社會組織直接登記制度的功能實現與政策啟示

結構功能主義理論為解釋社會組織直接登記制度功能實現與否提供了一個系統的分析框架，可以彌補既有研究的碎片化缺陷。該文在實踐層面選取H省為個案研究對象，結合結構功能主義理論分析發現，直接登記制度的適應功能與目標實現功能已基本達成，但整合功能與潛在模式維持功能尚待發掘。對此，應健全社會組織綜合監管體系，實現社會組織發展的“社會選擇”，消除民政部門的內部張力，從而促進直接登記制度功能的充分實現。

黨的十八大以來，社會組織在國家和社會治理中的作用愈發顯現，日益發展為構建共建共治共享社會治理格局中不可或缺的重要力量。然而，長期以來實行的雙重管理體制限制了社會組織的發展壯大與功能發揮。為充分發揮社會組織在國家治理體系與治理能力現代化建設中的正能量，黨中央和各級黨委政府對社會組織發展的宏觀政治制度進行摸索，并作適應性調整。以多地區實踐探索為基礎，國家層面嘗試對社會組織登記管理體制進行改革。2013年，首次提出對部分社會組織實施直接登記制度；2016年，再次對社會組織管理制度改革作出安排，并要求穩妥推行直接登記制度。直接登記制度是指滿足相關條件的社會組織，無需其業務主管單位進行前置審查就可直接到民政部門登記；其功能定位在于降低社會組織登記門檻，釋放社會組織發展空間，激發社會組織活力，促進社會組織健康有序發展。

根據實際情況來看，直接登記制度在改進社會治理方式、激發社會組織活力方面發揮了一定的積極作用，但也出現了一系列問題，如舊有體制影響以及與現行制度相配套的政策尚不完善、管理能力有限以及對社會組織的行政監管不夠有力等問題。學術界在對諸多問題進行考察的基礎上，提出了針對性建議，試圖打破直接登記制度的發展瓶頸，使其發揮更好的作用。然而，既有研究往往將社會組織看作研究的對象與主體，關于直接登記制度的討論并未引起足夠的重視。此外，當前理論界對于“直接登記制度功能能否實現？”“應如何進一步推動直接登記制度？”等問題的回答缺乏系統的分析視角，呈現出碎片化的研究狀態。結構功能主義理論以系統性的分析框架說明，任何社會系統，只有實現適應功能、目標實現功能、整合功能、潛在模式維持功能才能存續。它為解決以上問題提供了思路。基于此，本文在實踐層面選取H省為個案研究對象，在理論關懷上引入結構功能主義理論為分析視角，旨在探討直接登記制度功能實現的系統框架，探索繼續推進直接登記制度的對策建議，為進一步加強和改進直接登記制度、創新社會組織管理體制提供啟示。

結構功能主義理論是西方社會學經典理論之一。該理論闡述了社會系統的四個功能問題：第一個功能是社會系統能夠適應其所存在的外部環境條件；第二個功能指社會系統可以激發和調動系統蘊藏的能力與能量，確立并實現系統目標；第三個功能強調通過各系統間的協調合作，減少甚至消除系統的不穩定因素；第四個功能包含著對系統共同價值觀的維持以及對系統張力的調停模式。這四個功能的實質是指任何一種社會系統存在與延續要具備的基本條件，即所謂“AGIL功能模式”。其中，A （Adaptation）為“適應”功能，指社會系統為適應外部環境，對資源的控制、獲取能力以及合理分配；G （Goal attainment） 為“目標實現”功能，指社會系統設置各級目標，并充分利用現有資源以實現目標；I （Integration） 為“整合”功能，主要指協調系統不同部分間關系，使它們在各司其職的同時又相互配合，以實現系統最優功能；L （Latency） 為“潛在模式維持”功能，包括維持模式和張力處置兩個方面的內容，前者指為整個系統提供價值理念，維持社會共同價值觀，后者指削減甚至消除行動者內心的緊張和張力。

作為一個由諸多相互關聯的結構組成的系統，具備以上四個必要條件，解決四個基本功能問題，是社會系統得以存續的前提。結構功能主義理論中關于社會系統存續條件等問題的研究，為分析直接登記制度繼續推進提供了一種思路和框架，即直接登記制度只有實現適應功能、目標實現功能、整合功能、潛在模式維持功能，才能存續發展。首先，直接登記制度只有在社會組織管理體系中找到自身的位置，才能實現適應功能；其次，直接登記制度只有完成社會組織管理體系賦予的階段性歷史使命，才能達成目標實現功能；再次，直接登記制度的實行涉及諸多單位部門，只有各司其職、各負其責，保證其有效落實，才能實現整合功能；最后，直接登記制度能否發揮潛在模式維持功能，關鍵在于其是否對社會組織價值體系的構建與維持發揮應有的作用，以及其是否緩解了政策系統內部存在的張力。

（一）案例簡介

2013年，國務院出臺《機構改革和職能轉變方案》，首次提出社會組織直接登記制度。同年8月，H省民政廳發布《關于對四類社會組織實行直接登記管理的暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），開始分領域、分步驟地進行改革，逐漸放開雙重管理的限制，在全省范圍內對符合要求的社會組織實施直接登記制度。2014年2月，H省發布《關于加強和創新社會組織建設與管理的意見》，旨在激發社會組織活力，推動社會組織健康有序發展。2016年，《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》要求穩妥推進直接登記制度，并對其作規范性說明和操作性指導。這些改革措施對H省社會組織登記管理格局的形成具有重要意義。

本案例基于對H省直接登記制度實踐的地方性觀察，包括對不同層級政府部門工作人員與相關人士展開深度訪談所獲得的一手資料，動態呈現H省直接登記制度的作用機制，基于結構功能主義理論，分析直接登記制度的功能實現，以探尋其繼續推進的有效路徑。

（二）社會組織直接登記制度功能實現

1.適應功能

考察直接登記制度適應功能實現與否，歸根結底要看直接登記制度是否適應其所在的外部環境。就H省實踐來看，借力2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》，同年8月，H省民政廳頒布《暫行辦法》，逐步在全省范圍內實施直接登記制度。為了讓工作人員盡快認識和熟悉直接登記制度，H省組織培訓學習。據報道，一位環保類社會組織相關負責人表示，得益于直接登記制度，一直擱淺的成立環保公益類協會的申請在三個月內順利完成。可以看出，直接登記制度是社會組織管理體制改革創新之舉，符合當前社會組織發展的階段特征與現實需要。

2.目標實現功能

衡量直接登記制度目標實現功能達成的最直接標準在于其是否刺激了社會組織數量增長。從政策實踐來看，2014年2月，H省發布《關于加強和創新社會組織建設與管理的意見》，大大推動了直接登記制度目標實現功能的發揮。從內容來看，該《意見》不僅詳細部署了社會組織的建設與管理工作，還通過可視化的方式提出數量上的要求：“力爭到2020年，全省社會組織總量達到4萬個以上，平均每萬人擁有社會組織5個以上（其中A市達到每萬人7個以上），實現全省社會組織數量穩步增長。”此外，為激發各地發展社會組織的熱情，H省將社會組織發展情況納入績效考核，使得各級民政部門對直接登記制度持更加積極、開放的態度。數據顯示，直接登記制度實施后一段時間內，H省各級社會組織數量急劇增長，進一步強化了直接登記制度的目標實現功能。

3.整合功能

社會組織綜合監管成效是考察直接登記制度整合功能的一面鏡子。H省在實行直接登記制度的過程中，未及時出臺相應的配套政策，造成原有業務主管單位與當下登記管理機關之間職權、職責不清晰，導致對社會組織的監管工作陷入困境。H省A市民政局L局長表示：“政策剛放開，雖然《暫行辦法》要求四大類都可以直接登記，很多社會組織都來登記，但是這些新成立的社會組織具體該如何監管，沒有說清楚。各個部門的職責劃分不明確，具體操作容易出現問題。”直接登記制度去掉業務主管單位的說法，給予業務主管單位一個推脫參與社會組織監管的理由。然而，業務主管單位脫離社會組織監管只是綜合監管無法有效實施的冰山一角。從實然的意義上看，相應制度的缺失，使得有關單位紛紛打起政策的擦邊球，推脫本應對社會組織履行的監管責任，最終導致對社會組織綜合監管無法有效實行。

2016年出臺的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》，高度重視社會組織綜合監管體系的建立，多次提到有關內容，為社會組織綜合監管提供了制度保障。然而，利益壁壘首先成為建立社會組織綜合監管體系的一大阻礙。社會組織綜合監管涉及不同部門，各部門在具有自身核心利益的同時又在一定程度上擁有關于社會組織監管的管理權與審批權。在多部門合作監管社會組織的實踐過程中，各部門往往將自身利益置于第一位，按照自身利益最大化邏輯行事。加之H省不同層級、不同部門間尚未建立及時有效的溝通協調機制，“各自為政”“政出多門”現象頻發，最終導致社會組織綜合監管無法有效落實。T縣民政局W局長嘆息道：“我們是要牽頭進行綜合監管，但是跟其他部門合作比較困難，加上信息溝通不順暢，很多業務我們也不了解。現在業務主管單位取消了，他們的積極性不好調動，綜合監管是一個難題。”社會組織綜合監管陷入困境，反映出直接登記制度整合功能的失利。

4.潛在模式維持功能

潛在模式維持功能要求直接登記制度在充分發揮其保存和傳遞社會基本價值規范作用的同時，消除政策系統內部存在的張力。在應然層面，社會性是社會組織的根本屬性，社會組織發展應遵循“社會選擇”的邏輯。然而，制度環境對社會組織的發展具有基礎性作用，影響甚至主導了社會組織的發展方向。一直以來，我國政府基于社會組織的權威挑戰能力與公共物品提供能力，對社會組織實施特色鮮明的分類控制。這在直接登記制度的實施對象上也有所體現。在十四大類社會組織中，直接登記制度實施對象為特定的四類社會組織，這本身蘊含著政府分類選擇社會組織的發展邏輯。H省民政廳Z科長直言：“直接登記制度只對四大類社會組織開放，這四大類我們基本都予以登記。但是，其他類別的要繼續實行雙重管理。”由此看來，在直接登記制度指導下，宏觀層面的分類控制滲透到微觀層面的政策執行中，演變為社會組織發展的“政府選擇”。

在當前“誰主管、誰負責”的問責型體制下，激增的社會組織數量、擴張的民政部門職能使民政官員倍感壓力，系統內部張力隨之增大。作為登記管理機關，民政部門一方面要應對日益繁重的前置行政審批工作，另一方面要監督管理大量社會組織的年度檢查、黨建工作與日常活動等，工作量顯著增加。要完成與日俱增的工作任務，必須提供充足的資源。但是，就訪談了解到的情況來看，在H省大多數地區，人員編制沒有增加，工作資金無法落實，執法隊伍也沒能跟上。民政部門內部張力的存在，導致社會組織工作很難面面俱到。A市民政局L局長透露：“現在民政職能增加了，但是人員編制并沒有增加。我個人在負責原來事務的同時，社會組織的日常登記也由我負責，還有黨建工作，有時會顧不過來。”此外，越接近基層，民政部門工作量與工作壓力驟升的現象越突出。T縣民政局W局長說：“我們基層最難操作，上面政策一變，我們就要跟著變。基層很多社會組織對新的政策不了解，我們就要解釋，這無形中增加了工作量。人員沒有相應增加，也沒有額外的經費去外面請人幫忙。”此外，綜合執法隊伍尚未建立。T縣民政局人員G說：“我們人手很緊張，希望上面能建立專門的執法隊伍，幫助我們監管社會組織。”總體而言，驟增的工作任務總量與緊俏的人財物之間矛盾逐步顯現，民政部門系統內部張力不斷擴大。

本文通過對直接登記制度的個案研究，呈現直接登記制度的實踐過程，同時，借助結構功能主義理論分析其功能實現程度，進而帶來啟發。研究發現，直接登記制度的適應功能與目標實現功能基本達成，但整合功能與潛在模式維持功能尚未充分發揮，成為阻滯直接登記制度功能實現的重要因素。就整合功能而言，在變革一項制度的同時，不僅要考慮當前背景和環境，還需要兼顧配套制度的完善。正是由于配套制度的不健全，直接登記制度實施后，部門間聯動受阻，無法建立有效的綜合監管機制。從潛在模式維持功能來看，直接登記制度優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等四大類社會組織，在政府主導的政策環境下為四類社會組織生存發展留存了相對寬闊的空間，暗含著“政府選擇”而不是“社會選擇”的發展邏輯，一定程度上弱化了社會組織的社會屬性。

充分發揮整合功能與潛在模式維持功能，是促進直接登記制度功能實現的關鍵。構建與完善社會組織綜合監管體系，實現社會組織發展的“社會選擇”、消除民政部門內部張力等舉措，可進一步推進直接登記制度。第一，健全直接登記制度配套制度，促進建立社會組織綜合監管體系。作為社會組織領域的局部性改革，建立健全直接登記制度配套制度，通過制度明確部門權責關系，是部門聯合聯動的有力保障。為提高政府綜合監管的有效性，需要突破部門間技術限制，建立部際協調和溝通機制，充分利用“互聯網+”技術，構建社會組織綜合監管信息平臺，推動部門進行信息交換和共享。第二，正確認識社會組織的社會性，實現社會組織發展的“社會選擇”；以人財物作為前提保障，有效緩解民政部門內部張力。一方面，我國社會組織發展受到政府的制約，因此，遵從“政府選擇”的發展邏輯。然而，社會性是社會組織的基本屬性，只有實現“社會選擇”發展社會組織，其才能真正回歸社會。另一方面，針對民政部門擴張的職能、激增的工作量，有必要增加相應人員編制，給予充分的預算支持，建立專門的綜合執法隊伍，如此才能滿足日益復雜的社會組織工作需求。

（作者單位：高淼，湖南大學）