的重要決議事項(xiàng)必須經(jīng)日本央行金融政策委員會(huì)討論通過，該政策委員會(huì)由9名成員組成，日本央行由政策委員會(huì)、總部、32個(gè)支行、14個(gè)當(dāng)?shù)剞k事處和7個(gè)海外代表辦事處等構(gòu)成。政策委員會(huì)是日本央行的最高決策機(jī)構(gòu)，由央行行長(zhǎng)、2位副行長(zhǎng)和6位其他政策委員會(huì)委員構(gòu)成，核心職責(zé)是制定貨幣政策。政策委員會(huì)成員都是在金融經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的資深人士，不再限定職業(yè)，并要求其中兩位是大學(xué)教授。并明確規(guī)定，政府不能因?yàn)樯鲜鑫瘑T會(huì)成員的意見與政府的意見不一致而解除其委員職務(wù)。同時(shí)規(guī)定，該政策委員會(huì)有權(quán)監(jiān)督日本央行領(lǐng)導(dǎo)的履職情況。分支機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)具體執(zhí)行各項(xiàng)業(yè)務(wù)操作，例如，保持鈔票發(fā)行平穩(wěn)，為國(guó)庫(kù)基金及日本政府債券提供柜臺(tái)交易服務(wù)等。

改變了日本央行與日本政府的關(guān)系。新《日本銀行法》明確規(guī)定，大藏大臣及經(jīng)濟(jì)企劃廳長(zhǎng)官可以親自或指派代表參加日本央行金融政策委員會(huì)召開的會(huì)議并發(fā)表意見，但是無權(quán)參與表決。日本央行的總裁、副總裁、審議委員會(huì)的成員必須由國(guó)會(huì)兩院討論通過，內(nèi)閣府任命。

建立宏觀審慎監(jiān)管機(jī)制。根據(jù)新《日本銀行法》，日本央行與金融廳、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)廳聯(lián)合形成監(jiān)管機(jī)制，及時(shí)互通信息，敏銳把握世界金融形勢(shì)，協(xié)同開展對(duì)金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并堵住金融風(fēng)險(xiǎn)的苗頭。此項(xiàng)機(jī)制在2007年次貸危機(jī)來臨之時(shí)發(fā)揮了重要作用，日本央行在千鈞一發(fā)之際，迅速應(yīng)對(duì)，靈活調(diào)整金融工具，減輕了日本在金融海嘯的肆虐中承受的損失。

新法提高了日本央行的獨(dú)立性，對(duì)大藏省長(zhǎng)期霸氣干預(yù)央行金融決策和人事安排的權(quán)力圈做出了嚴(yán)肅清理，大藏省長(zhǎng)達(dá)55年獨(dú)霸金融監(jiān)管權(quán)的狀態(tài)終于得以改善，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、相對(duì)高效的日本中央銀行系統(tǒng)得以建立。

小結(jié)

日本央行從誕生之日起，由于所處歷史環(huán)境的各種原因，一直受到大藏省的控制，一路走來坎坎坷坷，經(jīng)歷了風(fēng)風(fēng)雨雨，至此終于在某種程度上實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立。此次備受世人矚目的金融監(jiān)管體制改革可以稱作是日本金融業(yè)和日本央行發(fā)展史上的里程碑事件。日本央行終于在一定程度上擺脫了大藏省的掌控，擁有了相對(duì)獨(dú)立的決策權(quán)。大藏省的一部分監(jiān)管職能被剝奪，官僚主義作風(fēng)得到一定程度的治理和扭轉(zhuǎn)。但是令人遺憾的是，此次改革并不徹底，事實(shí)上并未真正形成相互監(jiān)督、相互制衡的有效金融監(jiān)管機(jī)制和透明的金融監(jiān)管法制監(jiān)督體系，為之后日本經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期低迷不振、低效發(fā)展的勢(shì)態(tài)和官民勾結(jié)的灰色陰暗地帶的形成埋下了制度隱患。

金融機(jī)構(gòu)如何才能不成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行利益輸送的渠道？監(jiān)管權(quán)力如何真正做到客觀公正？縱觀日本近代發(fā)展歷史，日本在政治和軍事上嚴(yán)重依附于美國(guó)，二戰(zhàn)以后一直堅(jiān)守著“日美同盟”，在這樣一個(gè)沒有政治獨(dú)立性的國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)金融政策必然在某種程度上會(huì)受到政治的影響。從20世紀(jì)80年代開始日本政要孜孜以求的金融結(jié)構(gòu)性改革，在美國(guó)主導(dǎo)的“新自由主義”的陰霾下步履維艱。如何才能讓自己的經(jīng)濟(jì)金融政策做到真正的獨(dú)立，從而提振本國(guó)經(jīng)濟(jì)，改變衰退局面？在頻繁更迭的日本政壇的血雨腥風(fēng)中，剛剛上任的日本央行新總裁，師從美國(guó)知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯坦利·費(fèi)希爾的東京大學(xué)教授植田和男，作為戰(zhàn)后首位學(xué)者出身的行長(zhǎng)，將為日本央行和日本金融業(yè)帶來怎樣的變革？讓我們拭目以待。

（丁安平為日本早稻田大學(xué)特聘研究員。本文編輯/王茅）