多維視角下城市低效工業(yè)用地識別與提效策略

摘" "要：建設用地再開發(fā)利用是城市更新的重要內容，工業(yè)用地作為城市規(guī)劃用地重中之重，開展低效工業(yè)用地的識別工作能有效促進城市高質量發(fā)展。因此，基于空間、效能兩大維度構建評估框架，選取容積率和地均營收、創(chuàng)新專利作為表征指標，對濟南市中心城區(qū)工業(yè)用地進行績效評估；借助四象限法劃分出四種潛力類型，并針對識別出的低效工業(yè)用地提出相應提效策略。

關鍵詞：工業(yè)用地；績效評估；低效用地；土地經濟；濟南市

中圖分類號：F299.2 " " "文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2023）20-0037-04

一、兩大維度構建工業(yè)用地評價體系

（一）評估維度

工業(yè)用地的存量規(guī)劃是城市更新與經濟發(fā)展的重要組成內容。工業(yè)用地要符合新時代國土空間高質量發(fā)展基本要求，強調經濟效益和空間利用相結合，注重可持續(xù)發(fā)展。國家“十四五”規(guī)劃綱要強調，要優(yōu)化工業(yè)用地配置，以土地為媒介構建城市品質與創(chuàng)新之間的互利共生，以有效激發(fā)工業(yè)經濟活力，促進產城融合[1]。在城市發(fā)展過程中，資源—土地始終處于變動狀態(tài)。為合理解決城市用地資源問題，實現(xiàn)用地的投入—產出平衡，眾多學者開始對土地利用情況進行評價。例如，楊志榮等（2009）、黃晶等（2015）從投入產出角度對我國城市用地經濟效益進行研究，并從已有研究發(fā)現(xiàn)，經濟效益與空間利用效率是評估工業(yè)用地績效的基本指標；黃慧明（2017）、景濤等（2019）均選取經濟發(fā)展、科技水平與土地利用程度三維度來構建評價體系。

本文結合新時代國土發(fā)展要求，為實現(xiàn)高質量與創(chuàng)新發(fā)展兩者并行，從兩大維度著手，構建工業(yè)用地績效評估框架。一是從空間維度，從“地”的角度對土地開發(fā)強度評估，即工業(yè)用地空間利用效率評估，是國土空間集約利用的重要體現(xiàn)。二是從效能維度，從“能”的角度用以衡量工業(yè)用地所產生的能量，包含經濟效益與發(fā)展?jié)撃軆煞矫妗＝洕б媸菍ν恋赝度氘a出關系進行評估，關注用地經濟質量與實際收益情況；發(fā)展?jié)撃苁菍I(yè)用地產業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ脑u估，以科技創(chuàng)新角度判斷企業(yè)發(fā)展水平。工業(yè)用地評估兩大維度相輔相成。其中，空間維度是工業(yè)用地評估的基礎維度，是“量”的評價；效能維度是對工業(yè)用地“質”的評價，是對工業(yè)用地發(fā)展效能情況的最終評判。

（二）評估指標

基于節(jié)約集約利用、存量挖潛的土地利用總目標，選取最具代表性且能夠直接表現(xiàn)的指標：容積率、地均營收、地均專利。其中，容積率能夠較為直觀地反映土地的開發(fā)強度，是評價土地利用的一項重要指標，容積率高，說明土地利用強度大。例如，單位建設用地面積的營業(yè)收入作為經濟效益的衡量指標，用來反映土地的經濟發(fā)展水平；從單位建設用地面積的專利數可以看出企業(yè)的科技創(chuàng)新水平以及土地的可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（三）數據與方法

數據獲取類型分為兩種：傳統(tǒng)數據與大數據。傳統(tǒng)數據主要是容積率、地均營收等各行統(tǒng)計數據，通過國土調查數據庫、土地利用變更數據庫、地籍數據庫等直接獲取。大數據可以借助挖掘互聯(lián)網、手機信令等渠道獲取多源疊加數據。本文專利數據是通過檢索中國專利網、國家知識產權局等網站獲取企業(yè)專利基礎信息，其次是進行Python代碼程序爬取獲得。

在低效用地識別環(huán)節(jié)中，將工業(yè)用地績效作為對象，借助四象限法則，將空間利用效率和綜合效能的雙重指標進行再組合。以橫軸代表容積率，縱軸代表地均營收與地均專利的疊加數據，各以不同標準等級將工業(yè)用地績效劃分為四類，分別對應到坐標圖的四個象限。

二、濟南市中心城區(qū)工業(yè)用地效能評估

以濟南市三調地塊圖斑為底，以《濟南城市總體規(guī)劃（2011—2020年）》中規(guī)定的中心城區(qū)作為本文研究范圍。將濟南市三調數據庫與普查數據進行匹配，并對其中圖斑信息缺失、無效以及不同數據源邊界不一致的數據進行校正，得到濟南市全域范圍內工業(yè)用地有效地塊3 502個，總面積為137.14平方千米。提取出中心城區(qū)范圍內的地塊，獲得工業(yè)用地圖斑共1 500個，面積63.167平方千米。

（一）空間維度評估

根據《山東省建設用地控制標準（2019年版）》提出的工業(yè)用地容積率控制在0.5—1.2以上的標準規(guī)范，為使各類等級所含用地數量相對均衡，將容積率小于0.5劃分為低等級，0.5—1.0之間為中等級，大于1.0為高等級。濟南市中心城區(qū)工業(yè)用地容積率均值為0.5，土地利用程度屬于中等級。從各個等級分布來看，低等級利用程度的工業(yè)用地占總用地數的53.6%，所占比例最高，中等級工業(yè)用地所占比例為40.3%，高等級用地僅有6%。這說明濟南中心城區(qū)有超過一半的工業(yè)物流用地利用程度還偏低，土地資源浪費現(xiàn)象較為嚴重。

從空間分布來看，容積率在中心城區(qū)呈現(xiàn)出“西部高、東部低”的特征。西部城區(qū)的開發(fā)強度大于東部，其中西部城區(qū)內天橋立交以東片區(qū)用地容積率最高，以該處為容積率高地逐漸向西與南方向依次遞減。市中區(qū)、高新區(qū)內中等級地塊偏多，長清區(qū)與歷城東部容積率水平最低。同時，高容積率用地在西部老城區(qū)形成聚集區(qū)，中等級用地圍繞高值圈層式向南向東擴散，低值地塊在外圍分散。

（二）效能維度評估

對于工業(yè)用地來說，經濟效益與企業(yè)發(fā)展水平可以最為直接地衡量工業(yè)用地所產出能量的高低，從而體現(xiàn)其用地價值。將得到的經濟效益與發(fā)展?jié)撃艿姆猪椩u估結果進行歸一化處理后，分別賦予權重0.5進行疊加，得到的綜合效能評估結果，再按自然斷裂法分為3個等級，等級越高其綜合效能越高。當效能等級偏低時，說明工業(yè)用地產出的能量少，主要體現(xiàn)在用地經濟收入不高或者企業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ蛢煞矫妗?/p>

從整體來看，濟南市中心城區(qū)工業(yè)用地效能等級總體偏低，呈現(xiàn)“高集聚、低分散”的特征。從數量來看，低等級用地數量最多，面積占比為79.7%；其次為中等級用地，占比17.2%；最高等級用地最少，僅占3.1%。這說明濟南市中心城區(qū)工業(yè)用地經濟效益與企業(yè)發(fā)展?jié)摿τ写岣摺目臻g分布來看，綜合效能中等以上的地塊主要分布在槐蔭工業(yè)園區(qū)、孫村片區(qū)以及濟南經濟開發(fā)區(qū)內，高等級地塊分布相對集中，低等級地塊則分散在其余各區(qū)內。

（三）識別低效用地

借鑒四象限法則進行劃分，分別以容積率0.5和綜合效能的中位數為分界線，將濟南市中心城區(qū)工業(yè)用地劃分為高容高效、高容低效、低容高效、低容低效四大類型。

其中，高容高效型屬于發(fā)展保留用地，數量僅占7.4%，空間上主要分布在槐蔭工業(yè)園區(qū)、高新開發(fā)區(qū)以及長清區(qū)內。此類工業(yè)用地既符合新時代國土空間節(jié)約集約利用要求，又擁有高經濟收益，同時創(chuàng)新發(fā)展很有潛力，在未來發(fā)展中要予以保留。低容高效型用地數量所占比例為4.3%，但面積占比12.9%，說明該類型地塊單元相對偏大。空間上主要分布在東部孫村片區(qū)與南部長清區(qū)。此類型用地雖然土地利用程度不高，但經濟效益和企業(yè)發(fā)展水平相對較高，未來發(fā)展可以考慮土地兼容性，將大量空地、閑地用作其他功能，如高新技術企業(yè)內的空地可以用作展銷用地或商業(yè)用地，將土地“活”起來，從而避免土地空置。

結合濟南市工業(yè)實際發(fā)展情況可知，低效工業(yè)用地的核心問題是土地資源浪費與企業(yè)發(fā)展不足導致的效能水平低下。因而將低容低效、高容低效兩種類型視作低效工業(yè)用地，在未來發(fā)展中需要重點挖潛。一是兩種績效均屬于較低水平，不僅土地利用效率低，經濟效益或者創(chuàng)新能力均不高。二是高容低效用地，土地開發(fā)強度很高，但企業(yè)發(fā)展水平不夠，經濟效益與創(chuàng)新潛力低下，導致土地投入與產出嚴重不匹配。

三、低效工業(yè)用地提效優(yōu)化策略

濟南市中心城區(qū)低效工業(yè)用地共計1 373個地塊，面積共47.77平方千米，占比75.62%，說明中心城區(qū)內有超過2/3的工業(yè)用地為低效用地，整體績效水平低下。本文在對中心城區(qū)低效用地現(xiàn)狀中的問題與成因總結的基礎上，對兩種類型的用地就不同低項績效分別提出對應的提效策略建議。

（一）低容低效

1.現(xiàn)狀問題總結

低容低效型用地數量最多，共有689個地塊，占比45.9%，面積有31.11平方千米。空間分布較為分散且地塊單元零散，主要分布在東部城區(qū)內，各工業(yè)園區(qū)內數量較多。其中，高新開發(fā)區(qū)內地塊面積最大，其次是孫村片區(qū)與濟南經濟開發(fā)區(qū)，市中區(qū)南部也有不少地塊。

分析其成因發(fā)現(xiàn)，很多企業(yè)因前期優(yōu)惠政策在開發(fā)初期盲目擴容，后期實際使用規(guī)模與供地不匹配，導致大量用地空置。其中，高新技術開發(fā)區(qū)內多數重點企業(yè)劃撥占地面積大，但實際生產所需用地達不到規(guī)劃規(guī)模。例如，孫村片區(qū)內的中電裝備山東電子有限公司產業(yè)基地占地近3 000畝，但實際大部分用地均為綠化或空地，造成大量土地閑置。另外，土地退出機制不健全，監(jiān)管平臺力度不夠；有些企業(yè)退出進度緩慢，同時占用新舊兩處用地，不僅影響產出效益，還浪費土地資源。例如，歷城區(qū)的濟鋼集團用地屬于零績效用地，由于搬離進度緩慢，用地上存在大量設施廠房，不但占據土地資源，而且使土地無法出租，導致經濟收入低下。

2.提效策略建議

首先，解決土地利用效率問題。土地合理利用是企業(yè)良好發(fā)展的基礎與前提，容積率提高了，投入產出效益就會增加，效能也就隨之升高。通過二次開發(fā)、積極引入新型企業(yè)，將閑置的土地資源利用起來；加大開發(fā)利用強度，用地單元價值得到顯著提升，入駐企業(yè)發(fā)展水平也會持續(xù)上漲；及時排查空置用地，如若在實際使用需求之外，可以進行土地出讓，或采取“退二進三”方式將用地性質置換成其他。

其次，加強監(jiān)督力度進行實時監(jiān)控。應催促項目建設進度，避免出現(xiàn)進度緩慢，故意拖欠工程的現(xiàn)象；加大相關處罰監(jiān)管力度，尤其是工業(yè)園區(qū)要加強對企業(yè)項目的管控，嚴格執(zhí)行用地空置處罰；結合實際退出情況，靈活改變相關合同等手續(xù)，不影響土地再開發(fā)利用的進程；合理調控土地價格，適當放寬政策，吸引中小型新興企業(yè)駐入，增添活力。

（二）高容低效

1.現(xiàn)狀問題總結

高容低效型用地共有684個地塊，總面積為16.66平方千米，占比26.4%。主要聚集在西部城區(qū)，天橋立交以東片區(qū)的數量尤其居多；其次大面積分散在市中區(qū)范圍內，華山湖周圍、賢文片區(qū)內也散落少量地塊。因此，高容低效用地單元普遍偏小，地塊之間彼此不連續(xù)，呈現(xiàn)破碎零散的空間格局。

濟南市一些西部老城區(qū)企業(yè)由于年代較為久遠，缺乏創(chuàng)新發(fā)展觀念，使得產業(yè)升級困難、無法轉型，繼而導致企業(yè)發(fā)展落后。還有一些企業(yè)的用地規(guī)模不大，使得生產空間不夠，企業(yè)發(fā)展受限，產量無法提高，收益也就不高，產業(yè)升級也隨之受阻。例如，歐尚金通惠沙發(fā)廠、洗衣機工廠、山東瑞鑫幕墻裝飾公司等制造類企業(yè)需要相對較大的生產空間，但土地供應規(guī)模不足使得產量受限，導致企業(yè)經濟營收偏低。

2.提效策略建議

對于工業(yè)用地來說，效能低，其用地價值就不高，即使土地集約利用，但由于產能落后，終將會被市場淘汰。今后的首要任務便是提升其經濟效益。一些老企業(yè)要及時調整發(fā)展計劃，實時關注市場動向，明確市場轉型原則。同時，要加大技術投入，提高生產效率，鼓勵產業(yè)集聚。對于產能落后嚴重的企業(yè)，要實行“退二進三”政策，支持企業(yè)轉型與調整產業(yè)結構。此外，還需積極鼓勵員工申請專利，重視人才投入和科創(chuàng)力量的重要性，有效培養(yǎng)創(chuàng)新觀念，提高企業(yè)創(chuàng)新能力。

對于用地規(guī)模不足現(xiàn)象，可以鼓勵企業(yè)進行搬遷，適當調整土地出讓與轉租價格，讓中小企業(yè)可以入駐、大企業(yè)可以遷出，保證土地可持續(xù)利用。同時，合理布局用地功能與設施建設，規(guī)避土地開發(fā)混亂等問題，保持用地開發(fā)進度與企業(yè)升級進程步伐一致，有效增加土地增值收益，避免出現(xiàn)用地不足或閑置等問題。

四、結論與展望

綜上，本文提出了新的視角，以空間與效能雙維度作為績效評估框架，對濟南市中心城區(qū)低效工業(yè)用地進行精準識別，并提出提效策略，希望能夠為濟南市國土空間規(guī)劃提供技術支撐。但是，本文的實證探索部分還顯不足，還需不斷完善。第一，受數據獲取性限制，各個評估維度中只選取了一個指標代表，不夠全面綜合。第二，整合多源數據時面臨著標準不統(tǒng)一、數據缺失等問題，未來可結合影像數據和現(xiàn)場調研完善數據樣本。

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