高質量發展導向的預算績效目標管理問題研究

肖文鋒 萬莉 李紅巖

【摘 要】 高質量發展導向的預算績效管理是提升國家治理能力、提高財政資金使用效能的有效舉措。預算績效目標在績效管理體系中占據主導地位，起著“標尺”作用，是預算績效管理各項工作的重要基礎與依據。為響應高質量發展要求，推動全面實施預算績效管理，文章聚焦預算績效目標審核過程中發現的突出問題，從提升預算績效目標管理主體責任意識、強化業務人員在預算績效目標管理中的主導地位、建立預算績效目標指標庫及典型案例庫、優化預算績效目標審核組織模式、提高預算編制與績效目標管理協同等方面給出了優化建議，以期能為提高我國預算績效目標管理水平，實現財政資金聚力增效提供參考與借鑒。

【關鍵詞】 高質量發展； 預算； 績效管理； 績效目標

【中圖分類號】 F234.3? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）09-0090-06

一、引言

高質量發展是中國式現代化的本質要求，高質量發展導向是我國經濟社會發展全局性戰略部署。黨的二十大報告明確提出：全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，著力推動高質量發展，高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。這是根據我國經濟社會發展階段、發展環境、發展條件變化做出的科學判斷。中國特色社會主義建設進入了新時代，我國經濟發展也進入了新時代。推動高質量發展，既是保持經濟持續健康發展的必然要求，也是適應我國社會主要矛盾變化和全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的必然要求。推動高質量發展是當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求和戰略部署。遵循這一根本要求和戰略部署，我們必須適應新時代、聚焦新目標、落實新部署，推進積極的財政政策，推動財政資金聚力增效，堅持質量第一、效益優先，創新高質量發展為導向的財政績效目標管理。

績效目標是指財政預算資金計劃在一定期限內達到的產出和效果，是建設項目庫、編制部門預算、實施績效監控、開展績效評價等的重要基礎和依據[1]。績效目標按照支出的范圍與內容可分為項目支出績效目標和部門整體支出績效目標，按照支出的時效性可分為中長期績效目標和年度績效目標。績效目標管理涵蓋了績效目標設置、審核、批復、調整及應用。預算績效目標管理是財政項目績效管理的重要組成部分，是整個預算績效管理體系的核心，是事前績效評估、運行監控評審、績效自評、重點績效評價等工作的重要基礎與依據，預算績效目標貫穿于預算績效管理全過程，在整個預算績效管理體系中占據著“統領”地位，起到“標尺”作用。科學、合理、量化的預算績效目標能夠推動財政資金聚力增效，促進公共服務供給高質量發展。

二、文獻綜述

隨著全面實施預算績效管理，眾多學者開展了績效管理方面的相關研究，但是單獨將績效目標管理作為研究內容的文獻還不多見，本文梳理了近年來我國有關績效目標管理方面的相關研究文獻，研究內容主要聚焦于績效目標設置及績效目標審核兩個方面。

（一）績效目標設置的相關研究

績效目標設置質量直接影響著績效管理成效，國內眾多學者圍繞績效目標設置開展了深入的研究：李玲等[2]結合高等學校這一特定預算主體分析了績效目標覆蓋不全面，績效指標量化、具體化、可衡量性不足，績效目標缺乏動態調整，預算管理不靈活等績效目標設置存在的常見問題；葉穎怡[3]認為行政事業單位預算績效目標指標值設置與投入規模不相匹配，指標設置整體側重產出指標，成果效益指標不足；李金磊[4]認為中央部門預算同類項目指標設置差異較大，不同部門間缺乏可比性，制約公眾的監督效果；張敬[5]認為業務協同參與績效管理不暢通、預算管理與業務信息不對稱，使得績效目標管理與預算編制協同性不足。已有的績效目標設置相關研究聚焦績效目標指標及指標值設置的技術層面，對于我國預算績效目標管理存在的問題進行了較為全面深入的探討。本文認為要有效提升預算績效目標設置質量，在現有研究的基礎上必須確立預算單位業務人員在績效目標設置中的主導地位，同時推動建立共享、開放的績效目標指標庫及典型案例庫，以提高績效目標設置的工作效率及指標設置的規范性。

（二）績效目標審核的相關研究

績效目標審核是績效目標設置質量的重要保障，目前針對績效目標審核方面的相關研究文獻十分少見。陳娜[6]認為，現有的審核方式方法、資源資料利用情況還不足以支撐對績效目標完整性、相關性、適當性、可行性等內容的實質審核，績效目標審核方法的運用比較單一，以流程審核、定性分析為主；李偉等[7]認為現有績效目標審核多采用紙面審核方式，且主要是對績效目標表的審核，“人大+審計”的監督協作機制還未真正建立，人大和審計對預算績效監督的實質性作用未能得到完全體現。已有的績效目標審核相關文獻對審核方式、審核內容、監督機制等展開了相關研究。本文認為現有績效目標審核組織模式還需進一步優化，如績效目標審核過程中不僅需要績效管理部門、第三方專業機構的參與，還需要業務管理部門的協同，單位也應該建立內部績效目標審核機制。

三、推進高質量預算績效目標管理的制度安排

按照高質量發展總體要求，為不斷提升財政預算績效管理水平，推進國家治理體系和治理能力現代化，黨中央、國務院及財政部等相關職能部門對財政預算管理增質提效進行了統籌謀劃和頂層設計，修訂完善了預算績效管理相關法律制度，制定出臺了績效管理系列政策文件。

2018年9月，中共中央、國務院出臺的《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）指出“全面實施預算績效管理是黨中央、國務院做出的重大戰略部署，是政府治理和預算管理的深刻變革”，“力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化”[8]，明確提出要全面設置部門和單位整體績效目標、政策及項目績效目標，同時要將預算績效目標設置作為預算安排的前置條件，加強預算績效目標審核，將預算績效目標與預算同步批復下達，該意見的出臺標志著我國財政績效管理工作進入了全面推廣與實施階段。

為保障全面預算績效管理的實施，我國對相關的法律法規進行了相應修訂，預算績效管理作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措得到有效增強。2018年修訂的《預算法》第三十二條中將預算績效目標作為預算編制的根據之一，2020年修訂的《預算法實施條例》第二十條中明確提出“根據設定的績效目標，依據規范的程序，對預算資金的投入、使用過程、產出與效果進行系統和客觀的評價”[9]，同時要求財政預算資金要開展預算績效監控與評價，并將績效評價的結構作為改進管理和編制以后年度預算的依據。將增強績效管理、提高財政資金使用效益寫入法條，體現了我國財政資金管理理念由原來的注重資金投入轉化為注重資金使用效益，充分體現了高質量發展的思想。

為有效推動及規范全面預算績效管理實施的各項具體工作，財政部出臺具有操作性指導的系列文件。2020年財政部出臺的《項目支出績效評價管理辦法》財預（〔2020〕10號）明確了績效評價的對象與內容、指標與方法、組織與實施、應用與公開等。項目績效目標設置的相關性、合理性、匹配性等納入項目支出績效評價指標體系框架，績效目標管理工作有了量化考核。2021年財政部出臺的《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》（財預〔2021〕6號）對委托范圍、第三方選擇、委托方式、監督管理等提出了具體規范要求，同時明確了可以引入第三方參與項目績效目標審核工作，為績效管理部門借助社會專業力量提升預算績效目標管理水平提供了政策性依據。2021年財政部印發了《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》（財預〔2021〕101號），對績效目標指標設置思路、設置原則、指標類型、具體編制提出了指導性意見[10]。預算績效管理政策的不斷完善，為全面實施預算績效管理，不斷提高財政資源配置效率和使用效益提供了制度保障。

四、制約高質量預算績效目標管理的實踐問題

近年來，各級部門認真貫徹落實黨中央、國務院關于全面實施預算績效管理的決策部署，各地在預算績效目標設置、績效目標評審、績效目標管理培訓、績效目標與預算編制協同等方面取得了一定的工作成效，但預算績效目標管理與高質量發展的總體要求相比，在預算績效目標管理理念、審核組織模式、績效指標設置、績效與預算一體化、跨部門協同等方面還存在一些不足之處與薄弱環節，已成為掣肘績效管理高質量發展的突出問題。

（一）績效目標管理責任意識較為淡薄

全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，是高質量發展的應有之意，但是在績效管理部門、項目預算單位績效觀念還未全面樹立，重分配輕管理[11]、重支出輕績效的傳統預算管理觀念仍然根深蒂固。

預算單位方面，一些預算單位認為績效管理增加了工作量，項目負責人及單位主要管理人員對于績效管理工作持有抵觸心理。績效目標管理的主要工作之一是設置科學、合理的績效目標，績效目標的“標尺”作用只有項目實際實施后才會顯現，績效目標設置時預算單位對績效目標在績效管理體系中的重要地位認識不足。同時績效目標的審核不同于績效自評審核，績效目標審核只是提出優化建議，沒有設置相應的評審等級，而績效自評審核會給出具體的審核得分與等級，容易使預算單位錯誤地理解為績效目標管理對單位績效考核結果不會造成影響，因此在績效目標設置時單位重視程度不夠、配合度不高。

績效管理部門方面，隨著全面預算績效管理的實施，目前大多市級層面基本都有獨立的績效管理科室，但是基層績效管理組織架構還未全面建立，大多是將績效管理職能放在財政監督科室。一些績效管理部門過于強調資金使用的合規性審核，對財政資金使用的合理性審核不足，把績效管理視同于檢查業務，績效管理承擔了過多的財務審計職能。在全過程預算績效管理鏈條中偏重于事后的績效評價，對于績效目標設置、事前績效評估、運行監控等績效管理環節重視程度不足。績效目標管理工作開展過程中，全員績效意識還未樹立，績效與預算的協調機制不完善，使得預算績效目標設置作為預算安排的前置條件、預算績效目標與預算同步批復下達等績效目標管理的要求難以有效落實，績效目標對預算編制的約束力不夠。

（二）預算單位業務人員績效目標設置參與程度不夠

績效目標工作開展過程中，大部分單位在接到績效管理部門組織開展績效目標設置工作相關文件后大多直接將文件轉給單位財務部門，由財務部門統籌本單位績效目標設置工作。績效目標設置時業務人員參與度、配合度不夠，業務部門作為預算單位績效目標管理的主體地位未確立，承擔責任未明確，“預算績效是財務部門的事”這一錯誤認識在預算單位普遍存在。一些預算單位直接將績效目標設置工作全部交由財務人員完成，由于財務人員對具體項目實施內容不夠了解，對指標及指標值缺少專業性判斷，難以設置出具有可行性、合理性、全面性的績效目標指標體系。績效目標設置培訓階段，預算單位基本都是安排財務人員參與，業務人員缺少必要的績效目標管理培訓，對績效目標指標體系、指標值設置要求不了解。績效目標設置階段，績效指標及指標值設置時過于隨意，缺少預算單位內部及跨部門的交流溝通，績效目標指標及指標值設置與項目匹配度不高，部分實施內容發生變化的延續性項目直接采用往年度的績效目標指標體系，相關績效目標不能反映項目的實施內容。

（三）績效指標及指標值設置完整性及合理性欠缺

項目績效目標體系包含產出、效益、滿意度三個一級指標，其中產出一級指標包含數量、質量、時效、成本四個二級指標，效益一級指標包含經濟、社會、生態、可持續四個二級指標，滿意度一級指標包含服務對象滿意度一個二級指標。根據筆者多年績效目標評審經驗及對多地績效管理部門的調研了解，預算績效目標在三級指標及指標值設置方面存在一些共性問題：（1）績效指標設置完整性、全面性不足，部分項目實施內容較多，但只設置了少數實施內容的績效指標，績效指標未能涵蓋項目的主要實施內容，項目總體目標設置方面部分項目不夠完善，沒有反映項目實施產出的主要內容及預期達到的主要效果；（2）數量指標、質量指標、效益指標相混淆，如在項目績效目標評審過程中發現部分項目將任務完成率、獎補覆蓋率等數量指標設置為質量指標，將驗收合格率、工程質量達標率等質量指標設置為效益指標；（3）績效指標設置不夠規范，部分項目指標表述不夠精煉，過于口語化，績效指標與項目的關聯度不高，特別是效益指標設置容易脫離項目將部門的整體效益設置為項目的效益指標；（4）指標值設置不夠科學，部分預算項目為減少后期績效評價的壓力，績效指標值設置偏低，如產出數量指標值設置要遠低于預算二下內容中的相關任務數量，同時在指標值設置方面，定性指標偏多，特別是效益指標定量指標不足，設置的部分定性指標難以佐證，導致績效目標在績效管理體系中的“標尺”作用弱化；（5）部分跨年度、周期性項目設置的年度績效指標及指標值與年度實施內容缺乏關聯度，如部分工程項目前期已經全部完成了工程建設及驗收，本年度主要實施內容為支付項目尾款，但是本年度績效目標仍然沿用項目建設期間的績效指標及指標值，績效目標無法發揮應有的作用。

（四）績效目標審核組織與管理模式不夠科學

1.業務主管部門在績效目標審核中參與度不夠

目前，績效目標審核主要以績效管理部門為主，部分重點項目或新增項目通過委托第三方機構進行審核，績效目標審核過程中業務主管部門參與程度普遍不高。相較于績效管理部門、第三方機構等審核主體，業務主管部門對項目的整體情況了解更加全面，也能為優化績效目標設置提出專業性建議，同時業務主管部門的參與也能夠有效提升預算單位對績效目標管理工作的重視程度，績效目標審核過程中業務主管部門的缺席不利于績效目標設置質量的提升。

2.績效目標審核模式有待優化

現行績效目標評審以書面審核為主，審核主體根據預算單位提供的績效目標申報表及相關佐證材料開展審核，審核過程缺少面對面交流環節。一些單位提交的佐證材料僅限于績效目標申報表，項目實施背景資料、預算申報材料、實施方案等佐證材料提供不齊備，審核主體根據有限的書面資料難以全面掌握項目整體情況。個別項目提供的績效目標審核資料與項目實際實施內容吻合度不高，如項目年度主要實施內容為完成項目尾款支付，但是單位卻提交了項目建設期的相關資料，導致審核主體誤以為項目還處于建設期間，進而使得給出的績效目標審核意見與項目實施內容偏離，單純的書面績效目標審核模式難以保證績效目標審核質量。

（五）預算績效目標對預算編制的約束力不足

全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理體系推行實施后，各地市級層面基本設置了獨立的績效管理科室組織架構，基層也有專門人員從事績效管理工作，為績效管理工作的開展提供了組織及人員保障。但是在工作開展過程中，績效管理科室與預算管理科室的協同度不足、信息共享度不充分，導致績效管理與預算管理脫節，績效目標作為預算編制的約束手段未能發揮應有的作用。部分項目在績效目標設置時將產出數量指標值盡可能設置低一些，預算申報時列示的項目實施內容要遠多于績效目標設置的產出數量，而預算管理科室進行預算批復的主要根據是單位提供的預算申報資料，雖然大多省市要求預算申報時同步完成績效目標申報，但是績效目標在預算編制時的約束力不足。部分項目實施過程中項目預算金額發生調整變更，但是項目績效目標未能同步進行相應調整，導致績效目標與項目實施內容不匹配，不利于項目后續運行監控、績效自評等績效管理工作的開展。

五、優化高質量預算績效目標管理的路徑選擇

（一）強化績效目標管理的主體責任意識

加強預算績效目標管理需要從源頭抓起，進一步強化預算單位在績效目標管理中的主體責任意識。一是對預算單位項目管理負責人、項目參與業務部門和財務部門等相關人員進行相關文件、制度的教育培訓，提高培訓內容與業務操作的針對性，并明確職能部門及個人的主體責任，強化相關人員績效目標管理意識。同時應將績效目標管理工作等納入本單位科室及個人的考核之中，將預算績效目標管理與個人考核相掛鉤，增強相關人員對預算績效目標管理工作的重視程度，努力形成全員講績效的濃厚氛圍，推動建立“花錢必問效、無效必問責”的績效管理機制，從而形成高質量發展合力。二是績效管理部門應將績效管理理念融入到預算編制、執行、監督全過程，樹立事前、事中、事后整體績效管理觀。預算績效目標管理過程中要增強協作意識，積極與預算管理部門、預算單位溝通與交流，建立流暢的溝通交流機制，增強績效目標審核質量，充分發揮績效目標對預算編制的約束力。

（二）確立業務部門在預算績效目標管理中的主導地位

隨著全面績效管理的推行，績效管理工作將是部門常態化管理的重要工作之一。目前部分單位績效管理組織架構缺失，只是在收到績效管理部門開展績效具體工作任務相關文件后被動完成，績效管理未能貫穿部門工作全過程。為更好地發揮財政資金使用功能，各項目單位應該成立由單位主要負責人牽頭的績效管理小組，績效管理小組成員不僅包括財務相關人員，還應包括各業務部門的主要負責人及項目成員，績效管理小組統籌本單位績效管理工作。績效目標管理工作開展時明確業務部門在本項工作中的主導地位，并將績效目標管理工作直接分解到項目歸口業務科室，財務科室主要負責對接績效管理部門及配合業務部門。將項目負責人確定為績效目標填報的第一責任人，組織完成所負責項目的績效目標設置工作。業務部門負責人對本部門歸口項目的績效目標設置質量進行內部審核，確保績效目標設置的合理性。

（三）優化培訓組織模式，建立指標與案例庫，提高績效目標設置質量

1.優化培訓組織模式，完善多渠道輔導途徑

績效管理部門一般都會在開展績效目標管理工作時組織進行績效目標填制的相關培訓活動，但是培訓內容主要圍繞文件政策解讀，實際操作層面培訓內容不足，培訓活動往往將所有單位組織在一起進行，培訓內容缺乏針對性，培訓效果不佳。為有效提升培訓的效果，建議根據項目實施內容，分行業、分類別組織專場培訓，預算單位也可以聘請第三方結合本單位的實際工作開展績效目標管理培訓。培訓內容不僅應該包括最新績效目標管理相關政策文件解讀，同時也應該針對預算單位績效目標設置過程中遇到的常見問題，結合典型案例進行分析。培訓時間盡量安排在項目單位績效目標編制工作啟動后，根據以往的評審經驗，培訓時間安排過早，單位大多沒有啟動績效目標編制，部分培訓人員甚至連績效目標表也沒有接觸過，培訓很難達到較好的效果，只有當項目單位已經開始績效目標編制，在編制中遇到問題時，培訓過程中才會引起參與培訓人員的共鳴。同時要建立多渠道輔導答疑，培訓結束后可以為績效管理相關人員、第三方機構評審人員、項目單位績效目標設置人員建立線上交流平臺，通過線上平臺及時對項目單位績效目標設置過程中遇到的問題進行交流溝通。

2.建立分行業、分領域的績效目標指標庫及典型案例庫

財政項目預算支出涉及面廣、項目數量眾多，項目負責人受制于自身專業難以設置出科學合理的項目績效目標。結合目前部分省市的做法，建議分行業、分領域設置項目績效目標指標庫，同時將績效目標指標庫納入到數字財政系統中，提高指標庫的共享與開放度，也方便預算單位在線填報績效目標時，可以根據項目類別在指標庫中選取合適的績效指標。指標庫的建立為項目績效目標設置提供了參考，但目前已有的指標庫大多以單項指標形式呈現，預算單位根據績效目標設置的需要逐項選擇合適的績效指標，績效指標庫系統性不足。為提高項目績效目標設置的系統性，建議嘗試設置分行業、分領域的績效目標案例庫，將經過審核、設置較為合理、具有代表性的典型項目績效目標體系整體納入案例庫，項目績效目標設置時可以從案例庫中選擇類似項目績效目標體系作為參照，根據項目實施內容的差異性對績效目標進行適當調整即可完成項目的績效目標設置工作。績效目標典型案例庫的建設能夠有效提高績效目標管理工作效率，也能在一定程度上保障績效目標設置的質量。

（四）優化績效目標審核組織管理

績效目標審核是績效目標設置質量的重要保障，為有效提升績效目標審核質量，可以從以下方面入手。

1.實施分類評審

績效管理部門每年需要審核的項目績效目標數量龐大，但績效管理部門人員有限，同時受績效管理資金預算的限制也難以將全部項目委托給第三方機構進行審核。績效目標審核時可以實施分類審核，對于各年實施內容基本相同、績效目標已經過多輪審核的項目，審核時主要關注績效目標設置的規范性與全面性，該部分項目績效目標由績效管理部門進行一般審核。對于新增項目及往年度績效目標設置不合理的延續性項目，可由績效管理部門組織，項目主管部門參與，委托給第三方進行重點審核。實施分類審核能夠有效提高績效目標管理的工作效率，將有限的審核資源聚焦重點項目，提升績效目標設置的合理性。

2.建立書面與現場結合的審核模式

現行績效目標審核主要依據項目單位提供的資料，缺少面對面交流環節，評審主體對項目情況了解不夠全面，導致提出的相關評審建議針對性不強。為更好地使審核主體掌握項目的全面情況；一方面需要項目單位提供完整的項目資料，而不能只是提供績效目標申報表，績效評審時還需提供項目實施的背景資料、實施方案、資金需求測算明細等相關資料；另一方面應該根據審核的需要增加現場交流環節，在審核主體對項目資料分析的基礎上，針對項目審核過程中關注的問題進行面對面交流，對相關績效目標指標設置進行探討。

3.引入績效目標評審等級制

目前績效目標審核只是提出績效指標設置的優化建議，對績效目標管理缺少獨立的考核，績效目標管理考核只是隱含于后續的運行監控與績效自評之中。績效目標審核只有審核建議而沒有形成審核等級或分數，績效目標缺乏獨立的考核制度，不利于提升單位對績效目標管理工作的重視程度。績效目標審核可參照績效自評審核引入審核等級制，同時將績效目標審核等級作為項目入庫的標準之一，對于審核等級達不到預設標準的項目不予入庫，通過提高績效目標審核結果應用倒推績效目標管理質量提升。

（五）完善預算管理與績效管理的協同機制

關于基層績效管理組織架構，少數地區設立了獨立績效管理科室或將績效管理職能納入預算管理科室，大多縣、鎮將績效管理職能納入到財政監督科室。在實際工作開展過程中，只有預算與績效管理深度協同，才能真正發揮財政項目支出績效目標的作用。

1.講求預算編制的科學與合理性

在編制預算時，一是充分了解項目相關政策和標準、全面掌握預算期工作任務的具體內容和業務量，根據單位職責和預算實施年度可能出現的新情況、新問題，做好預算編制的基礎性工作。二是注意預算編制與業務部門工作的有機結合，積極與相關業務部門進行充分溝通，認真分析具體項目支出的可能性及其金額，提高年初預算編制準確率。三是結合往年類似或后續項目的資金使用情況和預算執行結果，科學合理地預算計劃年度資金需求，制定出比較符合實際情況的預算申報文本，做好預算績效工作的事前管理。

2.切實做到預算申報與績效目標申報同步

單位在申報預算時，應同時設置完整、科學與合理的績效目標，預算開展之前可通過集體決策的方式，根據項目性質及實際情況制定完整的當年績效指標和績效目標值。將績效目標分解為清晰、可衡量的具體指標，確定年初目標值，以此為依據編報合理可行的預算，做好財政項目支出績效目標管理的起始工作。為保障預算申報內容與績效目標設置的匹配度，應堅持“誰申報預算，誰申報績效目標”的工作原則。

六、結語

財政預算績效管理全面實施以來，預算單位及績效管理部門在績效目標管理方面取得了一定的成效，但還存在一些亟待解決的問題。高質量發展導向的預算績效目標管理應通過明確主體責任意識、確立業務管理部門的主導地位、優化審核組織與培訓模式、完善預算與績效目標的協同機制等舉措，全面提升績效目標管理水平，助力財政資金聚力增效，助推經濟社會高質量發展。

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