黃淮海平原地下水超采區休耕政策過程績效評價及改進策略研究

曹 穎 雷 鳴 孔祥斌* 程靜怡 劉 鑫 黨昱譞 姚東恒 廖宇波

(1.中國農業大學 土地科學與技術學院,北京 100193;2.自然資源部農用地質量與監控重點實驗室,北京 100193;3.中國農業大學 全球食物經濟與政策研究院,北京 100193)

黃淮海平原是我國農業發展核心區域和重要的糧食生產基地,糧食播種面積占全國28.79%,糧食總產占29.77%[1]。由于長期的耕地高強度集約化利用,黃淮海平原成為了世界上最大的“地下水漏斗區”[2],包括淺層地下水超采區的太行山北麓平原和深層地下水嚴重超采區的黑龍港地區[3],淺層地下水和深層地下水正分別以平均每年(0.46±0.37)、(1.14±0.58) m的速度枯竭[4],地面沉降嚴重,區域生態安全受到嚴重威脅。

為破解困境,2013年11月十八屆三中全會提出關于“調整地下水嚴重超采區耕地用途,有序實現耕地資源休養生息”的戰略部署。自2014年起農業部、國土資源部、林業局等國家相關部門提出在地下水嚴重超采區執行耕地資源休養生息的政策。2016年,《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》的印發代表著我國從國家層面正式開始實施耕地輪作休耕制度,正式在部分地區推行耕地輪作休耕試點[5]。地下水超采區休耕政策的實施效果,已經成為社會和學術界廣泛關注并著力研究的重要課題[6-9]。地下水超采區休耕政策的制定有明確具體的生態目標,政策執行過程涉及到各級政府相關部門和項目區農戶等眾多主體,農戶作為直接農業生產者是政策的主要目標群體。同時,需要配套休耕補償金、實操性強的節水保水技術、組織管理的規章制度等體系保障政策順利實施。因此地下水超采區休耕政策的績效水平,不能忽視政策實施過程中各級政府的作用及相互協調、農戶等行為主體的行為和態度。即地下水超采區休耕政策績效評價應是涵蓋實施過程加實施結果。

目前,我國的生態政策績效評價大多是從政府角度“自上而下”進行評價[10],一般從生態、社會和經濟效益等3 個方面進行評價[11-14],且生態政策的績效評價最初主要圍繞著生態治理效果[15]及政策實施的成本收益比較[16]。雖然已有的評價體系對項目的最終目標有一個簡明的結果判斷,卻忽視了生態建設政策實施過程中各級政府的作用及相互協調、農戶等行為主體的行動,無法對生態治理過程是否公平、政府效率程度、生態效果是否可持續等關鍵問題[17]。我國地下水超采區休耕政策的實施時間較短,實施區域較少,目前僅有少量零散的成果。賈麗娟等[18]選擇未實施休耕政策的2015年和連續實施5 年休耕政策后的2020年作為監測年份,采用遙感影像全覆蓋的方法,結合地面調查和統計的數據,以黑龍港區域為重點,監測2015年和2020年2 個年度的冬小麥種植面積變化情況,就試點區冬小麥種植面積實際壓減情況進行分析,評估冬小麥種植面積壓減對地下水位恢復的影響。胡振通等[19]通過在河北省的實地調研,對冬小麥春灌節水政策的節水效果進行評估。陳展圖等[20]單從農戶視角出發,對地下水漏斗區休耕試點進行農戶調查,了解休耕的相關利益主體及其認知、意愿和響應,總結地下水漏斗區休耕模式,分析農戶對休耕的響應,剖析休耕存在的問題。謝花林等[21]利用Logistic回歸模型揭示出農戶冬小麥休耕意愿的影響因素,且借助機會成本法探討河北地區季節性休耕補償標準的合理性。

現有地下水超采區休耕政策評價的主要是政策目標與事實結果的兩點式對應的側重地下水位恢復效果的協調評價和單從農戶視角出發的相關利益主體及其認知、意愿和響應研究,地下水超采區休耕政策的結果績效已有較多的評價方法,但地下水超采區休耕政策實施過程績效評價研究尚處于空白狀態,對政策實施過程中的各層級之間協調、政策實施的各項性質缺乏科學的評估機制。

因此,本研究擬以黃淮海平原為研究對象,通過對黃淮海平原地下水嚴重超采區2個市、5個縣政府相關部門和農戶實地調查,以公共價值管理為基礎,從公平性、效率性、參與性、可持續性4個價值維度,選取11個評價指標,構建地下水超采區休耕政策過程績效評價指標體系,輔以層次分析法、專家打分法確定指標權重,對地下水嚴重超采區休耕政策過程績效進行科學評估,鑒別休耕政策關鍵環節,識別休耕政策薄弱環節,以期為完善地下水超采區休耕政策提供改進建議。

1 理論分析與評價體系構建

1.1 地下水超采區休耕政策公共價值體現

“公共價值”這個概念最早由哈佛大學Moore教授提出[22],隨后公共價值管理范式成為公共管理的新趨勢[23-27]。公共價值管理范式在兼顧公平、平等、效率等價值的同時更加突出公民滿意度的核心價值追求,與公共項目協調利益相關者之間關系及使其各方利益最大化的本質追求一致,且更反映出純公益性的生態治理政策項目績效中不易定量測量反映的過程績效部分[27]。本研究擬以公共價值分析框架為基礎, 對地下水超采區休耕政策的實施過程進行績效評價。

地下水超采區休耕政策目的就是為了通過政策實施給公眾提供良好的生態服務。在休耕政策的實施過程中不僅僅是追求實施結果,也要追求效率、責任、公平和民主,正是“公共價值”的體現。地下水超采區耕地資源休養生息政策中,政府和農戶作為休耕政策的實施主體,一方面,在實施休耕政策過程中,改變了農民長期以來的種植結構和灌溉模式,在一定程度上會降低作物的產量,造成農戶收入的降低,故而為了減少對農戶生計的影響,政府對農戶進行一定程度的生態補貼,使農戶的收益與損失達到公平,體現地下水超采區休耕政策實施過程中的公平性;另一方面,對于地下水超采區休耕政策實施主體的政府和農戶來說,各自有各自的利益訴求,政府希望提高實現生態建設和恢復的效率,農戶希望通過政策效率的提高來減少損失,實現收益最大化。地下水超采區休耕政策是一項需要各級政府和農戶共同參與的工程,既涉及到政府的財政投入和對項目的管護,又涉及農戶對于生態政策補償是否滿意、對政策繼續實施是否認可。因此,要使地下水超采區休耕政策持續的貫徹實施,又能改善地下水超采區地下水超采的狀況,就需要對休耕政策的持續性實施進行績效考察。地下水超采區休耕政策的公共價值在項目實施過程中可以從公平性、效率性、參與性和可持續性4 個方面來體現。

1.2 評價指標體系構建

以公共價值理論為基礎,根據上述地下水超采區休耕政策的特點分析,遵循科學性、代表性、定性和定量相結合、可操作性和可持續性等原則,參考上述相關文獻[21-27],結合實地調研,從公平性、效率性、參與性、可持續性4個價值維度,選取11個評價指標,構建了地下水超采區休耕政策過程績效評價指標體系,詳見表1。

表1 地下水超采區休耕政策過程績效評價體系框架Table 1 Performance evaluation system framework of fallow policy process in groundwater overdraft area

本研究對指標進行量化分級時,綜合考慮國內外學者的劃分標準、實地調查和政府部門的座談會,并綜合考慮休耕政策實施目標和實際實行情況,對評價指標進行分級量化,詳見表2。

表2 地下水超采區休耕政策過程績效評價賦分規則Table 2 Performance evaluation scoring rules of fallow policy process in groundwater overdraft area

2 數據來源與評價方法

2.1 研究區域及數據來源

目前,黑龍港地區是黃淮海平原深層地下水嚴重超采區的重點區域[3]也是季節性休耕試點區。黑龍港地區內的衡水市、邯鄲市從2014年起持續實施休耕政策,2019年度耕地季節性休耕面積約72 946.67 hm2,占河北省休耕面積的54.71%,具有較多休耕參與人員,極具典型性和代表性。故選取地下水超采區域的重點靶區和試點區—黑龍港地區的邯鄲市和衡水市作為研究區,對耕地休養生息政策從省級、市級、縣級、鄉級、村級和農戶等一系列主體的推行和實施情況進行訪談和調研。

本研究研究數據搜集主要采用調研座談法和問卷調查法,于2018年6—7月進行訪談,包括河北省農業廳,衡水市、邯鄲市政府相關部門,重點對研究區域內2個市5個縣的政府相關部門和農戶進行調查,包括故城縣、武邑縣、棗強縣、阜城縣、曲周縣的縣級各級政府相關部門和參與項目實施的相關鄉鎮、村、農戶。問卷內容分別為:各級政府相關部門對于休耕政策整體上的實施和部門間協調的看法和建議;村干部對于本村實施休耕政策以來的地下水水位變化和對于政策的落實情況;休耕項目區農戶對休耕政策的認知和滿意度、農業生產的效益和對土地調整的期望補償標準等。整個過程包括政府相關部門座談會(分別為省/市級、縣級),鄉鎮及村干部的深度訪談,實地調研及休耕農戶問卷調查等3個階段,收集政府管理部門問卷19份,村干部問卷25份,農戶問卷85份,共138份,其中有效問卷129份,問卷有效率為93.48%。

2.2 評價方法

2.2.1 權重確定

指標的權重反映的是指標對休耕政策實施效果的影響程度。第二層的4個價值維度,對于基于公共價值管理的地下水超采區休耕政策沒有先后等級之分[28],故權重各占0.25。然后采用專家打分法和層次分析法相結合的方法來確定第三層各個評價指標的權重,各個指標的權重值,詳見表3。

2.2.2 計算績效綜合得分

績效綜合得分計算公式如下:

式中:A為地下水嚴重超采區休耕政策過程績效評估得分;Ci為地下水超采區休耕政策過程績效評價第i個指標的分值;Xi表示第i個指標的權重;n為指標個數,i=1,2,…,n。

2.2.3 績效等級劃分

為了直觀反映地下水超采區休耕政策過程績效評價的結果。本研究將評價指數0～100劃分為5個等級,對應的評價結果級別分別為:很差(0～20)、較差(20～40)、一般(40～60)、較好(60～80)和很好(80～100)。

3 結果與分析

3.1 地下水超采區休耕政策過程績效評估

黃淮海平原地下水超采區休耕政策過程績效評估結果見表4。可知黃淮海平原地下水超采區休耕政策過程績效評價的11 個指標得分處于60～100分,其中:生態因素考慮比重、補助發放率、政策針對性的得分最高為100 分,意見反饋和論證程度、補償資金使用效率的得分最低為60分;從公平性、效率性、參與性、可持續性等4 個黃淮海平原地下水超采區休耕政策過程的價值維度得分排序從大到小依次為公平性(23.20)>效率性(18.01)>可持續性(16.92)>參與性(16.25),公平性維度具有較高得分,其次為效率性維度,參與性維度和可持續性維度的得分較低,詳見圖1;地下水嚴重超采區休耕政策過程績效評估總得分為74.38 分,績效等級處在“較好”的水平。總的來說,地下水超采區休耕政策在整個執行和實施的過程當中,具有生態目標,農戶的權益得到保障,相關政府部門按期落實本職工作,農戶進行節水農業生產活動,在資金使用方面達到要求,政策按照實施方案穩步實行,若地下水環境保護需要,后期可組織人員保障新的政策實施方案。

表4 黃淮海平原地下水超采區休耕政策過程績效評估表Table 4 Performance evaluation table of fallow policy process in groundwater overdraft area of Huang-Huai-Hai Plain

數值分別代表黃淮海平原地下水超采區休耕政策過程在公平性價值維度,效率性價值維度,參與性價值維度,可持續性價值維度的得分。Numerical values represent the scores of fairness value dimension, efficiency value dimension, participation value dimension and sustainability value dimension in the fallow policy process of groundwater overexploitation area in Huang-Huai-Hai Plain.圖1 休耕政策過程公平性價值、效率性價值、參與性價值維度和可持續性價值等維度得分Fig.1 Fallow policy process fairness value, efficiency value, participation value dimension and sustainability value dimension score

3.2 鑒別休耕政策關鍵環節

各指標按權重排序如圖2所示。從大到小依次為按計劃完成度(0.183)>補償資金使用效率(0.154)>生態補助發放效率(0.129)>政府管理和組織建設(0.125)=意見反饋和論證程度(0.125)>生態因素考慮比重(0.090)>接受監督程度(0.067)>資金執行速度(0.050)>補助與農業損失收入比率(0.031)>生態建設必要性(0.029)>政策針對性(0.017)。據此,可以鑒別出休耕政策的關鍵環節:一是休耕政策面積落實環節。在與休耕面積落實相關的方面是關鍵環節,具體表現在縣級政府及以下相關主體,于是著重對縣級、鄉鎮級、村級、農戶的休耕區域劃定、休耕面積確定及落實、休耕方式的執行進行監督和管理,這就需要基層管理人員和農戶共同行動,實現休耕面積的科學落實,以達到預期的節水目標;二是資金管理和使用環節。各項政策的資金管理和使用方面都會是重點環節,而休耕政策作為重要的生態政策,政府進行了較大的資金投入,并且資金的使用主要是針對實施休耕政策的農戶,以實現民生保障的目的。所以,在資金使用辦法的制定需要科學合理的安排,明確資金的補貼對象,在資金使用過程中需要各級政府相關部門進行監管,對于不規范的行為進行治理和必要的懲罰措施,以實現政策資金的高效使用和社會權益的保障;三是政府組織和論證環節。作為一項重要的政策,在整個實施過程中是從上到下的任務分配,需要縱向的各級政府相關部門的溝通交流,具有較為完整的政府組織架構,對生態政策實施時間節點的控制有重要作用。同時,也要注重從下至上的政策實施過程不斷論證,能在進行過程中更加貼合實際情況,使政策具有更強的實操性,切實地落實每一步并且達到預期目標;四是,政策生態目標認識環節。河北省休耕政策的制定是針對地下水水位的恢復,具有較強的生態目標。各級政府相關部門和農戶等主體對生態目標的認識和支持度,對政策實施過程的能動性具有重要影響,各主體對政策認可并且積極付諸行動,有利于政策的不斷推進和完整落實。

圖2 休耕政策的11個關鍵指標分別所占權重Fig.2 The weights of the 11 key indicators of the fallow policy are respectively

3.3 識別休耕政策薄弱環節

各指標按評分結果排序如圖2所示。各項指標評分結果得分排序,從大到小依次為補助發放率(100)=補償與損失收入(100)=政策針對性等(100)>生態因素考慮比重(80)=接受監督程度(80)=生態建設必要性(80)>按計劃完成度(70)=資金執行速度(70)政府管理和組織建設(70)>意見反饋和論證程度(60)=補償資金使用效率(60),見圖3。據此,可以識別出政策實施過程的薄弱環節:一是休耕政策面積落實環節,休耕政策自上而下進行面積的確定,到鄉鎮、村、農戶進行具體的實施,在實施的過程中,由于實際情況的限制以及農戶的意愿和技術條件等,會產生休耕面積落實的部分沖突,并且休耕作為一個明確的農業生產周期,會因為時間的差異造成面積難以落實;二是資金管理和使用環節,薄弱環節重點在于政策資金的補貼標準和執行速度方面。休耕政策不同的農業生產項目具有劃定的補貼資金,針對省內不同經濟發展水平的市、縣實現相同補貼金額,整體而言農戶對于補貼金額滿意度較高,但是有學者研究區域間的補貼金額較高,可以用較少的資金實現同等水平的節水量,側面地反映了財政資金的過高投入。另外,在調研中反映出資金的執行速度較為及時,但這也形成了在資金早期全部補貼后,農戶中止休耕,這時只能以退回資金等方式進行補救,影響政策面積的落實,不能在休耕全過程中實現資金的控制和安排作用;三是政府組織和論證環節。政策實施需要各級政府相關部門的相互溝通和協調,但政府相關部門實際工作中,不同部門人員進行溝通時,由于專業的區分和限制,溝通中存在一定的難度,阻礙協調溝通的進程,加上不可避免的政府部門的級別、職位、人員等方面的調整,會對政策的實施產生一定的影響。其次,一項政策的制定和實施不是一蹴而就的,在實施過程中需要不斷地進行論證和專家咨詢,及時地發現問題和解決問題,聽取休耕政策實施過程中不同層級的主體的工作感想和建議,利于提升基層參與主體的積極性,促進地下水的節約。

圖3 休耕政策的11個關鍵指標各項指標得分圖Fig.3 Score chart of 11 key indicators of fallow policy

4 討論與結論

耕地休養生息政策是一項生態政策,頂層設計中在保障農戶生活水平不降低的基礎上實現地下水壓采,且生態補助全部發放,與較高的公平性得分相符。在休耕政策實施過程中,涉及的各級政府管理部門和基層人員眾多,各方在認知水平、能力水平、技術水平、責任劃分等存在一定差異,故對休耕政策的實施過程會產生不同的影響,進而影響政策的實施效率;另外,休耕政策的實施是自上而下任務下達的方式,基層相關主體的參與論證較少,且休耕政策需要各級主體共同的目標認識以及大量的資金支持,所以參與性和可持續性比較薄弱。綜合來看,本研究構建的休耕政策績效過程評價體系包含4 個價值維度,評估結果與休耕政策實施的真實情況相符合,具有較強的合理性。但是在構建指標體系的時候,從公平性、參與性、效率性和可持續性4 個價值維度選取了11 個關鍵因素建立指標體系,或許存在其他影響政策實施的因素未涵蓋進去。同時由于地下水嚴重超采區季節性休耕試點的實施時間較短,某些新地下水超采區休耕的生態效果未顯現或顯現較少,這些問題的存在可能會造成有些因素的結果存在變化,未來可在地下水超采區季節性休耕政策擴大實施并有較明顯成果的基礎上,對相關因素進行定量測量,并進一步探究相關因素對地下水超采區季節性休耕政策實施效果的影響機理,為休耕政策的改進和推廣提出具有針對性的建議。

本研究以公共價值管理為基礎,構建了黃淮海平原地下水超采區休耕政策過程績效評價指標體系,對黃淮海平原地下水超采區的2 個市、5 個縣進行了休耕政策過程績效進行評估,識別政策實施過程中的關鍵環節,鑒別政策實施過程中的薄弱環節,主要結論如下:

1)明晰了黃淮海平原地下水超采區休耕政策公共價值體現。地下水超采區休耕政策過程績效評價體系可以從公平性、效率性、參與性和可持續性4 個價值維度構建。

2)黃淮海平原地下水嚴重超采區休耕政策過程績效評估的公平性、效率性、參與性和可持續性4 個價值維度的得分分別為23.20、18.01、16.25、16.92,總得分為74.38分,處于“較好”的水平。

3)休耕政策實施過程的關鍵環節包括休耕政策面積落實環節、資金管理和使用環節、政府組織環節、政策生態目標認識環節。休耕政策實施的薄弱環節包括休耕政策面積落實環節、資金管理和使用環節、政府組織和論證環節。

5 改進策略

1)增強休耕農業技術,監督落實休耕政策面積。加大休耕政策相關的農業技術研究,在休耕政策的實施過程中引入高科技手段,提高技術節水程度、高效利用水資源,使用水更加現代化和科學化,并在休耕政策實施主體內進行應用推廣,進而達到社會、經濟、生態相互協調發展的目的。在休耕面積落實的管理制度上進行補充完善,各級政府管理部門組織第三方監督小組,主要負責監督各級政府相關部門工作的接受和執行,進行適當的階段性匯報和檢查,及時發現問題、解決問題。

2)區別農業補貼標準,合理控制資金執行速度。建議在設定農業項目補償金額時引入市場化機制,根據區域實際情況確定科學合理的補償金額,使政策資金達到效用最大化,在實現休耕政策預期節水量的基礎上,保障農戶的基本收益不降低。并且對政策資金實現階段性發放,在發放前需要進行實地考察和檢驗,確保實現耕地休耕,將補償資金作為一種控制休耕的方式,發揮好政策資金實現生態目標的作用。適當進行資金獎勵和懲罰制度,農業項目積極落實者、恢復地下水巨大貢獻者得到獎勵,對于阻礙農業項目實施、危害地下水資源者承擔相應的責任,從多個角度利用經濟方法保障休耕政策的順利實施,以達到地下水資源保護和資金有效利用。

3)優化政府組織結構,積極開展休耕政策論證。根據現有休耕政策實施方案,省、市、縣級政府等不同級別相關政府部門進行了組織建設,明確各級項目小組的負責部門和責任人。建議對項目小組確認的基礎上對于各項目組的工作目標、工作內容、工作方式、工作時間節點等進行細化說明。同時,加強對各級政府相關部門人員的考核及獎懲制度,并將休耕政策實施情況納入到政府績效考核內容。同時,注重自下而上的反饋,要在休耕政策實施過程的關鍵時點進行調研訪談,聽取基層政策實施的反饋意見,進行反饋問題的剖析研究,提出一定的解決方案,進一步優化休耕政策實施過程,以推進休耕政策各相關主體的滿意度。

4)明確政策生態目標,提高各級相關主體認知。耕地休養生息政策是河北省針對地下水超采問題進行的生態政策,具有較強的生態保護目的,建議后期休耕政策的制定時,強化生態目標的重要性和目的性,將地下水資源的合理利用和保護理念貫穿到政策制定的全過程中。同時,在各級相關主體間加大對休耕政策的宣傳和培訓,提高主體對休耕政策社會目標、生態目標相協調的認識,有助于加強休耕政策實施主體的積極性和主動性,最終實現預期地下水節水量,可持續地使用地下水資源。