金融科技發展變局與現代中央銀行制度建設

金融科技既可能促進金融創新，又同時可能誘發金融風險與金融監管套利。從金融科技發展及其監管政策演進視角看，有必要加強金融科技監管，加快現代中央銀行制度的建設。本文結合本土化金融科技發展與中央銀行的客觀實踐，提出建設我國現代中央銀行制度的具體路徑。

問題的提出：從金融科技發展變局到建設現代中央銀行制度

金融科技模式起源于英美國家，但在中國獲得了快速發展。目前，相比其他金融領域，中國金融科技的市場規模、行業影響、關注程度等方面都與發達國家不相上下。不過，國外學者對金融科技的研究時間較早。格雷納（Martina E. Greiner）早在2009年便運用社會資本理論，指出金融科技交易并未有效剔除信息不對稱，交易中仍然極易出現借款者和投資者的信息欺騙問題，需要對此進行風險提示與預警。盡管研究時間較早，但是全球缺乏對金融科技概念的界定，金融穩定理事會（Financial Stability Board，簡稱FSB）于2016年將金融科技定義為技術驅動金融形成新的業務模式、技術應用以及流程和產品。金融科技既可能促進金融創新，又同時可能誘發金融風險與金融監管套利，亟須金融監管予以回應〔布查克（Greg Buchak），2018〕。面對現代化科技驅動金融行業的監管挑戰，中央銀行作為核心的金融監管機構，需要向現代化金融監管邁進，積極應對金融科技所引發的金融風險及其監管套利風險。

黨的二十大報告提出“建設現代中央銀行制度”，因為它是中央銀行為實現幣值穩定、充分就業、金融穩定、國際收支平衡等目標而實施的金融制度。現有可借鑒的文獻資料有限，而且大多數文獻主要探討傳統中央銀行制度構建，而較少地從金融科技發展變局視角探討構建現代中央銀行制度的理論邏輯、國際經驗以及中國因應。金融科技具有科技表現形式，卻從事著實質的金融服務。隨著金融科技的不斷深入發展，我國金融科技監管政策也隨之演進：第一，包容監管階段（2007—2013年），主要體現為寬松的市場準入政策，在傳統金融抑制監管框架下罕見地為金融科技營造相對寬松的發展環境，促使我國金融科技快速發展。第二，原則監管階段（2013—2017年），確立了金融科技業態的邊界與監管分工，明確依法、適度、分類、協同與創新監管原則。第三，現代監管階段（2017年至今）。隨著金融科技行業發展與平臺“爆雷”“跑路”等事件頻發，金融科技風險事件成為社會關注焦點。從2017年起，金融監管層加快了對金融科技行業的清理整頓步伐，全國金融科技“整治風暴”拉開序幕，金融科技領域的現代性監管由此開啟。作為創新型技術，金融科技既給金融發展帶來新機遇，但也面臨著算法、技術、金融、法律、業務、監管問題與系統性風險，迫使監管者做出有力回應。我國于2023年將“一行兩會”調整為“一行一局一會”，被視為“雙峰監管”之三元模式的實踐應用，突出了現代中央銀行的重要性，充分彰顯了現代性監管要求。因此，結合本土化金融科技發展與中央銀行的客觀實踐，本文提出構建我國現代中央銀行制度的具體舉措建議。

金融科技發展變局下建設現代中央銀行制度的意義

從農業時代向工業時代邁進，人類社會出現了首個真正意義的中央銀行—英格蘭銀行。此后，從工業時代到智能時代，不同經濟體形成差異化的中央銀行制度。隨著金融科技驅動下的新時代到來，我國同樣需要加強現代中央銀行制度建設。

構建現代金融治理功能體系的重要任務

金融科技發展變局下建設現代中央銀行制度，首要意義在于它有利于建設現代金融治理功能體系。其一，推進現代國家宏觀經濟治理的必然選擇。從金本位制向信用本位制轉變，現代中央銀行構建的信用貨幣體系發揮著核心的作用。現代信用貨幣體系在某個國家的宏觀經濟治理中具有中樞地位，倘若現代中央銀行對本國貨幣管理得當，那么該貨幣將會在資源配置尤其是金融資源配置上充分發揮積極作用，促進宏觀經濟的穩健發展；倘若現代中央銀行對本國貨幣管理失靈，那么該貨幣將會在資源配置中充分發揮消極作用，可能帶來嚴重的通貨膨脹和資產泡沫，衍生信用收縮甚至經濟危機。其二，應對國際金融體系變化的重要選擇。在當前的金融科技發展變局下，中央銀行及時調整金融治理內容，從政府融資、管理貨幣等向維護幣值穩定、充分就業等轉變。另外，金融科技促進了各種數字貨幣的出現，加劇了貨幣國家化與非國家化的競爭，貨幣數字化與非數字化競爭，超越了傳統國界的非數字化競爭趨勢，給國際金融體系帶來了較大的挑戰，因此這倒逼經濟體加快本土現代中央銀行制度的建設，積極應對國際中央銀行制度演變與金融形勢變化。

實現現代金融服務功能體系的客觀要求

建設現代中央銀行制度，有利于助力現代金融服務功能體系的實現。首先，健全現代貨幣政策框架。幣值穩定可以說是現代中央銀行的核心目標。在金融科技發展變局下，幣值不穩定、就業不充分、金融不穩定、國際收支失衡情況普遍，倒逼中央銀行健全現代貨幣政策框架，改善幣值穩定，充分重視充分就業，促進中央銀行通過市場化方式對銀行體系貨幣創造行為開展宏觀調控，保持資產負債表的健康可持續。其次，建設金融基礎設施服務體系。完備的金融基礎設施能夠有效實現金融資源配置的效益優化以及經濟增長。中央銀行通過統籌金融業綜合統計、反洗錢體系、金融市場登記體系、托管體系、清算結算體系、支付體系、征信體系等，從而全面推進金融基礎設施服務體系建設。最后，構建系統性金融風險防控體系，促進現代金融在平穩的市場秩序中穩健發展。中央銀行作為現代金融監管框架中的核心機構，也是“一行一局一會”體制下的宏觀審慎監管機構，承擔著防范化解系統性金融風險的職責，這要求中央銀行加強宏觀審慎監管，嚴肅追究與懲戒重大金融風險責任。

服務現代金融發展功能體系的內在要求

自從金融科技發展變局之后，我國宏觀經濟更強調高質量發展。不過，實體經濟在高質量發展道路上面臨各種挑戰：在短期層面，實體經濟承受需求收縮、供給沖擊等壓力；在中長期層面，實體經濟面臨人口老齡化、區域經濟分化、經濟發展動能不足等壓力。因此，為服務現代金融發展功能體系，助力實體經濟高質量發展，現代中央銀行需要通過完善制度，支持實體經濟發展方式轉變及其經濟結構優化升級，穩妥面對實體經濟發展過程中的挑戰。

金融科技發展變局下的中國現代中央銀行制度建設路徑

金融科技背景下的域外現代中央銀行制度經驗

由于金融科技對傳統金融監管帶來較大沖擊，美國、英國等發達國家積極調整其金融監管制度策略，推進現代中央銀行制度建設。第一，美國對金融科技秉承功能性監管理念，實施“傘形+雙峰”監管。美國金融監管體系歷史悠久，具有較為成熟的金融監管經驗。對于以技術創新為驅動的金融科技業態秉承功能性監管理念，及時、適當地調整立法，將金融科技涉及的業務按照功能納入現有監管體系。在次貸危機后，美國構筑“傘形+雙峰”監管：美聯儲因其中央銀行地位而發揮著“超級監管者”的重要作用，充當金融監管框架的“傘頂”；金融穩定監督委員會與消費者金融保護局分別承擔審慎監管與行為監管，構成金融監管框架的“傘骨”。第二，英國對金融科技堅持主動型監管理念，采用準“雙峰監管”。面對金融科技的發展變局，金融行為監管局（Financial Conduct Authority，簡稱FCA）通過“監管沙盒”實施主動監管，允許金融創新機構在符合FCA要求后進入沙盒內測試，FCA對測試評估并判定是否給予正式授權與市場推廣。而且，英國采用準“雙峰監管”，作為宏觀審慎監管機構，英格蘭銀行全面負責宏觀審慎監管，防范系統性金融風險；作為微觀審慎監管機構，FCA加強微觀審慎與行為監管。

建設中國式現代中央銀行制度的具體發展路徑

建立現代金融治理功能體系，助力金融行業穩健發展

在金融科技發展變局下，我國有必要建立現代金融治理功能體系，助力金融行業穩健發展。第一，按照市場化原則，健全高質量普惠性的現代金融機構體系。現代中央銀行制度是構建現代金融治理體系的重要任務，在中國式現代化進程中，我國形成了以中央銀行（中國人民銀行）為領導、商業銀行尤其是國有商業銀行為主體、各類銀行與非銀行金融機構并存的現代金融機構體系。為有效應對金融科技發展變局，首要舉措是健全高質量的現代金融機構體系：現代中央銀行應當提升高質量發展的效能，按照2023年《黨和國家機構改革方案》的要求，精簡冗余部門與人員，提升總行、省分行、地級市支行的建制關系與協調水平；改革優化政策性銀行機構，支持政策性扶持下的企業單位持續健康發展；深化商業銀行改革并提升銀行治理，更好地服務中小微企業，促進各類商業銀行的公平競爭與穩健發展；充分調動非銀行金融機構的展業積極性，在合法合規的基礎上，向市場經濟活動中的企業與家庭提供高質量普惠性的產品與服務。第二，堅持包容性原則，促進金融行業的穩健發展。金融科技發展瞬息萬變，從大數據金融應用到元宇宙金融應用，并進一步發展至如今的大數據模型金融應用，都對金融行業的穩健發展帶來沖擊。我國對現代金融科技應當秉承謙抑性，堅持包容性原則構建中國式現代化“雙峰監管”。當前我國逐步形成了“雙峰監管”之三元模式，即：一方面由中央銀行（中國人民銀行）負責宏觀審慎監管，主要承擔防范系統性金融風險以及促進貨幣金融行業的職責；另一方面由中國證監會以及新設的國家金融監管總局共同負責微觀審慎監管，主要承擔防范微觀金融風險以及消費者保護的職責。通過結合黨的十九大、黨的二十大以來金融監管改革趨勢，借鑒英美發達國家“雙峰監管”模式，我國此后可以繼續深化金融監管，將中國證監會與國家金融監管總局合并為綜合化的國家金融監管總局，與中央銀行（中國人民銀行）共同構筑“雙峰監管”的標準模式，從而有效平衡金融科技背景下的金融創新發展與風險防范。

完善現代金融服務功能體系，防范化解系統性金融風險

在現代中央銀行制度下，中央銀行的核心功能是提供高質量金融服務功能。首先，堅持數字化原則，通過數字貨幣完善貨幣政策體系。金融科技促進了“無現金社會”與數字貨幣的到來，引起了數字貨幣與非數字貨幣的國家競爭，對傳統的貨幣政策體系帶來了較大的發展挑戰，致使中央銀行的貨幣政策常常面臨“失靈”的困境。因此，我國應完善中央銀行的長效調控機制，促進銀行貨幣創造的流動性和利率約束，增強貨幣政策操作的規則性和透明度，有效引導與管理貨幣預期。其次，恪守法治化原則，對金融科技實施依法監管。金融科技對我國傳統金融分業監管體制提出了挑戰。金融科技的可持續發展既需要技術進步與行業自律，也需要法律監管的規范引導。因此，現代中央銀行制度應在法治化原則下體現開放性與包容性，在依法監管的基礎上兼顧金融效率與公平，促進現代金融體系的穩健運行。最后，秉承現代化原則，防范金融風險與保護消費者權益。我國金融監管機構的金融風險防范與消費者權益保護意識仍有待提高，這要求我國借鑒英美成熟經驗，有序推進“監管沙盒”機制，并通過遴選合格消費者，建立嚴格持續的信息披露制度，提前制定損害賠償制度等重點突破；我國應充分完善現代金融監管體系，推動當前金融監管框架（“一行一局一會”）的高質量發展，即中國人民銀行作為宏觀審慎監管機構，須加強與微觀審慎監管機構（國家金融監管總局、中國證監會）的協同監管，在防范金融風險的前提下推動金融科技的穩健發展。

構建現代金融發展動能體系，促進實體經濟高質量發展

在金融科技發展變局下，為服務現代金融發展功能體系，助力實體經濟高質量發展，現代中央銀行需要從宏觀與微觀層面完善制度：一方面，在宏觀制度完善層面，現代中央銀行需要做好跨周期政策設計，因勢利導地制定更加精準的貨幣政策，從而提升中國式現代化的貨幣管理功能；另一方面，在微觀制度完善層面，現代中央銀行需要引入激勵相容機制，通過創新貨幣政策工具（如：降準降息、逆回購、常設借貸便利、中期借貸便利等）引導金融機構優化信貸結構，直接向實體經濟中的中小微企業提供相應的信貸支持，促進金融產業的“脫虛向實”，從而支持實體經濟發展方式轉變以及經濟結構優化。

（程雪軍為同濟大學法學院助理教授、經濟法治研究中心研究員。本文編輯/孫世選）