《芯片與科學法案》不會自行建立包容性創新生態系統

2023年5月3日，布魯金斯學會發布報告《lt;芯片與科學法案gt;不會自行建立包容性創新生態系統》。報告提出，美國為了重振關鍵產業，發布了一系列法案，包括《芯片與科學法案》《通貨膨脹減少法案》《基礎設施投資與就業法案》等。但《芯片與科學法案》投資的分散性、零散性不足以解決創新的教育和培訓、發明和商業化階段長期存在的結構性不平等問題。

自1980年代初以來，美國一直奉行以自由放任為主的經濟發展方式。然而，最近出現了重大轉變，美國開始接受基于地方的產業政策，通過了包括《芯片與科學法案》、《通貨膨脹減少法案》和《基礎設施投資和就業法案》在內的一系列法案，有意將“關鍵產業”遷回美國。

與主要競爭對手相比，美國在教育和創新方面的公共投資不斷下降，且水平相對較低，使得其他國家能夠在許多關鍵行業中占據主導地位，對美國的經濟增長、國家安全和全球影響力產生了影響。《芯片與科學法案》代表了對創新生態系統最直接的投資，明確提出關注國內半導體生產、電池制造、量子計算和其他基礎研究、開發和商業化活動。

值得注意的是，《芯片與科學法案》明確指出科學、技術、工程和數學（STEM）領域的多樣性和包容性將是加強美國創新的關鍵。如今美國的STEM勞動力市場充斥著種族及性別不平等，而鼓勵多樣性有助于提高創新水平。調查表明，勞動力市場上的種族和性別歧視問題阻礙了人均市場總產出增長20%到40%，創新過程中的類似種族和性別不平等抑制了人均GDP增長2.7%。但《芯片與科學法案》投資的分散性和零散性不足以解決教育和培訓、發明和創新商業化階段長期存在的結構性不平等問題，特別是在美國最邊緣化的地區。盡管《芯片與科學法案》進行了大量必要的投資，但成功實施還需要有組織的聯邦協調、區域能力建設和協作，以及精心規劃，以確保在創新的所有階段創造公平競爭環境的先決條件。

種族和性別不平等抑制創新生態系統發展

創新需要不同的參與者、組織和機構共同協作，以產生新的想法和技術，并將其商業化以及應用于工業制造。傳統上，美國的創新生態系統由五類主要參與者組成：創業者、高校、政府、風險資本家和企業。創新源于投資、教育、培訓和研究，風險資本家和其他投資者注入資金以支持可以在生態系統內商業化的創新成果，從而為有發展潛力的新興企業提供資金，希望這些企業能夠迅速成長，雇傭人才，促進經濟增長和新一輪的創新。

美國國家科學基金會（NSF）歷來專注于擴大STEM領域的包容性。盡管幾十年來其一直在努力增加STEM職業中女性和少數群體的數量，性別和種族差距仍然存在。更廣泛的社會文化因素在其中發揮了重要作用，例如對某些職業的性別偏好，關于工作與生活的平衡，以及個人對自己在STEM領域可發揮能力和歸屬感的信念。這表明需要在教育和培訓系統以及勞動力市場框架內更多地研究這些差距產生的原因，并且需要額外的干預措施和新方法來充分發揮美國人才的潛力。

長久以來，在美國能否獲得優質教育和工作機會在很大程度上取決于一個人的社會階層和家庭財富。大多數STEM工作都需要大學學位，雖然STEM學位的數量一直在擴大，但學位獲得者的種族和性別構成仍存在很大不平等。

性別和種族的不平等一直持續到創新過程的發明和商業化階段。女性和少數群體申請專利的比例較低，獲得資源以促進創新的機會也較少。在商業化階段，資源、資本和信息的不平等加劇了性別和種族的不平等。白人男性掌控著93%的風險投資資金，這破壞了接受風險投資的對象以及創意類型的多樣性。2022年，女性創業者只獲得了所有風險投資的1.9%，黑人創業者獲得了1%，拉丁裔或西班牙裔創業者獲得了1.5%。絕大多數風險投資資金流向了白人男性創業者。除非新一輪聯邦投資的實施能夠發現并彌補創新各個環節的差距，否則創新目標將難以實現。

新立法以包容性為目標， 但提供的大多是零碎的解決方案

《芯片與科學法案》明確將聯邦資金導向歷史上公共和私人投資水平相對較低的機構、個人和地方。該立法在創新過程的每個階段分配資金，尋求增加技術轉讓，充分發揮人才潛力，將不同的觀點納入創新生態系統，并投資于基礎科學和研發。所有這些因素都是國家創新和保持競爭力的重要驅動力。

盡管有了這些進步，《芯片與科學法案》仍遺漏了許多實施細節。資金分配和實施授權似乎孤立地側重于創新周期的特定方面，而不是加強它們之間的聯系。此外，盡管法案將勞動力發展作為立法重點，但它沒有向管理公共資助勞動力系統的勞工部提供大量直接資金。相反，它為基礎設施和勞動力發展專業知識少得多的其他機構提供資金，如商務部和能源部。

以商業化進程為目標的芯片投資也顯得零散且不明確。企業家和創業者仍然要在他們所不了解的環境中艱難前行，以便獲得資本、指導、投標機會和資源。少數創新利益相關者（如大學、加速器和風險資本家）可以在連接人、資本和資源方面發揮巨大作用。但那些缺乏與這些利益相關者（如農村地區）聯系的人將繼續面臨機會與資源的巨大不平等。

系統性變革需要什么

《芯片與科學法案》提出的立法優先事項標志著美國的重大政策轉變。然而，解決結構性不平等問題（特別是與STEM教育和釋放創新機會有關的不平等問題）需要同時考慮整個創新體系，而不是孤立地考慮具體的因素。

負責實施《芯片與科學法案》創新生態系統的領導者的責任是確保法律實際上提高了創新生態系統的包容性。如果他們取得成功，將有助于開創一個創新和共同繁榮的新時代。然而，他們的成功將取決于能否在資金流和往往各自為政的機構之間進行戰略協調。領導者需要將他們的工作集中在協調溝通渠道、激勵措施、合規流程和資源上，以使邊緣化社區也可以獲得機會。例如，有必要為邊緣化社區的學校提供更具包容性的STEM教育資助。此外，各任總統以及政府都需要將協調工作視為優先考慮，有意識地從戰略上提前解決包容性問題。

有些因素將有助于為創新的教育和培訓、發明和商業化階段的成功奠定堅實基礎，具體如下：舉辦全國性的職業推廣和教育活動，解決關于STEM職業、在STEM領域創業以及如何為這些機會做好準備的信息差距；在招聘、職業晉升和采購方面降低學位要求；增加學前教育、能力教育和自動學分轉移政策的學分使用；將數字素養教育廣泛融入學校課程；提供更多勤工儉學的機會和選擇，旨在滿足無力承擔教育貸款且更喜歡體驗式學習的在職學習者的需求；加強反歧視監測和執法，包括為平等就業機會委員會提供充足的資源，以評估和應對雇用和晉升中的偏見；更加關注培訓的持續時間、質量、綜合服務和成果，以確保能為培訓帶來更好的工作機會；在風險資本的投資中增加多元化，以及更好地規劃對創新和創業者的支持措施。

國會已經認識到人才投資對于美國的全球競爭力和創新發展至關重要。然而，如果沒有清晰、全面的愿景，一些根深蒂固的問題就不太可能得到解決。美國將需要長期、全面的解決方案來平衡競爭環境，培育更加公平的創新經濟體系。盡管《芯片與科學法案》不一定能獨自實現這一目標，但隨著實施愿景變得更加清晰，并有意關注協調、發展和成功所需的先決條件，它確實有可能更準確地定位美國的人才、商業和地區發展情況，以便在數字時代中保持競爭力。

資料來源 Brookings