省級扶貧審計全覆蓋：邏輯演變、審計發現與問責效果

【摘要】選取黨的十九大以來省級審計機關扶貧審計結果公告為研究樣本， 考察扶貧審計監督全覆蓋情況， 研究發現： 面向精準扶貧和鄉村振興戰略， 扶貧審計結果公告聚焦資金使用與政策落實情況， 審計內容由關注“短期資金政策”向關注“鄉村長期發展戰略”轉變， 審計對象抽查范圍細致程度不足但呈現精準化趨勢， 審計方法從財務與合規審計向績效審計轉變， 審計公告時間滯后性有所改善， 但審計覆蓋率仍然較低， 連續性較差。扶貧審計發現的問題集中于對扶貧政策落實關注度不足、 扶貧資金績效問題突出、 扶貧項目實施階段進度緩慢、 發包階段招標問題顯著、 鄉村振興戰略運行效果未達預期等方面。審計問責存在建議針對性不強、 工作落實不力、 整改機制不健全等問題。基于此， 提出規范扶貧審計結果公告發布制度、 聚焦“政策——資金——項目”主線、 加強扶貧審計全鏈條閉環監管的建議。

【關鍵詞】扶貧審計；精準扶貧；審計全覆蓋；鄉村振興

【中圖分類號】 F239 " " 【文獻標識碼】A " " "【文章編號】1004-0994（2023）19-0103-8

一、 引言

黨的二十大報告指出： “我們堅持精準扶貧、 盡銳出戰， 打贏了人類歷史上規模最大的脫貧攻堅戰， 全國832個貧困縣全部摘帽， 近一億農村貧困人口實現脫貧， 九百六十多萬貧困人口實現易地搬遷， 歷史性地解決了絕對貧困問題， 為全球減貧事業作出了重大貢獻。”事實上， 早在2012年黨的十八大就正式將脫貧攻堅納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局。次年， 習近平總書記提出“精準扶貧”思想， 作出“實事求是、 因地制宜、 分類指導、 精準扶貧”的重要指示。2015年， 中共中央政治局審議通過《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》， 確保農村貧困人口到2020年實現現行標準下的脫貧目標。2017年， 黨的十九大報告指出， 要動員全部力量， 堅持精準扶貧和精準脫貧， 堅決打贏脫貧攻堅戰并提出鄉村振興戰略， 將解決好“三農”問題擺在全黨工作的第一位。黨的十九大以來， 我國在現行標準下實現了農村貧困人口脫貧、 貧困縣摘帽， 絕對貧困已被消滅， 但相對貧困仍將長期存在， 扶貧工作任重道遠， 進入后精準扶貧時代。黨的十九屆五中全會提出， 打贏脫貧攻堅戰、 全面建成小康社會后， 要在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎上， 做好鄉村振興這篇大文章， 持續推動脫貧地區發展并改善群眾生活。

2015年中共中央辦公廳、 國務院辦公廳聯合印發的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》指出， 實行審計全覆蓋的目標要求針對重大政策措施、 重大投資項目、 重點專項資金和重大突發事件開展跟蹤審計， 實現有重點、 有步驟、 有深度、 有成效的全覆蓋。對照黨中央關于構建集中統一、 全面覆蓋、 權威高效審計監督體系的部署要求， 國家審計要以高質量監督保障經濟社會高質量發展， 助力脫貧攻堅和鄉村振興。事實上， 精準扶貧政策和鄉村振興戰略作為國家重大政策， 涉及專項扶貧資金及重大投資項目， 因此必須建立健全扶貧政策落實和重點資金項目跟蹤審計機制， 穩步推進扶貧審計監督全覆蓋， 積極發揮審計在推動打贏脫貧攻堅戰中的作用。2018年《審計署關于在鄉村振興戰略實施中加強審計監督的意見》（簡稱《意見》）中進一步要求， 針對鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接情況的審計重點關注鄉村振興戰略制定及實施情況、 投入保障情況和資金安全與資金績效等重大問題， 以推動國家完善有效扶貧制度和防止農民返貧動態監管， 促進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接， 提高脫貧區域綜合發展能力。

扶貧審計理論研究主要圍繞審計監督職責定位、 審計實踐存在的問題、 審計方法應用等維度展開。扶貧審計監督服務國家脫貧攻堅戰略現實需求（朱智鴻，2017）， 促進扶貧政策精準落地、 資金高效運用； 揭示違紀違法問題、 推動扶貧制度健全（“國家審計在決戰脫貧攻堅中的作用研究”課題組和劉力云，2021）。

基于審計署審計結果公告的研究發現： 扶貧審計的重點在于審查扶貧資金使用（劇杰和莊碧琛，2019）； 審計目標仍然定位于“脫貧”， 尚未實現與鄉村振興戰略的對接（李兆東等，2020）； 審計成果運用率低， 審計問責整改有待優化（吳勛和姚卜丹，2020）； 未能實現“跟蹤審計”全覆蓋（李曉東等，2020）。扶貧審計可以通過區塊鏈技術搭建審計智慧平臺（陳耿等，2020）， 建立大數據審計模型（徐超等，2020）， 助力精準扶貧， 促進鄉村振興?？梢?， 現有研究主要聚焦于審計署視角下的扶貧審計現實考察， 缺乏針對省級審計機關扶貧審計實踐開展情況的研究， 不利于全面考察扶貧審計全覆蓋的現實狀況， 這也是本文的主要邊際貢獻。尤其是黨的十九大以來， 立足于新時代國家發展新的歷史方位， 在健全黨和國家監督體系， 改革審計管理體制， 構建黨統一指揮、 全面覆蓋、 權威高效的監督體系的戰略部署下， 我國審計監督頂層設計如何影響省級審計機關扶貧審計實踐開展？省級審計機關扶貧審計邏輯如何演變， 扶貧審計問責效果如何， 能否促進扶貧審計監督全覆蓋？

有鑒于此， 本文以黨的十九大以來省級審計機關發布的47份扶貧審計結果公告為研究樣本， 圍繞審計結果公告類型、 發布數量、 時間特征、 基本內容、 對象范圍、 區域特征、 方式方法等方面， 統計分析省級扶貧審計邏輯演變； 根據扶貧審計結果公告的特點劃分精準扶貧政策和鄉村振興戰略兩個維度， 從政策落實、 資金管理和使用、 項目建設等方面剖析精準扶貧政策涉及的問題， 結合審計結果公告歸納鄉村振興戰略相關扶貧審計發現的問題； 針對扶貧審計建議、 問責、 整改情況， 考察省級扶貧審計問責效果； 在此基礎上， 提出促進省級扶貧審計全覆蓋提質增效的優化舉措， 助力鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。

二、 省級審計機關扶貧審計邏輯演變

1. 扶貧審計結果公告信息含量。

（1）扶貧審計結果公告的類型和數量。省級審計機關扶貧審計的重點關注方向與扶貧審計目標體現于扶貧審計公告類型之中。黨的十九大以來， 全國除港澳臺地區外， 31個省級審計機關累計發布扶貧審計結果公告47份， 按審計結果公告主題分為精準扶貧和鄉村振興兩類， 其中精準扶貧審計結果公告總計31份， 鄉村振興戰略審計結果公告共計16份， 公告類型涉及政策和資金結合型、 重大政策措施落實情況跟蹤審計型以及針對扶貧協作及對口支援相關政策措施落實情況的其他型， 如表1所示。

省級審計機關扶貧審計結果公告聚焦于資金使用及政策落實情況， 融合式審計比重持續上升， 逐年發布的公告數量符合我國扶貧事業發展規律， 旨在發揮審計促進精準扶貧政策和鄉村振興戰略落地作用。省級審計機關扶貧審計理應注重審計的宏觀性和整體性， 扶貧資金審查的目的是考察扶貧項目完成情況以及扶貧政策實施情況， 在加強對扶貧資金管理使用監督的同時強調扶貧政策績效審計， 這樣才能促進全國貧困地區發展。扶貧審計結果公告數量于2018年達到峰值， 這與黨的十九大報告提出的“要堅決打贏脫貧攻堅戰， 堅持精準扶貧、 精準脫貧”密不可分。隨著全面建成小康社會目標的實現， 國家消除了絕對貧困， 鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接被擺在了更加重要的位置。精準扶貧審計結果公告數量在2018 ～ 2021年大致呈下降趨勢， 鄉村振興戰略扶貧審計結果公告自2019年發布以來數量呈上升趨勢， 與黨和國家扶貧脫貧事業的演進歷程基本吻合。隨著鄉村振興戰略的實施， 扶貧審計結果公告更加聚焦“政策——資金——項目”主線， 政策和資金結合型審計公告比重持續上升， 占據主體地位， 推動地方各級黨委、 政府鄉村振興戰略部署落實到位， 促進鄉村經濟平穩、 健康發展。

（2）扶貧審計結果公告的時間特征。扶貧審計結果公告發布時間與審計結束時間的平均滯后期見圖1。

省級審計機關扶貧審計結果公告發布時間呈現較為明顯的滯后性， 但平均滯后期總體呈下降趨勢， 扶貧審計及時性得到提高。西部地區時間滯后問題更為突出， 平均時間跨度為7.4個月。其中， 青海省2017年第19號公告滯后時間創歷史新高， 長達17個月。西部地區作為扶貧的重點區域， 亟需提升扶貧審計重視程度， 縮短審計公告公布滯后期， 提升扶貧審計透明度。2020年前后， 由于堅決打贏脫貧攻堅戰決勝全面建成小康社會的戰略要求， 平均滯后期相對縮短， 公告時效性提高， 有利于提升扶貧審計治理效果以及扶貧威懾力， 形成扶貧審計示范效應。在后精準扶貧時代， 我國雖消滅了絕對貧困， 但鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接仍然是重中之重， 基于審計全覆蓋背景， 省級審計機關應該積極審計并及時發布審計結果公告， 助力脫貧地區整體發展水平的提升。

（3）扶貧審計結果公告基本內容。當前， 省級審計機關發布的扶貧審計結果公告圍繞基本情況、 審計發現的問題、 審計評價意見、 審計處理情況及建議、 被審計單位整改情況等內容展開， 如表2所示。

省級審計機關發布的扶貧審計結果公告框架受審計結果公告主題的影響較小， 公告披露及反映的內容根據審計公告主題有所側重， 審計內容從關注“短期資金政策”向關注“鄉村長期發展戰略”轉變。扶貧審計結果公告重點披露基本情況與審計發現的問題， 其余三部分披露程度不同， 個別省份審計結果公告尚未披露此部分內容， 個別省份對審計處理情況及建議的披露較為籠統， 針對性有待提高。精準扶貧審計結果公告聚焦“兩不愁三保障”扶貧核心政策展開審計， 更加重視資金使用、 項目進展和政策執行情況。鄉村振興戰略扶貧審計結果公告則重點關注鄉村人口的全面發展， 旨在提高鄉村人口生活質量， 契合扶貧開發目標由生存型貧困向發展型需要轉變； 同時， 審計建議以及整改情況更加關注完善體制機制， 避免審計“屢審屢犯”現象， 而不是僅針對某一具體問題進行整改?？傮w而言， 省級審計機關扶貧審計結果公告內容逐步完善， 公告有效信息含量提升， 審計內容反映出扶貧目標的長遠化， 有利于扶貧審計監督功能實現。

2. 扶貧審計對象范圍。黨的十九大以來， 省級審計機關的扶貧審計對象范圍見表3。

省級審計機關針對扶貧行政對象， 圍繞資金和項目展開抽查式審計， 抽查范圍細致程度不足但呈精準化趨勢， 逐步深入鄉村和貧困戶個人。自2018年起披露的扶貧審計結果公告省份數量呈下降趨勢， 在2022年達到最低值， 扶貧審計披露較為薄弱。根據各省公布的47份公告， 6年間扶貧審計披露范圍主要包括589個區縣、 1236個鄉鎮、 2505個村， 走訪貧困戶11865戶， 抽查11959個扶貧項目， 涉及1193.04億元扶貧資金。其中， 僅有少數披露扶貧審計結果公告的省份的審計范圍細分至鄉鎮、 村， 并走訪貧困戶。絕大部分省份抽查范圍不夠詳細。在審計全覆蓋背景下， 要拓展扶貧審計范圍， 提高審計深度。2021年4月29日《鄉村振興促進法》經投票表決獲得通過， 鄉村振興被提到更為重要的地位。同年， 扶貧審計抽查村個數激增， 審計對象范圍精準化發展。鄉村興則國家興， 省級審計機關對于精準扶貧、 建檔立卡、 鄉村振興等政策響應的積極性有待提高， 審計人員理應在審計期間深入一線了解扶貧實施情況， 同時提高審計結果公告的針對性。

3. 扶貧審計的區域特征。最新國家扶貧開發工作重點縣共計592個， 其中黑龍江14個、 海南5個、 廣西28個、 四川36個、 陜西50個、 青海15個、 浙江0個； 另外， 廣東有16個重點扶持貧困縣。扶貧審計的區域特征如表4所示。

省級審計機關扶貧審計結果公告顯示， 扶貧審計區域覆蓋率低， 針對重點扶持貧困縣的審計缺失， 扶貧審計偏離重點， 審計連續性較差。省級審計機關亟須貫徹落實精準扶貧“六個精準”的主要內容和核心要求， 并逐步向針對摘帽貧困縣區鄉村振興工作“四個不摘”的重要指示轉變， 對扶貧開發工作重點縣區進行持續幫扶， 開展連續扶貧審計。當前， 中部地區湖南、 湖北、 河南、 山西、 安徽、 江西6個省份均存在國家扶貧開發工作重點縣， 共計151個。但是整個中部地區省級審計機關都沒有發布相關審計結果公告， 扶貧審計未實現對貧困縣的全覆蓋。其余地區扶貧審計情況同樣不容樂觀， 發布扶貧審計結果公告的省份較少， 各省份針對國家扶貧開發工作重點縣的審計關注度不足。廣東、 青海發布的扶貧審計結果公告完全忽略扶貧重點縣， 除黑龍江外其余省份審計國家扶貧開發工作重點縣占全省國家扶貧開發工作重點縣年平均比重不足50%， 多數扶貧重點縣的扶貧情況沒有得到審計。除廣西外其余省份均存在個別年份扶貧審計缺失的情況， 導致連續審計中斷。連續進行扶貧審計的縣區僅35個， 扶貧審計監督的力度、 廣度、 深度均有待提高。擴大扶貧審計覆蓋面、 加大扶貧重點縣審計力度、 提升審計連續性， 有利于加快全國各省貧困縣脫貧進程， 實現鄉村振興， 助力基本實現社會主義現代化。

4. 扶貧審計的方式方法?！秾徲嫹ā访鞔_規定審計機關要對“真實、 合法和效益”進行審計監督。在扶貧審計中， 不僅要對真實性、 合法性進行審計， 還應當審計扶貧政策落實、 資金使用、 項目建設的經濟性、 效率性、 效果性， 以便更好實現扶貧審計意圖。省級審計機關扶貧審計的方式方法詳見表5。

省級審計機關扶貧審計的方法從財務與合規審計向績效審計轉變， 審計重點由判斷合規與否向評估績效優劣轉變。有深度、 有成效的扶貧審計全覆蓋要求審深審透扶貧項目， 而不是一味關注政策、 資金、 項目使用是否正確， 需要通過績效審計而非僅以傳統的財務審計、 合規審計來揭示扶貧問題所在， 判斷扶貧措施實施能否有效提高貧困人民生活質量。精準扶貧績效審計相對缺失， 扶貧項目前期考察規劃不充分、 未能因地制宜、 缺乏技術支持以及管護不力等原因導致扶貧資金未能發揮效益， 扶貧項目未達目標。開展績效審計對于促進精準扶貧政策和鄉村振興戰略落實尤為重要。鄉村振興戰略的扶貧績效審計比重上升， 逐漸突破傳統審計理念， 能夠促進涉農資金使用效益最大化， 健全聯農帶農機制， 發揮示范帶動作用。開展扶貧績效審計不僅是審計機關、 扶貧相關部門的法定職責， 更是扶貧審計自身發展的需要。

三、 省級審計機關扶貧審計發現的問題

省級審計機關發布的扶貧審計結果公告涉及的審計對象主要分為政策、 資金及項目三方面， 并在發布時披露問題金額數量。其中， 精準扶貧政策實施時間長， 審計披露內容較為完善， 披露問題涉及政策、 資金、 項目等方面， 鄉村振興戰略起步晚， 扶貧審計結果公告問題發布時主要聚焦鄉村建設和發展方面的政策。

1. 精準扶貧審計發現的問題。

（1）政策落實問題?！丁笆濉泵撠毠砸巹潯分赋?， 要堅持以“六個精準”統領貧困地區脫貧攻堅工作， 結合省級審計機關扶貧審計結果公告披露的問題， 歸納金融扶貧、 產業扶貧、 教育扶貧、 異地扶貧搬遷、 健康扶貧、 社會扶貧等政策涉及的問題金額， 見表6。扶貧政策作為提升貧困地區區域發展能力的主要手段和實現途徑， 在政策執行落實過程中要加大審計監督力度。

審計發現的精準扶貧政策落實問題主要聚焦于異地扶貧搬遷政策， 其余政策涉及的問題金額比重較小， 扶貧政策落實關注度不足， 披露情況有待改善。其中， 異地扶貧搬遷政策問題具體表現為易地扶貧搬遷工程推進緩慢、 多付工程款， 部分易地扶貧搬遷戶重復享受財政補助等。異地扶貧搬遷政策落實不到位的原因可能在于： 未能精準識別搬遷對象、 易地搬遷工程進度缺乏監管、 脫貧考核過分關注數據脫貧、 后續發展持續性有待考察等。省級審計機關對于其他扶貧政策中包含的交通扶貧政策、 生態保護扶貧政策、 兜底保障、 以工代賑以及社會扶貧政策、 健康扶貧政策的關注度還有待提升。扶貧政策下達時省級政府未能因地制宜制定方案并加強監管、 各級扶貧辦和民政部門數據不銜接、 動態更新不及時、 群眾對于扶貧政策不知情不了解不配合、 企業違法違規使用扶貧資金、 未能嚴格執行公示公告制度等原因， 導致扶貧政策落地效果不佳。公告中對于審計發現政策落實問題的描述太過寬泛籠統， 較少涉及具體的問題金額， 審計作用發揮受限。

（2）資金管理和使用問題。隨著國家扶貧開發政策體系的逐步健全、 預算管理制度的逐步深化， 《中央財政專項扶貧資金管理辦法》出臺， 并于2017年3月31日開始施行。持續貫徹“精準扶貧精準脫貧”基本方略， 要求中央財政專項扶貧資金安排更加貼近貧困地區和貧困人口實際需求， 進一步打破資金使用的約束， 強調資金精準使用的要求， 真正做到“投入實、 資金實、 到位實”。在審計報告中重點突出扶貧資金存在的問題， 有利于加強扶貧資金管理， 提高扶貧資金使用效益。31份涉及精準扶貧政策的審計結果公告中， 廣西壯族自治區2017年第22號公告、 2018年第23號公告、 2019年29號公告、 2020年35號公告、 2020年36號公告、 2020年40號公告、 2020年47號公告、 2021年43號公告都沒有披露具體資金管理和使用問題金額， 其余公告披露的問題金額如表7所示。其中： 違規享受扶貧資金包括騙取、 套取、 重復享受扶貧資金； 違規發放資金包括超范圍、 超標準發放資金； 其他資金問題包括財務管理不規范、 扶貧物資采購工作不規范、 資金統籌問題。

扶貧資金績效問題是省級審計機關發現的精準扶貧資金管理和使用中存在的主要問題， 主要集中于扶貧資金閑置或效益不佳、 資金程序問題兩個方面。資金投資前期規劃不準確、 資金使用過程缺乏監督、 項目后期維護不到位， 導致資金大規模閑置或效率低下， 造成了資源的極大浪費， 影響國家精準扶貧政策執行。制度不完善、 工作人員素質不高、 監督把關不嚴等因素誘發了諸如資金使用情況未公告、 項目調整未報相關部門審批、 個別扶貧資金項目不按規定招投標等資金程序問題。資金管理與使用違法違規違紀行為在各省各年份均存在， 涉及金額數量巨大， 因此亟須嚴格扶貧資金管理， 確保扶貧資金使用方向、 使用數額準確。扶貧審計理應以“資金”為主線， 關注扶貧資金安全和績效， 追蹤資金流向至個人和項目， 保證扶貧資金高效利用， 保障扶貧資金在“陽光”下運行。

（3）項目建設問題。精準扶貧、 “造血式”扶貧離不開扶貧項目建設， 因地制宜選擇正確匹配的項目有利于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。當前各個省份主要通過異地扶貧搬遷項目、 道路建設項目、 光伏康程項目、 電商扶貧項目、 扶貧養殖項目、 農村安全飲水項目等改善貧困人口生活質量， 提高貧困人口自主創造財富的能力。扶貧項目建設違法違紀違規問題可以總結歸納為五大方面， 如表8所示。

扶貧項目實施階段進度緩慢與項目發包階段的招標問題是精準扶貧項目建設的主要問題。其中項目進度緩慢問題總金額最高， 平均問題金額占比一半左右， 嚴重影響項目實施效果， 貧困群眾受益無法保證。導致項目進度緩慢的原因可能是： 項目審批手續繁瑣、 項目前期統籌規劃準備不足導致項目在實施過程中銜接不暢、 對扶貧項目重視程度不足導致項目資金撥付不及時等。扶貧項目作為關系社會公共利益的工程必須進行合法招投標， 但省級審計機關扶貧審計結果公告中項目招標問題的平均問題金額占比超過四分之一， 部分扶貧領導干部通過虛假招投標進行利益輸送、 優親厚友、 貪污扶貧資金。要想發揮扶貧項目資金的最大效益， 應加強審計全覆蓋， 強化審計監督作用， 確保項目實施全過程鏈條完整， 健全扶貧領域招投標制度， 加強信息公開， 使扶貧項目建設更好地服務貧困人口。

2. 鄉村振興戰略扶貧審計發現的問題?！兑庖姟诽岢觯?審計監督的重點在于鄉村振興戰略政策措施落實情況、 投入保障情況、 資金安全和績效情況， 著力監督審查鄉村振興規劃制定和實施情況。結合省級審計機關發布的鄉村振興戰略扶貧審計結果公告， 本文對發現的問題進行了歸納， 見表9。

鄉村振興戰略尚未落到實處， 扶貧審計發現的問題眾多， 重點集中于農村人居環境整治、 涉農資金管理使用、 鄉村產業發展方面。其中， 農村人居環境整治方面包括農村改廁及糞污治理、 農村污水處理、 農村生活垃圾治理等工作， 自2019年起鄉村振興扶貧審計結果公告均披露了該問題。當前， 鄉村是扶貧工作的重點區域， 解決鄉村人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾迫在眉睫。但是， 審計結果公告中針對審計發現問題具體金額的披露較為薄弱， 未充分考慮鄉村振興戰略受益者的利益， 各項鄉村政策亟須落到農民生活實處。在實施鄉村振興戰略過程中加強審計監督（畢秀玲和陳帥，2023）， 既是推動政策落實、 維護人民根本利益、 推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求， 也是審計機關的重大責任。

四、 省級審計機關扶貧審計問責效果

1. 扶貧審計建議。扶貧審計建議是指在扶貧審計實施過程中， 針對所查出的問題政策、 問題資金、 問題項目， 由審計部門提出的改進措施， 以便被審計單位及時糾正， 防止類似情況再次發生。省級審計機關累計發布的47份扶貧審計結果公告中共有36份出具了審計建議， 見表10。

省級審計機關扶貧審計結果公告披露建議比例呈波動上升趨勢， 總體比例較高， 但出具的審計建議都較為籠統， 針對性不強， 欠缺具體改進措施。黨的十九大以來， 僅有8份扶貧審計結果公告提出了具體的針對性措施， 占47份扶貧審計結果公告的17.02%， 說明省級審計機關對扶貧審計建議的重視程度嚴重不足。審計機關要把審計建議放在更高的地位， 從根本上消滅“屢審屢犯、 屢犯屢審”問題， 推進扶貧脫貧工作。

2. 扶貧審計問責。以審計為基礎的扶貧治理問責體系可以對政府權力進行監督和制約， 確保扶貧審計結果的執行（顏盛 男等，2019）。審計移送處理是審計機關服務黨和國家監督機制的一種重要方式， 它是指被審計單位的財政財務收支活動與國家有關法律或相關規定相違背時， 審計機關依法向司法機關或紀檢監察部門移送處理的案件。47份審計結果公告中， 僅有3份公告披露了此部分內容， 如表11所示。

省級審計機關扶貧審計問責存在工作落實不力問題。省級扶貧審計移送力度不足， 部門間協作能力較差， 不利于省級審計機關和司法機關的高效協作。省級審計機關問責手段缺乏司法處理， 對違法違紀違規人員處罰過輕。同時， 披露的審計問責情況沒有明確指出受到何種黨紀處分或行政處罰， 也沒有準確披露組織處理的具體方式， 審計問責透明度低。因此， 為提高問責效率、 保障扶貧工作， 審計人員理應對問責事項的問責歸屬權限進行判斷， 區分具體事宜移送至相應部門予以問責， 并根據問題性質與嚴重性采取合理的問責方式， 給予問題人員相應處罰， 杜絕屢審屢犯問題。省級審計機關亟須加強扶貧審計問責意識， 規范披露扶貧審計問責情況， 完善扶貧審計工作鏈， 加大扶貧審計問責力度。

3. 扶貧審計整改?！丁笆奈濉眹覍徲嫻ぷ靼l展規劃》由中央審計委員會辦公室和審計署于2021年6月聯合印發， 這是中央審計委員會成立后發布的第一個審計工作發展規劃， 能夠有效促進審計監督作用的良好發揮。審計整改作為審計工作的重要環節， 直接反映了審計監督的有效性。僅有27份扶貧審計結果公告披露了審計整改落實情況， 如表12所示。

省級審計機關扶貧審計整改機制不健全， 重整改問題資金、 輕完善體制機制。省級審計機關扶貧審計整改金額比例高達99.79%， 整改問題占比76.47%， 整改覆蓋率相對較高。然而， 落實政策數量僅36項， 出臺或完善規章制度僅236項， 不利于審計“治已病、 防未病”作用的發揮。同時， 大部分公告對于整改（或未整改）金額（或問題）以及落實政策和完善規章制度的披露都有所欠缺， 匹配度不高， 披露內容的完整性有待提升。部分省份扶貧審計結果公告中并未披露扶貧審計整改落實具體情況， 而是責令地方政府向公眾匯報后續整改結果情況， 造成了扶貧審計整改部分的缺失。扶貧審計整改受重視程度低影響了審計免疫系統功能的發揮， 從而降低了審計威信（毛鵬程 ，2015）， 針對發生的問題， 審計機關理應督促整改進度、 及時披露整改情況， 維護審計的權威性。

五、 研究結論與對策建議

1. 研究結論。本文以省級審計機關自黨的十九大以來發布的有關精準扶貧及鄉村振興的扶貧審計結果公告為樣本， 梳理省級扶貧審計結果公告的邏輯演變、 審計發現、 問責效果， 分析扶貧審計現狀， 研究發現：

從省級審計機關扶貧審計結果公告信息含量來看， 扶貧審計公告類型以政策和資金結合型為主， 融合式審計比重持續上升， 扶貧審計結果公告發布數量與黨和國家扶貧脫貧事業的演進歷程基本吻合； 扶貧審計結果公告呈現出較為明顯的滯后性， 但平均滯后期縮短， 扶貧審計及時性得到提高； 扶貧審計結果公告框架受審計結果公告主題的影響較小， 公告披露及反映的內容根據審計公告主題有所側重， 審計內容從關注“短期資金政策”向關注“鄉村長期發展戰略”轉變， 內容逐步完善， 公告的有效信息含量提升。

從省級審計機關扶貧審計的對象范圍、 區域特征和方式方法來看， 主要圍繞資金和項目針對扶貧行政對象開展抽查式審計， 審計抽查范圍細致程度不足但呈精準化趨勢， 逐步深入鄉村和貧困戶個人； 扶貧審計區域覆蓋率低， 針對扶貧重點縣審計缺失， 扶貧審計偏離重點， 審計連續性較差， 需要對扶貧開發工作重點縣進行持續幫扶， 開展連續審計； 扶貧審計方法從財務與合規審計向績效審計轉變， 審計重點由判斷合規與否向評估績效優劣轉變。

從省級審計機關扶貧審計發現的問題來看， 精準扶貧政策落實關注度不足， 政策落實情況描述籠統， 省級政府、 各級部門、 群眾和企業等多方因素導致扶貧政策落地效果不佳； 扶貧資金管理與使用過程中安排不當、 監督不嚴、 維護不力等原因導致資金績效問題突出； 扶貧項目實施階段進度緩慢與項目發包階段的招標問題是精準扶貧項目建設的主要問題； 鄉村建設與發展多方面措施運行效果未達預期， 鄉村振興戰略亟需落到農民生活實處。

從省級審計機關扶貧審計的問責效果來看， 審計建議重視程度提高， 但建議針對性不強， 欠缺具體改進措施； 審計問責存在工作落實不力問題， 審計移送力度不足， 問責手段過輕， 缺乏司法處理， 審計問責透明度低； 審計整改覆蓋率相對較高， 但整改機制不健全， 重整改問題資金、 輕完善體制機制， 影響審計免疫功能的發揮， 降低審計權威。

2. 對策建議。

（1）規范扶貧審計結果公告發布制度， 促進扶貧審計提質增效。脫貧是一項長期的、 艱巨的任務， 扶貧政策更是長久之策， 理應要求各省份進行連續審計并逐年規范、 及時發布審計結果公告， 從而促進扶貧政策發揮作用。同時， 提高審計精確度， 拓展扶貧審計覆蓋區域， 提高審計深度， 促進扶貧審計全覆蓋。將審計范圍拓展至鄉鎮、 村， 深入貧困戶， 確保扶貧審計不留死角。規范審計公告格式形式， 完善審計公告內容， 加強對扶貧資金特別是資金績效管理與使用的監督， 利用精準的數字提升有效信息含量。重點突出審計地區特色扶貧問題與解決措施， 提升扶貧審計結果公告的可讀性， 促進脫貧攻堅與鄉村振興政策的有效銜接。

（2）聚焦“政策——資金——項目”主線， 加大審計監督力度。建立扶貧政策、 資金、 項目運行科學系統的評價體系， 并針對扶貧工作開展全過程監督。根據扶貧政策因地制宜制定扶貧方案并加強監管， 提升扶貧政策落實關注度。扶貧資金有限性突出扶貧資金審計重要性， 加強對扶貧資金特別是資金績效管理與使用的監督， 嚴格扶貧資金管理， 使扶貧資金在“陽光”下運行。確保扶貧項目審計監督全覆蓋， 保證項目實施全過程鏈條完整， 健全扶貧領域招投標制度， 加強信息公開。針對鄉村振興戰略扶貧審計， 同樣需要圍繞政策、 資金、 項目展開， 在審計結果公告中披露審計發現問題的具體金額， 充分考慮鄉村振興戰略受益者的利益， 促使鄉村政策落到實處。

（3）加強扶貧審計全鏈條閉環監管， 提升審計權威。制定扶貧效果考核目標， 在問題發生之前就確定相應問責整改措施， 并嚴格按照制度對違法違規問題進行相應處罰。加強各個扶貧相關部門之間的協作， 搭建扶貧審計信息交換平臺， 整合相應部門及相關系統信息， 實現扶貧審計信息聯動。當扶貧領域發生問題時， 針對問責事項的問責歸屬權限進行判斷， 區分具體事宜并及時移送相關違法違紀問題線索至相應部門予以問責， 并根據問題性質與嚴重性采取合理的問責方式， 及時處理違法違規問題。扶貧審計整改結束后， 審計機關及時向公眾公開審計結果， 反饋問責整改情況， 根據問題提出對應的審計建議， 落實政策和完善規章制度， 以避免類似情況再次出現。健全扶貧審計信息溝通機制， 實現充分的、 實時的信息交流， 提高扶貧審計整改透明度， 加大扶貧審計公開力度， 從而實現高質量審計監督助力鄉村振興。

【 主 要 參 考 文 獻 】

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