數字政府背景下政府公共服務模式創新變革

摘要：在數字轉型大背景下，當前國內公共服務領域存在的主要問題是政府服務與公眾需求難以精準匹配，促使服務模式創新變革，在大數據、泛在智能、云計算等智能技術的支持下，為解決以往政府信息化建設中存在的縱橫強弱、孤島林立等問題。提出智慧化公共服務概念，公共服務建設應是服務型、創新型、智慧型、協同型，由多元主體參與、以業務場景為導向，數據融合應用、統籌運營建設的政府公共服務模式，為數字化政府背景下的政府公共服務創新提供新方向。

關鍵詞：數字化轉型；智慧化公共服務；數據融合；公共服務模式

一、前言

數字中國時代，對數字政府及公共服務建設提出新的要求，《關于加強數字政府建設的指導意見》等政策文件明確指出，數字政府建設進入智慧化階段?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確指出要“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化、智能化水平”[1]。智能技術與社會經濟發展廣泛融合，在促進政府治理體系和治理能力現代化中發揮重要作用，為政府公共服務模式創新提供有效的技術支撐[2]。本文提出智慧化服務建設理念和建設總體框架，探索數字技術全方位賦能政府公共服務新模式。

二、政府公共服務創新變革理論分析

隨著大數據、人工智能、云計算等智能化技術的涌現，政府公共服務建設也隨之不斷演進迭代（見圖1），實現政府公共服務數字賦能建設，從電子政務政府組織治理1.0階段、平臺驅動的政府數字化建設2.0階段，正向數字政府治理能力數字賦能建設3.0階段邁進，真正實現數據通、業務通、協同通、交互通。

（一）治理方式：政府治理轉變為協同治理

整體性政府治理模式雖提出橫向和縱向協同治理，但在執行過程中還是受傳統思維和現實技術改造等情況制約，協同往往體現在政府部門之間，在公共服務供給時仍以政府為主，企業、個人等社會層面的需求無法得到充分表達，缺乏面向公眾需求的精準化供給能力[3]。

隨著大數據、人工智能、云計算、泛網絡等智能化方向技術普及，為了滿足群體智能與萬物互聯的需求，公眾對政府公眾服務要求的高效性、便捷性，真正實現一站式通辦服務能力建設。應加大政府開放力度，與企業、個人等多維度服務能力供給方加強合作，依托江蘇移動運營商大數據處理能力，結合政府公共服務部門相關數據，進行數據融合，構建以業務場景為導向的數據模型，以便提供更精準的公共服務。

（二）數據處理方式：數據集中轉變為數據聯接

隨著現代信息技術的高速發展，全社會范圍內數據資源呈現爆炸性增長態勢，政府部門逐漸成為數據資源的主要生產者和匯集者，現階段我國80%的可用數據資源掌握在政府手中[4]。目前，政府積極探索從數據集中到數據聯接轉變，通過數據開放、開放開發、數據授權運營等方式，鼓勵公眾、企業對政府數據進行增值性開發利用，有效激活、釋放政府數據價值。

如今，政府主導的協同治理在公共服務領域的普遍應用已經顯現出主體協同響應不一致、參與主體間利益分配不均、復雜多主體關系交錯形成的問責制等問題，已不能適應現在復雜的公共應用場景需求，分布式、去中心化的協同治理將是主流。在5G、大數據、云計算、人工智能等新技術手段支持下，構建政府—市場－社會的政府、企業、個人多方主體協同治理新格局。

（三）服務供給關系：總量供應不足、供需不匹配轉變為服務精準化、智慧化供給

政府公共服務供給與民眾需求不匹配是當前我國公共服務領域的主要問題。我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這對政府公共服務能力提出更高的要求，倒逼政府公共服務供給機制改革。傳統的公共服務供給存在多種問題，像社會公共服務總量不足、政府公共服務與民眾需求不匹配、服務質量低下等都為數字政府時代公共服務深化供給側改革帶來障礙。

數字政府時代，隨著大數據、泛在智能等新型技術的應用，政府應全面提升政府公共服務領域的履職能力，建立與公眾需求相關的數據模型，輔助公共服務有關部門提供便捷高效的精準化、智能化服務。

三、公共服務智慧化建設總體框架構想

（一）智慧化公共服務概念

隨著5G、大數據、人工智能等新一代通信技術的快速發展，在物聯網—數聯網—智聯網三網互聯的大背景下，物理域、數字域和認知域的界限被打破，三個領域將實現互聯互通[5]。在數字中國大背景下，由政府、企業、公眾多元協同治理，以政府+技術為核心，通過數據+技術賦能，實現主體、平臺、業務三方面智能聯接，公共服務主體與客體間智能交互，政府端精準判斷的智慧決策，以及全域各主體間協同、人工智能技術的智能應用。泛在智能核心中間層位AI新基建，是新算力、新算法、數據新要素三位一體的智能中臺，泛在智能技術將促進政府管理過程根本性變革，協同治理，政府、企業、公眾等多主體運營，政府資源配置將以分布式、去中心化形態存在于社會各個領域，將資源最大化應用，形成以公眾業務需求、具體應用場景為導向，科學動態分配公共服務數據資源的新模式。

（二）智慧化公共服務總體框架

政府“智慧化服務”總體框架見圖2。泛在智能新技術的融合，搭載AI新基建能力的智慧中臺，對外提供語音、圖像視覺、知識圖譜等大量AI能力，結合政府公共服務創新變革理論，治理方式由以往政府單一治理轉變為多方協同治理，數據處理方式由數據集中轉變為數據聯接。公共服務供給方式將由供需不匹配轉化為智慧精準供給的服務模式。智慧化公共服務總體框架由智慧交互、智慧應用、智慧聯接、智慧中樞、智能技術支撐五大部門組成。自下而上，智慧化服務參與程度和服務水平將逐步提升。

四、政府智慧化公共服務創新模式分析

（一）統籌運營模式

在數字政府背景下，公共服務部門運營模式從分散獨立建設走向統籌協調運營，為用戶提供全方位、智慧化的公共服務技術支撐。通過集約化、一體化建設平臺，政務數據共享等統一數據資源管理，推動各業務系統數據的挖掘、清洗融合、更新維護及安全管理，實現從聚、通、用到用、通、聚的雙向驅動，將公共服務所需的數據、算力、算法模型等資源整合匯聚在一起，由統一的運營公司提供系統建設，最大限度避免各部門重復建設、資源浪費，為公眾提供一號認證、一事通辦、一碼通城的智慧化服務。

（二）數據融合應用模式

智慧化公共服務架構中的業務中臺、數據中臺、智能中臺為數據融合、業務融合和技術融合奠定了基礎。公共服務通過建立內部中臺之間及各部門應用系統之間的數據融合對接與服務模式創新，提供數據的挖掘、清洗融合、分析、可視化、安全管理等服務，為領導層科學決策提供直觀、可視化數據支撐，為社會大眾和企業提供個性化服務，為政府辦公人員整合所需數據資源，協同辦公，提高工作人員辦公效率。

各參與主體間依托數據中臺的數據采集、數據交換服務能力，借助數據中臺的數據治理與交換能力，與業務中臺的業務需求相結合，制定相應數據標準，通過對數據的清洗、比對、校驗形成業務需求相關數據群，形成智慧中臺多維數據分析能力，建設數據模型、開展數據分析、通過數據展示服務相關數據能力、開發數據分析系統。數據融合應用建設流程見圖3。

（三）業務場景導向服務模式

智慧化公共服務建立以服務場景為導向的服務新模式，主要包括智慧服務辦理、智慧社會管理、智慧防治三大領域，通過關聯多元業務場景、能力建設，搭建智慧平臺，強化多元參與方之間的信息數據共享，實現智慧化公共服務。為了應對自然災害頻發、全域短信發送困難、實時短信要求高、送達信息不精準、發送詳情難統計、異常人員難監測、歷史軌跡難追溯等現存痛點問題。江蘇移動依托自身大數據處理能力及海量數據優勢，結合相關行業數據、政府部門相關數據，利用大數據技術、泛在智能等新技術，通過對關鍵指標數據進行分析，建立相關識別模型能力，面向應急管理、氣象等部門，提供以業務場景為導向的智能應急服務數據支撐。事前，區域實時洞察、隱患區域識別；事中，報警定位、實時預警、警情收集、應急指揮；事后，案例生成。

公共服務智慧化改造，以業務場景為主導的服務模式將引領公共服務向智慧化、場景化發展，公共服務從被動采用數據到主動挖掘數據，從單一場景數據調用到多業務場景關聯數據運用，不斷向縱深推進公共服務智慧化發展。

（四）多元主體參與模式

智慧化公共服務多元主體參與、多方協同的供需適配型創新，解決了以往單一主體供應模式中服務供需不匹配等問題，滿足公眾個性化、定制化的公共服務需求。多元主體參與模式核心是以政府為聯接主體，通過多個參與主體間的協同管理、協同創新、數據共享協同應用機制，推動多元主體協同治理。在智慧化服務建設中，堅持數據共享、數據開放思維，以數據資源為紐帶，政府、企業、公眾各方廣泛參與，有效發揮參與主體各方所長，做好公共服務評價機制，以公眾服務評價為切入點，修補公共服務能力缺陷。

江蘇智能安防服務平臺由江蘇移動依托自身大數據能力優勢打造，主要面向公安部門，協助其完成區域安全防控及預警信息監測。基于運營商基站位置信令數據，提供防控區域的熱力、客流、客源及客群的可視化服務，主要提供實時洞察、多級防控、外來人口幾個板塊服務支撐。

實時洞察：基于移動基站客流，配置區域熱力展示，通過實時客流分布、客流趨勢、客流來源、訪客洞察、客流預警等可視化界面展示，協助公安部門掌握區域人員詳情，實施區域統籌治理。

多級防控：結合客流聚集可視化技術，分析區域間客流流向趨勢，實現了客流趨勢精準預測、區域交通方式識別等功能點，幫助公安部門提前應對潛在的安全風險，準確提供精準的防控圈人流預測及預警服務。

外來人口：對區域內的外來人口進行分析，包括熱力展示、人流統計、來源分析、洞察分析、歷史數據等，提供個性化人口數據展示功能，根據選擇外來人口歸屬地展示對應的區域外來人口的洞察特征，為公安部門快速了解流動人群總體情況，識別潛在異動風險提供數據支撐。

江蘇智能安防服務平臺，依托江蘇移動龐大的用戶數據、多樣化的數據應用、實時數據等優勢，參與對外來人口的來源分析、人流統計、洞察分析等，將專業化的人流信息、個性化的產品服務、前沿的科技感知進行多維度、立體化、精準化傳播，協助區域管理人員和轄區公安人員實時掌握人流數據及識別潛在異常風險提供數據支撐，為公安部門、區域管理人員、公眾提供智慧化交互式公共服務，多元主體共同參與，通力合作，發揮自身優勢，使得相關數據資源被最大化地高效利用，為社會大眾提供更加智慧便捷的服務。

五、結語

在數字政府建設背景下，對過往政府信息化建設中存在的縱強橫弱、信息孤島、重復建設等問題進行分析，提出以協同治理、數據融合、去中心化、統籌運營為特征的政府公共服務智慧化創新變革。公共服務智慧化改革是多元主體參與、以業務場景為導向、數據融合應用、統籌運營的新型服務模式，使得各參與方之間能夠數據共享，高效利用數據，形成業務中臺、數據中臺、智慧中臺一體化的數智化公共服務。將各參與方共享數據高效利用于業務中，實現政府公共服務業務智慧化、領導決策科學化、治理精細化、部門辦公協同化四位一體的新型智慧化公共服務。

參考文獻

[1]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議[EB/OL].[2022-12 05].http：//www.xinhuanet.com/politics/2020-11/03/ c_1126693293.htm.

[2]孟慶國，關欣.論電子治理的內涵、價值與績效實現[J].行政論壇，2015，22（04）： 33-38+2.

[3]胡稅根，楊競楠.發達國家數字政府建設的探索與經驗借 鑒[J].探索，2021（01）： 77-86.

[4]國家工業信息安全發展研究中心.中國數據要素市場發展報告（2020-2021）[R].北京：國家工業信息安全發展研究中心，2021： 47-48.

[5]5G與高質量發展聯合課題組. 邁向萬物智聯新世界——5G 時代·大數據·智能化[M].北京：社會科學文獻出版社，2019：135-179.

作者單位：中國移動通信集團江蘇有限公司

■ 責任編輯：張津平