基于政策文本分析方法的林業碳匯政策演進與政策工具探析

汪雨怡 鄢德奎

摘要：對碳匯政策的演進和實踐路徑進行研究，可為政策優化提供決策參考。文中聚焦碳匯政策演進，運用文本分析方法對2008—2023年地方政府出臺的29份碳匯政策文本進行分析，研究發現：1）碳匯政策經歷了政策探索期（2008—2015年）、政策持續期（2016—2020年）、政策攻堅期（2021年至今）3個階段；2）政策頒布地區相對分散，政策文種效力較弱；3）政策工具運用失衡，不同階段的政策實踐路徑有明顯的差異。在此基礎上，提出3點政策優化建議：一是加強中央與地方之間關于碳匯政策的縱向互動交流；二是進一步優化政策工具應用比例，適時調整政策工具使用種類；三是促進地區間的交流互通和政策學習。

關鍵詞：碳匯政策；演進邏輯；政策工具；實踐路徑；文本分析

中圖分類號：X197?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：2096-9546（2023）03-0080-09

DOI： 10.12344/lczcyj.2023.06.24.0001

汪雨怡，鄢德奎.

基于政策文本分析方法的林業碳匯政策演進與政策工具探析［J］.林草政策研究，2023，3（3）：80-88.

Evolution Logic and Tools of the Policies on Carbon Sequestration Based on Policy Texts Analysis

Wang Yuyi Yan Dekui

（Law School， Fuzhou University， Fuzhou 350108， Fujian， China）

Abstract： The research on evolution logic and practicing path of carbon sequestration policies can provide references for decision-making on policy optimization， which is of great significance for the implementation of national ecological civilization strategy. Focusing on the evolution of carbon sequestration policies， this paper analyzes the texts of the 29 local policies on carbon sequestration， which have been released from 2008 to 2023 by using the text analysis method. The findings include： 1） Carbon sequestration policy has experienced the three stages of policy exploration （2008-2015）， policy stability （2016-2020） and policy breakthrough （2021-present）; 2） The policies are mainly locally promulgated， and the regions promulgating the policies are relatively scattered， leading to relatively limited policy effect; and 3） There is an unbalanced use of policy tools， with obvious differences in paths to policy implementation at various stages. It is suggested that the carbon sequestration policy should be improved from three aspects， i.e.， strengthening the vertical interaction between the central and local governments， optimizing the proportion of the application of policy tools so as to adjust the categories of policy tools over time， and improving inter-regional policy learning and exchanges.

Keywords： carbon sequestration policy; evolution logic; policy tool; path to practice; text analysis

溫室氣體排放量的增加對地球環境產生了廣泛影響。早在1992年，在《聯合國氣候變化框架公約》中就提出用“匯”（sink）來因應氣候變化。“匯”是指從大氣中清除溫室氣體、氣溶膠或溫室氣體前體的任何過程、活動或者機制［1］。碳匯則是一種將大氣中溫室氣體移除的過程、活動和機制的總稱［2］。聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）在第4次報告中指出，全球森林覆蓋面積約占地球面積的30%，預測到2030年全球碳匯能力將達到每年固碳量27.5億t［3］。由此可見，碳匯對于緩解氣候變化具有極大的潛力。碳匯政策是為應對全球氣候變化問題而產生的，以增強山水林田湖草沙增匯固碳能力，保護和修復生態系統。1997年通過的《京都議定書》要求各國通過減排和吸收二氧化碳等溫室氣體來降低全球溫室氣體排放量。中國在簽署《京都議定書》后，在努力實現減排目標的同時也開始探索如何通過增加碳匯來降低溫室氣體濃度。2003年，中國啟動了國家級碳匯項目，旨在通過保護和修復森林和草地等生態系統來增加碳匯儲量。同年，中國成立了國家林業局碳匯管理辦公室，專門負責監測、核算和管理碳匯項目。隨著碳匯市場的逐漸形成，中國也開始積極探索碳交易機制。2009年，中國啟動了國內碳交易試點項目，旨在通過碳交易機制促進企業參與減排。2014年，國家林業局發布了《國家林業局關于推進林業碳匯交易工作的指導意見》［4］，標志著中國的碳交易市場正式啟動。中國政府在2020年的聯合國氣候變化大會上宣布，將在2030年前達到碳排放的峰值，之后逐漸降低，直至2060年實現碳排放的完全抵消［5］。“雙碳政策”是為實現這2個階段的目標所確立的中國方案的統稱。當前，中國已成為全球最大的碳匯市場之一。中國政府也在不斷加大對碳匯發展的支持力度，包括加強碳匯項目的管理和監測、推動碳交易機制的規范和完善、鼓勵企業參與碳匯市場。增加碳匯是應對氣候變化的重要舉措之一，從整體上把握碳匯政策發展的演進邏輯和趨勢走向，對于“雙碳”國家戰略目標的實現具有重要意義。本文擬采用政策文本分析方法對碳匯政策進行研究，包括政策發展的脈絡、政策頒布地區分布、政策內容特點、政策工具運用等方面，并通過整理分析政策的演進邏輯和實踐路徑提出優化政策的可行建議。

1 研究方法

政策文本分析法已經被廣泛應用于公共政策研究，表明了該方法的有效性和生命力。政策分析法是通過分析給定的1個或幾個政策文本的詞語、概念或者分類，根據出現頻次以及政策發展的總體趨勢劃分政策發展的不同階段，然后對各階段的文本材料結合詞云圖進行分析，以更好地揭示政策背后的話語秩序。政策工具被視為政府行使權力并確保支持和實現目標的技術和手段的集合。本文以政策工具理論及其分類為編碼計算思路，參考張揚、張群等［6-7］對政策工具的分類，結合碳匯政策的特點，沿用供給型、環境型和需求型政策工具的分類方式，對3類政策工具的具體內容進行更詳細的分類。政策文本分析法通常有自上而下和自下而上2種編碼方式。前者根據研究主題設定節點，形成研究框架；后者則不預設框架，意圖通過扎根的方式發現理論并形成框架［6］。本文運用Nvivo11Plus軟件，采取自上而下的編碼方式，通過政策發文時間分析、政策主題詞特征分析和矩陣交叉分析探究碳匯政策的演進邏輯與實踐路徑。

由于中國的碳匯政策在2008年之后才陸續出臺，本文所討論的碳匯政策文本時間跨度為2008年至今。中國有關“碳匯”政策的內容大多分布在與氣候、碳減排、碳達峰等相關的政策中，且中央層面極少專門發布以“碳匯”為標題的政策，相關政策的發布主體主要是地方政府。因此，本文主要探討各地對碳匯政策的試點探索，利用法律法規檢索系統“北大法寶”對碳匯政策文本進行抓取，再經人工篩選，最終得到共計29份碳匯政策文本。其中，28份為“通知”，1份為“意見”；廣東省和山西省各5份，甘肅省和四川省各3份，浙江省、福建省、江西省、內蒙古自治區各2份，山東省、湖北省、黑龍江省、寧夏回族自治區、北京市各1份。

2 碳匯政策發展過程與演進邏輯

2.1 發展過程

中國的碳匯政策實施是由中央政府與地方政府共同推動的。盡管中央政府發布了一些相關政策文件，但在具體實施中各地會根據情況制定適合當地實際的碳匯政策和實施方案。由于各地的自然資源和經濟發展狀況不同，其碳匯政策和實施方案也存在一定的差異。這些方案通常會在地方政府層面制定和發布，以確保碳匯政策的落實和監管。通過對29份政策文本進行主題詞分析，可以將碳匯政策發展過程分為探索期（15份）、持續期（3份）和攻堅期（11份）3個階段。

2.1.1 探索期（2008—2015年）

在這一時期，全球氣候變化形勢日益嚴峻，國內能源結構、經濟增長模式等面臨著諸多壓力，需要推動低碳轉型。2009年全國人民代表大會常務委員會首次專門就應對氣候變化作出決議，并制定了《中國應對氣候變化國家方案》；從國家層面提出節能減排，繼續推進植樹造林，積極發展、增強林業碳匯功能，強調林業在應對氣候變化中的特殊地位和獨特作用。2010年，國家林業局啟動碳匯造林試點工作［8］。

根據對2008—2015年的政策詞頻統計，文本群中具有實質意義且權重較大的關鍵詞有“林業”“造林”“建設”“管理”“資金”等（圖1），其中“資金”一詞體現了政府對林業碳匯試點建設的財政支持。整體而言，這一階段以地方自主探索為主，政策目標可以被梳理為3方面：一是進行碳匯造林試點建設，發揮森林的碳匯能力，增強碳匯在生態環境保護中的作用；二是推進低碳能源結構調整，加快發展低碳經濟，減少溫室氣體排放，提供實現工業化、現代化所必須的能源支撐和碳排放空間；三是加強林業管理，提高造林質量，推進林業碳匯計量監測體系建設。

2.1.2 持續期（2016—2020年）

在這一時期，在應對氣候變化方面，中國政府加強減排工作，著力推進“綠色低碳發展”。2014年國家發展改革委印發了《國家應對氣候變化規劃（2014—2020年）》，明確了中國應對氣候變化的總體目標和各項具體任務。在碳匯政策持續期，中國秉持尊重自然、與自然和諧共處、保護自然的原則，實現發展與保護的有機統一，全面踐行綠水青山就是金山銀山發展理念，同時堅持生態扶貧與開發并重，以“碳匯+”交易機制助推構建穩定脫貧長效機制，實現生態文明建設與脫貧攻堅雙贏。此外，中國政府還積極參與應對氣候變化國際合作，推動全球碳市場的發展，為實現全球減排目標作出貢獻。根據對2016—2020年的政策詞頻分析，主要關鍵詞有“林業”“交易”“項目”“扶貧”等。由此可見，碳匯交易在政策內容中的關注度逐漸凸顯，而“扶貧”則表明政策中不但關注氣候變化和生態建設，還把生態建設與中國當時的經濟社會發展有效銜接。這一時期的政策實施要點主要有3個方面：一是繼續深入貫徹發展碳匯林業，促進生態可持續發展；二是開展碳匯交易試點建設，通過加快生態林業和民生林業建設全面優化林業生態功能，注重提高森林質量，有效增加林業碳匯，積極推進林業碳匯交易；三是助推碳匯扶貧［9］，發揮碳匯交易提升生態扶貧的質效，通過碳匯交易鞏固扶貧成果，實現精準脫貧。

2.1.3 攻堅期（2021年至今）

2020年，中國政府在聯合國氣候變化大會上宣布了中國的碳達峰、碳中和目標［10］。2021年至今，中國政府繼續加強應對氣候變化和推進碳達峰、碳中和工作；進一步發展碳市場，加強碳匯管理和監管，提升碳匯項目的質量和效益，進而實現經濟轉型和可持續發展，同時推動碳匯資產證券化，提高碳匯的經濟效益和社會效益。2021年，國家發展改革委提出加強碳市場建設、推進碳排放權交易試點，明確了碳市場的發展方向和具體任務，推動全國碳市場的穩步發展。同年，國家發展改革委、自然資源部印發了《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃（2021—2035年）》［11］，進一步加強對生態保護和修復的管理和監管，推動生態文明建設。

碳匯政策進入攻堅期后，主要政策關鍵詞有“林草”“交易”“開發”“生態”“林業”“草原”“濕地”“森林”等。隨著濕地、海洋、農田在改善氣候方面的作用逐漸顯現，各地在發展林業的同時，結合自身所處地區的生態環境特點，逐漸提高對濕地、海洋的碳匯能力和潛力的關注度，因地制宜發展濕地碳匯、海洋碳匯、農田碳匯［12］。同時，這一時期森林在碳匯建設中的地位逐漸增強。森林碳匯與林業碳匯各有側重。通過比較二者的概念可知，森林碳匯側重森林吸收二氧化碳的物理特性；而林業碳匯在發揮已有森林吸收二氧化碳功能的基礎上，更加注重通過合理經營等策略來達到增加碳匯的目的［13］。結合相關政策規定，梳理這一時期的政策發現，其包括3個方面：一是加快生態修復，加強林草科學管理，持續提升林草碳匯能力；二是促進各地減排降碳形成整體合力，提升林草生態系統碳匯能力，助力實現碳達峰、碳中和目標；三是推進生態文明試驗區建設，探索生態產品價值實現機制，促進林業發揮更大的生態效益、經濟效益和社會效益［14］。

2.2 演進邏輯

2.2.1 探索期：自主參與、自主探索

1997年《京都議定書》在日本審議通過，規定了第1個應對氣候變化的承諾期，即2008—2012年世界上所有發達國家的溫室氣體排放量要比1990年減少5.2%［15］。為實現減排目標，《京都議定書》中確定了3種機制，其中清潔發展機制（Clean Development Mechanism，CDM）是發達國家與發展中國家的減排合作機制［16］。該機制一方面可以促成發達國家完成減排目標，另一方面可為發展中國家帶來經濟收益并有助于其積累碳匯發展經驗。中國作為《京都議定書》的簽署國之一，以清潔發展機制作為林業碳匯開發的主要模式。根據規劃，到2050年中國的森林覆蓋率將達到28%以上［15］。中國森林碳匯儲量較大，與發達國家合作具有極大的優勢。在這一時期，中國未建立氣候交易所，但鼓勵各種社會主體參與植樹造林來減少溫室氣體排放［17］。因此，在探索期中國主要以植樹造林、發展林業碳匯為主。在這一階段，無論中國還是世界其他國家碳匯項目開展的時間都很短，因此這一時期中國主要以試點為主，政策內容以開發并監督林業碳匯，對碳匯造林進行驗收和對碳匯進行計量檢測評估為主。

從政策頒布地區及其發文統計來看，山西省及其地市5次發文，廣東省及其地市4次發文，甘肅省及其地市2次發文，黑龍江、寧夏、北京、山東各發文1次。在政策文種方面，各地發文均為“通知”，屬于單純的規范性文件，約束力較低。

2.2.2 持續期：謀求共同發展

由于發達國家經濟發展水平較高，自《京都議定書》生效后，碳匯交易快速發展；而中國相關經驗不足，第一時間并未有相對完整的政策提出［18］。其后隨著碳匯交易的經濟價值逐漸顯現，在借鑒國外碳匯交易發展經驗的同時，中國的碳匯交易市場開始試點。這一階段中國的碳匯交易市場不活躍，成交的碳匯交易基本都是與國外市場合作，國內市場交易幾乎為零；雖然碳匯項目試點多，但碳匯項目成交量很低［19］，且以政府主導為主。因此，該階段的碳匯政策以政府大力支持碳匯交易、鼓勵社會主體參與碳匯交易并通過金融體系支持調動其積極性為主要內容。

相較于探索期，這一時期的發文省份有所增加，包括四川、福建和湖北。其中，四川省和福建省的政策目標以推動碳匯交易為主，湖北省的政策內容在發展碳匯交易的同時融合了扶貧脫貧。這一時期的政策文種類別仍舊以“通知”的形式出現，政策約束力較低。

2.2.3 攻堅期：在發展中創新

在這一階段，碳匯交易平臺建立、碳匯交易市場仍以政府為主導，鼓勵和引導社會資本參與林草生態建設和碳匯行動。中國將林業碳匯項目開發作為增加和實現森林生態系統碳匯功能經濟價值的首要途徑［20］。因此，該階段的政策內容以提升生態系統碳匯能力、建立生態產品價值實現機制、促進林業碳匯等生態產品價值實現和經濟社會綠色低碳高質量發展為主。

這一時期增加的發文地區包括浙江省、內蒙古自治區和江西省。浙江省根據地區特點，充分發揮其處于沿海地區的優勢，著力破解制約海洋碳匯發展的關鍵環節和重點領域，通過提升海洋碳匯生態系統的固碳增匯能力［21］，為實現碳中和目標作出重要貢獻。內蒙古自治區因處在干旱半干旱氣候區，其政策內容主要是發展適應當地氣候的林業草原碳匯。江西省為深入推進國家生態文明試驗區建設，規范江西省林業碳匯開發、交易工作，探索綠水青山轉化為金山銀山和生態產品價值市場化實現路徑，根據省情制定林業碳匯開發及交易的管理辦法。此階段政策文種仍是以“通知”為主，約束力較低。

3 碳匯政策工具

3.1 政策工具的類型

通過對2008年以來的碳匯政策（表1）進行分析，共得到266個編碼參考節點，存在多個交叉編碼。其中，供給型政策工具共99條，占比為37.22%；環境型政策工具共96條，占36.09%；需求型政策工具71條，占26.69%。在3類政策工具中，供給型工具和環境型工具使用頻次相當，而需求型工具使用頻次偏低。由此可見，地方政府在制定碳匯政策時，更偏向于使用供給型和環境型2類政策工具。

供給型政策工具主要體現為政府直接為碳匯發展提供各種資源和服務，包括財政支持、公共服務、機構支持、基礎建設、技術支撐、人才建設和組織領導。從節點數量來看，基礎建設類政策工具使用頻次最高，占16.55%，表明該類工具為碳匯的發展奠定了極為重要的組織基礎。雖然碳匯早在1992年的《聯合國氣候變化框架公約》中就被提起，但是碳匯及其交易在中國的起步與發展較為緩慢。在探索期和持續期，增匯舉措和碳匯交易一直處于試點建設階段，因而碳匯政策主要集中于基礎建設。技術支撐和組織領導類使用頻次次之，表明碳匯的建設發展需要地方政府的組織領導、統籌和指揮，碳匯的生產、監測、計量、評估等技術支撐也需要政策明確提出。使用頻次較少的政策工具是財政支持、人才建設、公共服務和機構支持。財政支持是指通過對碳匯項目提供資金支持推動各類主體落實具體政策。碳匯項目的建設和發展以及碳匯交易的管理需要專業人員，因此人才建設也是必不可少的政策工具。公共服務指為公民參與碳匯建設提供保障。機構支持指設立專門機構支持碳匯項目的建設和發展。這4類政策工具使用頻次低說明各地政府對碳匯平臺建設和技術人才的重視程度不夠。

環境型政策工具是政府對政策實施的內外部環境進行形塑的方式和手段，包括改革創新、監督考核、交易基金、金融支持、落實責任、目標規劃、宣傳引導、制度保障和法規政策。在環境型政策工具中，目標規劃類使用頻次最高。各地會根據中央的指示，定期制定碳匯增量目標。使用頻次次之的是監督考核、交易基金、宣傳引導和制度保障類。使用頻次最低的是金融支持、改革創新、落實責任和法規政策類。首先，制度保障和法規政策類共同指向政策體系的完善。為保障政策實施的制度環境，需要建立全方位的政策體系。其次，監督考核和落實責任類強調的是政策的落地實施以及檢驗實際政策結果與預期政策目標之間的差距，從而明確各地、各行政主體的責任，保證碳匯任務順利完成。交易基金類指碳匯交易和碳匯基金。宣傳引導類指政府向公眾宣傳碳匯的功能和價值，并引導公眾積極參與碳匯項目的建設和發展。這2項措施主要集中于持續期和攻堅期，使用頻次逐漸增加。金融支持類以社會資本為主。碳匯的發展需要市場和公眾的參與，碳匯項目的實施需要金融機構的投資、貸款及公眾的捐款，尤其是碳匯基金的設立更需要社會主體的支持。但是金融支持類的使用頻次占比僅為3.39%，表明對這類政策工具的重視程度需要加強。同時，其他使用頻次較低的政策工具包括改革創新、落實責任以及法規政策，說明制度創新較為稀缺，必要時應對限制性因素進行適當調整和改革，并且各地各主體對碳匯建設發展的責任意識不高，需增加關注度，落實相應責任。

需求型政策工具體現為政府與其他主體進行合作交流以推進碳匯相關工作，主要作用于社會和市場。其意義在于提高社會主體的生態保護意識，增強對碳匯工作的參與度，并發揮市場機制作用，包括合作交流、獎勵激勵、社會參與、市場導向和試點建設類。在需求性政策工具中，使用頻次最高的是社會參與和試點建設類，表明碳匯的建設發展需要通過擴大社會群體參與來增加植樹造林面積，踐行綠色低碳理念，促進碳匯工作順利進行。使用頻次次之的是獎勵激勵和合作交流類，表明政府以獎勵激勵的手段來激發市場主體及社會公眾對碳匯工作的參與；合作交流類指政府通過與市場主體的合作交流研究碳匯監測方法和交易機制，并借助市場導向來提高市場主體對碳匯的關注度及參與度，鼓勵、引導企業通過多種形式營造碳匯林，進行碳匯交易。使用頻次最低的政策工具為市場導向類。碳匯的建設發展需要市場參與的趨勢逐漸增強，因此應更加注重合作交流與市場導向類的應用，提高市場參與度。

3.2 政策工具的演進

為分析不同時期碳匯政策工具的變化，構建碳匯政策演進階段與政策工具的二維分析框架（圖2）。其中，橫軸為政策工具類型，縱軸為政策演進階段。對樣本政策再次進行矩陣交叉編碼，即將29份政策文本轉為29個目標案例，并為每一個案例增加相應的時間屬性。通過交叉編碼共得到517個參考節點，并進行再次編碼，以確保數值可信度。

分析可知，碳匯政策在3個時期均表現為供給型政策工具和環境型政策工具使用頻次高于需求型政策工具。在不同政策演進階段，主要的政策工具運用有較大差異（圖3）。

1） 在探索期，供給型政策工具使用頻次最高，占比為46%；環境型政策工具使用頻次次之，占比為43%；需求型政策工具使用頻次最低，占11%。供給型政策工具的高頻使用在一定程度上抑制了需求型政策工具的使用。這是因為政策剛開始實施的階段需要在基礎建設、技術支持、財政支撐等供給面進行投入，而需求面中的合作交流、市場導向、社會參與類工具在這個時期還未被重點關注。

2） 在持續期，供給型、環境型、需求型政策工具占比分別為40%、41%、19%。與探索期相比，供給型和環境型政策工具占比有所下降，而需求型政策工具使用頻次占比較前一時期有所上升。這是因為碳匯的發展需要市場和公眾的參與，需要各個部門及社會團體的協作。因此，需求型政策工具中的社會參與、市場導向、合作交流類使用頻次增加。

3） 在攻堅期，3類政策工具使用頻次幾乎相同，即較前一時期供給型和環境型政策使用頻次有所下降，而需求型工具使用頻次上升。這是因為在這一時期中國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。碳匯發展在基礎建設逐漸完善的基礎上更加重視試點建設，更加需要市場主體和民眾的參與。同時，為提升市場和公眾的參與度，相應的獎勵激勵政策也需要具備。隨著對碳匯的重視程度愈來愈高，各地更加注重試點建設，以試點促進推廣。因此，需求型政策工具中的合作交流、獎勵激勵、社會參與、市場導向、試點建設類使用頻次均較前2個時期有大幅上升。

4 結論與建議

4.1 結論

碳匯政策是中國應對氣候變化所進行的制度設計及創新，而持續提升碳匯能力也是中國實現碳達峰、碳中和目標的重要內容。本文以29份碳匯政策文本為研究對象，通過主題詞與時間節點梳理碳匯政策的演進階段，對各個階段的政策分布地區和文種進行分析，最后按照政策工具理論進行自上而下的編碼運算，分析政策工具的分布情況和階段分布的差異，得到以下結論：

1） 從政策演進階段來看，碳匯政策經歷了政策探索期、持續期和攻堅期。3個階段的政策目標、任務以及政策力度有較大差異。在探索期，部分地區率先出臺政策，開始將“林業”作為碳匯建設的重點，以“造林”為主。持續期碳匯建設發展速度緩慢，仍以“林業”為主，開始探索“碳匯交易”及碳匯與“扶貧”的結合發展。攻堅期碳匯建設由“林業”增加到“林草”，生態建設目標更加明確，與碳匯交易相關的基金建立。

2） 從政策頒布地區和政策文種來看，碳匯政策頒布主體以地方政府為主。頒布碳匯政策的地區相對分散，東部、中部、西部各省份都有涉及，但還有一部分省份并未出臺相關政策，這與當地的植物覆蓋面積、氣候狀況以及經濟社會發展狀況相關。政策文種以“通知”為主，約束力較弱。

3） 從政策工具類型的選擇來看，供給型、環境型和需求型政策工具的不同使用頻次映射了政府對于3類政策工具的運用偏好。在交叉分析中，由于每個階段的目標不同，政府對不同政策工具的使用也各有側重，大多是為了階段目標的順利實現；然而在這一過程中出現了對部分政策工具過度忽視的情況，影響了政策績效，部分政策工具及其組合的效用發揮還有較大的提升空間。

4.2 建議

1） 加強中央與地方的縱向互動交流。中央部委層面關于碳匯的政策文件數量較少，主要被包含在與碳達峰、碳中和、應對氣候變化有關的其他政策文件中。在生態文明建設背景下，碳匯建設進入新一輪轉型階段，亟需從頂層設計出發，汲取地方經驗、提出指導意見，把握碳匯發展的宏觀方向，引導各地進行自我建設、監測、評估，形成經驗做法與問題意見，為中央層面了解碳匯制度建設及實踐進程、明確制度需求等提供支持。

2） 優化政策工具應用比例，適時調整政策工具使用種類。從3類政策工具的具體使用情況來看，應更多運用需求型政策中的市場導向、合作交流2類工具，環境型政策中的改革創新、金融支持、落實責任、制度政策4類工具，以及供給型政策中的公共服務、機構支持、人才建設3類工具。在把握政策工具布局的同時還應關注政策工具在具體執行過程中眾多因素之間的協調，適時調整政策工具種類的使用，以最大發揮政策工具組合后形成的協調效用。

3） 促進地區間交流學習。碳匯項目通常與保護和修復生態系統息息相關，也可以為社區提供經濟機會和可持續發展路徑。目前，碳匯政策尚未普及到各個省，只是林草資源豐富地區率先進行試點。因此，其他地區可以借鑒試點地區的經驗和做法，在政策制定過程中根據當地植被種類、氣候、林田分布等情況，制定個性化的碳匯政策方案，同時注重均衡使用各種政策工具，提高政策實施效率。

盡管本文為深入理解碳匯政策演進過程及實踐情況提供了實證證據，但尚有不足之處。一方面，缺少對中央層面相關政策文本的分析，使得碳匯政策演進邏輯歸納未能充分納入國家碳匯政策頂層設計。另一方面，政策文本分析及解讀有必要進一步對不同地區、不同企業及社會公眾等差異化政策主體進行交叉分析。上述2個方面也是后續需要進一步深入研究的重要領域。

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*基金項目：福建省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心福州大學研究基地2022年度專項研究重點項目“習近平法治思想融入福建生態文明建設的理論與實踐研究”（22FZUJDB01）

第一作者：汪雨怡（1999- ），女，碩士研究生，研究方向為行政法學。E-mail：1103848834@qq.com

通信作者：鄢德奎（1991- ），男，博士，副教授，研究方向為行政法學。E-mail：yandekui@fzu.edu.cn