關于基層養老精細化管理的策略分析

摘要：在我國逐漸步入老齡化社會的今天，農村的養老問題已經成為關系到“三農”問題和社會穩定的重要問題。在我國基層社會管理逐步實現現代化的大背景下，要堅持政府的核心引導，以多元主體參與、制度體系完備、建設運營科學、提升信息化水平、打造高效養老隊伍為基本遵循，不斷優化養老精細化治理策略，推動養老事業健康發展。

關鍵詞：養老；精細化；策略；智慧化

DOI：10.12433/zgkjtz.20233553

一、實施基層養老精細化管理的背景

農村互助養老的發展過程中存在一些不足，主要表現在：一是對目前農村互助養老的認可度低；二是互助養老合作動機不足；三是政府包攬責任、社會潛力有待挖掘；四是管理粗放，缺乏專業的養老人才管理；五是供給主體的責任缺失、鄉村信任危機等問題。如何實現基層養老精細化，對農村養老的內、外部力量和相關因素進行探討分析，是當前養老事業健康發展需要解決的當務之急。隨著國家治理能力與治理體系現代化的推進和鄉村振興戰略的實施，社會多元主體協同參與，基層管理效能得以提升，為農村老齡社會精細化管理提供了新的契機，對于解決當前農村養老發展中出現的問題給出了新的選擇。從基層管理精細化的視角，審視農村養老發展中存在的問題，對尋求完善農村養老發展的可行之道具有較強的理論和實踐價值。

二、基層養老精細化治理遵循的基本要求

（一）堅持黨委領導、政府負責

農村精細化養老發展過程中的復雜性、多樣性及異質性，需要黨和政府“從上而下”的推動與引導。一是在推進農村養老發展的過程中，應發揮黨組織的戰斗堡壘作用，統籌基層黨組織和群團組織的資源配置，支持群團組織承擔公共服務職能。二是鄉鎮應起到主導作用，努力擔負發起者、推動者、支援者和控制者的角色，培育、扶持基層公益性、服務性、互助性社會組織，并積極鼓勵和引導各方資源全面參與，挖掘村莊內生動力，提高農村互助養老的自我發展能力。三是發揮村級公益崗人員的作用，加大鄉土人才培養力度，建立適合農村養老發展的專業隊伍，降低農村養老低成本和廣泛參與度，減少政府過度干預，最大程度地提高農村養老組織的運作效率。

（二）完善農村養老精細化管理的法律制度體系

為了保證基層養老實踐的正確性和效力，必須進一步健全農村社區養老法制體系，使農村的老人在社會生活中享有更多的權益。在此過程中，要結合地方實際，依法規范鄉鎮公共服務、公共安全等工作，優化服務流程，充分完善并落實村民自治制度、黨建引領制度、民主協商制度等制度規范。同時，要及時總結實踐經驗，圍繞推進鄉村振興、鞏固拓展脫貧攻堅成果等工作，建立和完善合法化的農村養老法律制度、常規管理機制、具體辦事規程、主體行為準則規范、參與主體選拔與激勵制度、評估考核制度等。

（三）促進多主體協同參與

要健全社會力量參與基層養老精細化管理的激勵機制，推動由政府牽頭、村兩委牽頭、社區組織、老年人和社會資源主體共同參與的機制，發揮政策制定、資金支持、宣傳動員、宏觀推進等功能。村兩委是精細化養老服務的承擔者，負責整合村域資源、組織、協調、細化、落實各項工作；村莊社區組織是增強鄉村活力的重要力量，它可以聚集老年人的力量，保護老年人的利益，促進社區事業的發展；老年人是社會生活中的重要參與者，他們在服務中起到了代際的傳遞功能；社會資源主要是為鄉村精細養老提供專業化、全方位的服務。多元主體必須嚴格遵循互助退休金的規范，開展自省、他省、規范，對完善養老服務體系的建設提出看法與建議，促進各主體之間的交流，促進鄉村養老精細化的逐步發展。

（四）加強治理手段的智慧化

運用數字化技術與“互聯網+”，推動信息化、智慧化建設，構建數字化、綠色化、智能化的精細化養老服務平臺，并優化其供給。在需求、供給方、管理運行、服務內容、保障體系等環節中，運用智能場景，突破空間和時間的限制，將有關數據進行信息化，形成大數據，提高信息收集、管理和分析能力，實現對養老服務需求的準確匹配。運用智能監控和評估方法，對精細養老管理進行動態評價和追蹤。運用數字化技術推動智慧化發展，以平臺為基礎，實現對養老服務的供給側優化，從而建立一個數字化的養老生態體系。在此基礎上，應充分考慮到老年人的生活習慣，開展“高齡化”“無障礙”的信息服務，并保持“離線”服務的基本途徑。

三、當前農村養老精細化管理面臨的困境

在當前農村空心化、村級干部治理權威弱化、社會組織發展弱化等客觀現實下，農村精細化養老管理面臨著多主體參與空間有限、重基礎設施輕互助服務、法律政策制度缺位、多元主體協同參與困難、信息化水平不高、養老隊伍服務水平不高等問題，都在一定程度上制約著農村養老精細化管理的可持續發展。

（一）多主體參與空間有限

在目前垂直有序的整合機制下，鄉村社區等基層政府在授權、設計、評估等方面處于核心地位，而其他的合作組織，包括老年群體、社區組織和社會組織，都處在邊緣地位。這種多主體參與空間的縮小、邊緣化，在某種程度上削弱了社會治理主體的創造力，制約了其內在的治理能力，從而降低了社會養老多元主體的參與意愿，加重了政府責任，導致基層治理趨于行政化。同時，由于宣傳力度不夠、激勵力度有限、村域社會資本不足等原因，農村基層養老的總體參與程度偏低。而在監管和評價方面，政府常常會將“幸福院”“互助點”“棋牌桌”“圖書柜”“健身器材”等作為養老服務評價指標，忽視了參與主體的意愿和感受，造成參與主體的表達、反饋、選擇空間不足，進而影響了多元主體參與的積極性。

（二）重基礎設施輕互助服務

目前，農村養老服務建設的主要問題是基礎設施建設、服務供給不足，各地在大力推動社區、幸福院、日間照料中心等配套設施建設的同時，忽略了基層養老服務過程中的精神培育與互助行為的倡導。重設施建設、輕互助服務的現象比較明顯，忽略了服務的具體內容，傳統的“同舟共濟”“遠親不如近鄰”的理念，在養老過程中反而缺失了，互助倫理逐漸淡化，傳統道德建設問題突出。此外，由于缺乏資金、參與率低、互助文化有待重建，醫院及相關配套設施建設完成后，常常會出現經營乏力、運轉停滯、人力、土地、資金投入已久的設施未能得到充分利用的情況，不僅造成了資源浪費，也消磨了老年人參與的積極性。

（三）相關法律政策制度缺位

一是養老物權歸屬問題在法律上界定較模糊。農村養老主要以幸福院、鄰里互助點等形式開展，這些地點多為村集體閑置房屋或居民用房，在實際應用中面臨土地占用、房屋性質歸屬不明確等問題。此外，這些房屋在消防、衛生等安全設施及監管方面也存在隱患。

二是農村養老服務相關的宏、微觀政策亟待完善。國家民政部等相關部門目前僅出臺了鼓勵發展農村養老的指向性文件，尚缺乏細致規范的具體政策。

三是主體權責規范、風險規避的法律制度相對欠缺且相關的激勵機制不足。事實上，在實際的農村養老服務過程中，各參與主體的權益并沒有得到明確的界定，因而在涉及矛盾糾紛、安全隱患、意外事件時各方往往難以協調，而相關權益也不能得到有效保障，加大了多元主體參與互助養老的疑慮與風險畏懼心理。同時，引導社會資源主體參與農村養老的選拔和激勵制度的缺乏，又讓社會資源主體進入農村養老的主動性降低。

四是缺乏服務管理和養老建設運營評估考核制度。精細化養老在建設、運營、管理、服務等方面尚缺乏科學、配套的評估制度，存在地方政府在購買社會組織服務時可能面臨操作流程失控的風險。

（四）基層養老群體趨于復雜化

在農村養老的發展過程中，從老年人自身到村兩委、村莊共同體以及社會資源主體，都不同程度地表現出了一定的短板。

一是老年人自身的能力和參與意愿不足。在農村養老服務過程中，涉及專業化、技術性的服務如醫療護理等，文化水平不高、專業技術不足的人很難提供相應的服務。同時，大多數老年人因為年齡大、認知水平存在差異、生活習慣不同等，對養老的認識不夠，導致參與意愿不足。

二是農村的空心化和老齡化。由于大批老人的子女年進城務工，剩下的村民多為老弱病殘，個人收入不高，參與精細化養老的保障力度不足。

三是村集體服務老年人的能力不強，隨著家庭聯產承包責任制的改革與農業稅被取消，土地集體經濟衰落，村集體通過土地整合資源與協調公共問題的能力降低，這也削弱了村集體在養老公共事業上的話語權，服務老人的能力和空間較小。

四是社會資源主體難以進入農村場域。當前，農村市場化程度較低，缺乏專業的養老隊伍。同時，一些企業等營利性組織沒有足夠的動力開發農村養老市場。

（五）信息化水平不高

目前，我國農村養老服務信息化程度較低，其原因在于：一是農村老年人普遍使用老年手機，導致電子信息化設備利用率低，信息渠道受到阻礙，難以表達訴求，獲取養老服務信息。其次，由于信息基礎設施不健全，資金有限，村委會和相關部門的信息化水平不高，數據采集、存儲、處理仍采用傳統的人工收集和管理方法，對提供資源信息不能進行及時、全面、準確的統計，制約了養老需求的多樣化、多層次和個性化發展。同時，在農村養老服務的具體實踐中，多數志愿服務都是以紙質的形式登記，服務人員對老人的身體狀況、服務信息收集、處理效率低，不利于養老精細化管理效能的提高。

四、推進農村養老精細化管理的幾點思考

（一）轉變養老精細化管理理念，實現“智慧助老”

堅持“以人為本”的原則，大力培育、扶持基層公益性、服務性、互助性社會組織，積極鼓勵和引導各方資源全面參與，并基于農村養老參與各方需求，以老年人的利益為先，使其能夠切實享受社會福利。同時，傾聽老年人的意見，挖掘其真實需求，增強其對政府的信任與農村養老發展的信心。大力發展“智慧助老”項目，將互聯網、云計算、大數據技術與養老服務相結合，以“智慧平臺＋手機APP+健康一體機＋智能手表＋互動大屏”五大模塊，形成數據記錄、遠程監護、便民服務、信息整合的服務閉環，為老年人提供“醫養護娛”四位一體的智慧助老服務。

（二）發揮黨建引領先鋒模范作用，織密“助老網格”

基層黨組織網格員應帶頭開展村民教育培訓活動，提高村民的道德、政治、公共素養，促進養老文化、公共精神的發展。網格員、黨員應發揮先鋒模范作用，開展“愛老助老親老”活動，為農村老人提供志愿活動，開展易于理解的宣傳動員會，帶動老年人的參與意愿與熱情，實現黨在農村養老精細化管理中的作用和效力。實施符合農村實際的“幸福食堂”補助措施，方便居家老人的生活需求，保證每位老人每餐都能吃上新鮮、熱乎的飯菜。

（三）完善法律政策制度建設，提供“助老保障”

要加快相關法律規章制度的制定與完善，給予老年協會互助組織、互助幸福院、鄰里互助點等合法性支持，解決涉及土地房屋性質及互助行為風險的責任歸屬問題，界定權責邊界，以規范主體行為，保護多元主體的合法權益；引入政策規范，加快養老建設標準、運作模式、管理準則、行動規范、服務內容、服務質量標準、政府購買居家養老服務等相關政策體系的建立。政府或村集體可采取準市場化的方式，引入福利、慈善、志愿組織，面向村民或其他社會大眾低酬聘用幸福院院長、鄰里互助點負責人及助老員；完善第三方服務供給制度，向企業購買專業化的技能和服務，如醫療與居家護理、家政維修服務、送餐服務等，并給予農村養老服務信貸優惠，引導社會資源主體精準化、專業化；完善養老建設運營監督、評估考核制度。對于政府和社會組織提供的養老服務質量及養老建設運營情況，應采取自評與第三方評估相結合的方式，降低數量化評估指標比重，注重評估指標體系建構的全面性、靈活性、精準性及科學性。

（四）提升農村養老宣傳，增強“助老公信力”

以喜聞樂見的方式講解老齡政策與養老精細化管理模式，將“大喇叭”、拉橫幅、宣傳欄充分利用起來的同時，積極創新宣傳形式；借助老年協會、優秀鄉紳和草根能人的影響力，以持續動員的方式，提高老年人的養老意愿。同時，要將養老文化、守望相助精神、奉獻與公共精神等優良傳統提高到促進傳統文化復興、鄉村振興的重要位置，進而發展成為村規民約；進一步強化“以人為本、以民為本”。管理人員在養老過程中應堅持公平公正、公開透明，村級組織負責人或幸福院院長等重要人員的選舉，應由老年人民主投票選出。政府及村兩委的工作人員要以身作則，鞏固和提升政府和村兩委的公信力。

（五）建立多元參與運行機制，達到“助老長效化”

農村基層養老的精細化管理需要政府、社會和科技的共同參與和支持，形成多元參與的運行機制；同時，也需要建立健全的制度體系、服務網絡和監管機制等，以實現助老長效化的目標。

建立跨部門協同機制：農村基層養老的精細化管理需要政府各部門的協同合作。民政、衛生、社保等相關部門應該共同參與，制定出一套全面的養老服務計劃，并確保計劃的順利實施。同時，各部門應加強信息共享，確保政策的一致性和執行的連續性。

引導社會力量參與：農村基層養老的精細化管理需要廣泛的社會參與。一方面，通過政府購買服務的方式，引導社會力量參與到養老服務中，擴大服務供給；另一方面，鼓勵村民互助，成立志愿者組織，為老年人提供日常照料、心理慰藉等服務。

建立健全的養老服務網絡：農村基層養老的精細化管理需要建立健全的養老服務網絡。首先，要加強村級養老服務設施建設，如建立日間照料中心、老年活動中心等；其次，要加強對基層養老服務人員的培訓，提高服務水平；最后，要加強對養老服務的監管，確保服務的質量和安全。

推廣科技應用：農村基層養老的精細化管理需要推廣科技應用。例如，利用智能化設備提供緊急呼叫、健康監測等服務，提高老年人的生活質量；同時，利用大數據、云計算等技術，對養老服務進行精準預測和優化，提高服務效率。

強化政策宣傳和意識教育：農村基層養老的精細化管理需要強化政策宣傳和意識教育。一方面，要加強對老年人及其家屬的政策宣傳，提高他們的政策知曉率和滿意度；另一方面，要加強對基層工作人員的培訓和指導，增強他們的服務意識和服務能力。

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