經營者集中審查的停表制度

[摘要]《<反壟斷法>修訂草案（公開征求意見稿）》新增了停表制度，對此引發了存廢之爭。針對互聯網、大數據、平臺等新經濟、新業態不斷涌現的新型壟斷問題，停表制度是非常有必要的，是執法機關在執法實踐中的經驗總結，將其法律化、制度化和規范化，賦予執法機關靈活性和彈性，與國際接軌，適應時代發展，符合新時代法治建設要求。為了停表制度的正常實施，仍須對申報人申請的次數、補交資料的次數、磋商的前提條件、最長暫停期間、逾期責任、與延長審查及調查中止的區分等出臺必要的限制，并設置必要的規制和救濟措施，避免執法機關變相拖延審查周期。

[關鍵詞]停表制度；審查期限；經營者集中

[中圖分類號]DF41? ? ? [文獻標識碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2023.11.063

經營者集中審查的期限在《反壟斷法》第二十五條和第二十六條作出了明確的規定，最長審查期限為180日（見附圖1）。然而，根據近幾年的案例了解得知：由于案情復雜、涉及面廣、隱蔽性強、取證困難等因素，國務院反壟斷執法機構在上述期限內難以完成審查任務。超期情況普遍存在，反壟斷執法機構只能紛紛采取撤回申報、視為未申報或暫停審查等應對。可依然面臨法律依據不足、再次申報周期長以及影響正常交易秩序等困境，為此，在廣泛征求意見以及借鑒域外經驗的基礎上，國家市場監督管理總局在2020年1月2日公布的《<反壟斷法>修訂草案（公開征求意見稿）》（以下簡稱“意見稿”）第三十條，新增停表制度。

自意見稿公布以來，關于停表制度的正、反呼聲都存在，利、弊也都有一定的道理。任何制度的實施都離不開健全的配套措施和規制辦法，將權力鎖進籠子里，才是法治健康發展的方向。

一、停表制度的存廢之爭

停表制度（stop-the-clock system），是指國務院反壟斷執法機構在審查經營者集中申報案件后，作出決定之前，出現了某些使審查在一定期限內無法繼續進行的情況時，決定暫時停止案件審查，待有關情況消失后，再行恢復審查的活動[1]。實踐中，執法機關在進行經營者集中申報的初步審查和（或）進一步審查期間，因案件復雜，規定期限不夠用，存在嚴重超期的詬病。所以，意見稿新增第三十條規定了停表制度，并列舉了三類情形不計入審查時限（見附圖2）。然后，這一制度出現在意見稿中，便引發了諸多爭論。

（附圖2）

（一）反對引入停表制度

《反壟斷法》規定了最長180日的審查期限，耗時費力。意見稿更是新增第三十條規定了停表（stop-the-clock）制度，拉長經營者集中程序的時間。在經歷漫長流程后，嗷嗷待哺的困境企業或將錯過最佳融資時機，遭遇資金鏈斷裂的絕境，滑向萬劫不復的深淵[2]。

時間就是金錢，任何行業都不例外。在市場經濟體制的快速發展下，在互聯網、線上經濟以及平臺經濟的加速推動下，商事交易瞬息萬變。尤其是在資本市場，一夜之間身價千萬，一夜之間跌落云端也是常有之事。執法機關的經營者集中審查最長180日，實屬超長期限，不利于商事交易，已嚴重阻礙了經營者的發展，甚至將影響經營者的存續。

意見稿新增第三十條的內容，其實大多情形與延長審查的情形大同小異。既然法律已經對經營者同意延長、經營者資料不準進一步核實以及經營者申報后重大變化的情形，給予了60日的延長審查期限，就不應該再重復規定不計入時限，導致法律規定不一致，損害了法律的嚴謹性和權威性。

總之，現行的經營者集中申報的審查期限180日，足以滿足時限要求，相比域外國家已經是超長審查期限。再引入停表制度，給予執法機關自由裁量權，設置不計入時限的情形，無疑是助長變相拖延審查的通道，倒逼經營者放棄實施集中，對企業的發展是極其不利的，對整個社會的經濟發展也是一種阻礙。

（二）支持新增停表制度

互聯網、線上和平臺經濟的沖擊，越來越多的新型企業、成長企業或初創企業，看到了快節奏的商機。一批又一批互聯網后起之秀、依托線上或平臺經營的企業，相比實體經營者，他們依托和依賴互聯網，借助網絡優勢，在市場經濟中站穩腳跟。這種隱蔽性強、涉及面廣和取證困難的企業之間實施經營者集中行為，對執法機關來說是非常具有挑戰性的。

2008年出臺的《反壟斷法》規定的經營者集中申報審查的期限最長180日，遠遠不能滿足新時代借助網絡運行和經營的企業審查時限。實踐中，執法機關在面對復雜的反壟斷競爭審查案件時，紛紛采取撤回重新再申報、視為未申報或暫停方式等措施應對審查期限超期的問題。為使執法機關有充分合理的時間進行反壟斷審查，本次意見稿的出臺新增第三十條停表制度，正好滿足這一制度空缺，為后期執法機關的經營者集中審查工作提供了強有力的保障。

引入停表制度，增加經營者集中審限的彈性。停表制度增加了個案處理中程序上的靈活性，避免僵化的審限要求所帶來的不必要的程序性操作[3]。目前，經營者在規定的時間內無法與執法機關完成磋商的情況下，進行多次重新申報是很常見。引入停表制度可以使這一過程變得更加有效，避免在這些情況下需要撤回并重新申報。對案情復雜、涉及面廣、取證困難的案件是有益處的。

二、停表制度的推行意義

實踐中，對于引起嚴重競爭顧慮的經營者集中案件，180日肯定是不夠用。執法機關在法定時限內無法作出批準決定時，申報方一般會選擇主動或者被動撤回案件重新申報，為執法機關審查獲得更多時間。以2018年-2019年的附條件批準案件為例，九起案件全部經過了申報方撤回重報的過程，其中兩起申報方還撤回了兩次，大多數案件的審查時間都超過了一年。為此，借鑒域外國家的經驗，新增停表制度是非常有必要的。

（一）與國際接軌，適應時代發展

自2008年《反壟斷法》頒布實施以來，已施行十余年。期間，隨著我國的經濟發展，互聯網、大數據、平臺等新經濟、新業態不斷涌現，傳統的反壟斷規制邏輯和法律適用方法在處理新型壟斷問題時常常顯得力不從心[4]。越來越多的新型的壟斷行為層出不窮，《反壟斷法》修訂迫在眉睫。對經營者集中申報審查過程中，面臨的復雜局面，執法機關雖采取變通方式應對超期問題，但始終存在依據欠缺，與建立法治社會的要求不相符。

歐盟早在2004年的《經營者集中審查規則》中便設計了停表制度。對意見稿第三十條所述的三類情形不計入審查時限，就等于按了暫停鍵，無需再撤回重報，這種安排也被成為“stop-the-clock停表”制度[5]。

時代在發展，國際一體化的趨同，反壟斷法的基本原則和制度也要靠近國際化大趨勢。中國的市場是開放的，在對外開放的促進下，許多的企業走向國際化，許多的外資走進中國市場。根據《反壟斷法》的規定，即使是我國境外發生的壟斷行為，只要給我國境內市場帶來排除或限制公平競爭效果的，都要接受我國《反壟斷法》的管轄[6]。意見稿在結合中國國情和經濟發展的基礎上，逐步實現與國際接軌，這也是時代發展的要求。

（二）暫停制度化，符合法治要求

習近平總書記在黨的十九大報告中強調，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治[7]。倡導法治化建設，維護公平正義，乃法律和制度的根本。面對制度的缺失和不足，執法機關在審查過程中，已經探索出解決的方式，我們應當對其在實踐中的利弊進行分析和權衡，尋求是否存在法律淵源和借鑒依據。

從2019年附條件批準經營者集中案件的概況來看，從首次提交申報材料至附條件批準之日，審查時間最短的為高意收購菲尼薩股權案的263天；最長則為浙江花園生物高科與皇家帝斯曼新設合營企業案的552天；5起案件的平均審查時間為393天[8]（見表1）。

這5起案件的審查期限均遠遠超過《反壟斷法》規定的期限。案件復雜，涉及競爭影響評估、限制性條件的磋商，加之近年來申報案件不斷增加，而執法機關辦案人手緊張等現實問題，經營者集中申報案件往往難以在法定的審查期限內完成審查。通過分析和查找資料得知，這5起案件在審查期限180日屆滿時，均采取了撤回并重新申報的途徑來應對時限不夠的現象。

對于這一現象，意見稿新增第三十條引入停表制度，在現有的審查時限制度的基礎上列舉三種情形，暫停計算審查時限。暫停措施制度化，那么經營者將不再需要在期限屆滿前進行撤回重新再報的程序。將執法機關在執法實踐中已經實際運用的方式制度化[9]，契合我國深化“放管服”改革、優化營商環境的發展理念[10]。這也與新時代的法治建設要求相符，是民主、公平和效率的兼顧。

（三）例外規范化，體現張弛有度

制度規范是正確實施法律的前提，除外情形也是如此。除非法律有明文規定，否則就是于法無據，執行起來困難重重，還將面臨司法訴訟風險。

不計入審查時限的情形，在民事、刑事和行政訴訟法中都有類似規定，當然就《反壟斷法》自身也是有據可循。《民事訴訟法》第一百五十條、《刑事訴訟法》第二百零六條和最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第八十七條均有中止訴訟的規定。在民事訴訟和刑事訴訟中，也存在不計入審理期限的規定，例如：公告期間、鑒定期間、當事人和解期間和管轄權異議等情形不計入審限。《反壟斷法》第四十五條規定的調查中止和經營者承諾制度，根據經營者的承諾履行情況，決定終止調查或恢復調查，其實也有類似效果。

為避免經營者撤回重新再申報，無故加重經營者的時間成本和負擔，審查時限作出例外規定是非常有必要的。法律應當是張弛有度，過于剛硬且無變通的規定，對執法機關和經營者來說，都是得不償失的，也失去了法律應有的作用和意義。

三、停表制度的完善建議

停表制度為執法機關更好地進行反壟斷審查提供了強有力的支撐，但是無規制或無救濟的措施，因缺乏必要的監督和制約條件，將淪為執法機關變相拖延審查，強迫經營者放棄集中的工具。因此，停表制度的適用條件和適用方式應受到較為嚴格的限制，否則可能會削弱審限的正面作用，導致審查時間的進一步延長和不可預測性。與執法經驗更為豐富的歐盟相比，我國停表制度的實施還需從以下方面不斷探索和完善：

（一）限制申報人申請的次數和期限

只要申報人申請便可停表，可能使得制度被濫用，導致過度延長審查時限。可以效仿歐盟的做法，限制申請次數。另外，《反壟斷法》第二十六條第二款規定的延長審查情形中包括“經營者同意延長審查期限的”，相同的情形既規定了可以延長審查期限，又規定了暫停審查期限，是不妥當的。

立法機關應當對“經營者同意延長審查期限的”情形進行區分或整合，在保留《反壟斷法》第二十六條第二款的規定下，對意見稿第三十條第一項情況應當予以限制。申請次數為1-2次為限制，且規定最長暫停期間不超過60日。

延長審查期限的情形與停表制度的情形，大多情形非常相似，如何區分和合理設計，還需進一步探索、思考和觀察。

（二）限制申報人補交資料的次數、期限及逾期責任

經營者補交材料便可停表，可能使得時限要求失去控制，例如經營者故意拖延提交。在歐盟，停表制度的啟動往往是基于申報方無法按時提供所要求的信息或材料、或者未能及時通知執法機關交易或申報材料發生實質性變化等特殊情形。對于急于完成交易的申報方而言，停表相當于是一種懲罰措施。

另外，《反壟斷法》第二十六條第二款規定的延長審查情形中包括“經營者提交的文件、資料不準確，需要進一步核實的”，與意見稿第三十條第二項“經營者按照國務院反壟斷執法機構的要求補交文件、資料的”有殊途同歸之意。立法機關應當對這兩種情形進行區分或設置，避免相同情形采取的方式不同，導致處理結果的不同，有失法律的公允。

為避免無故拖延，督促執法機關提高工作效率的前提下，應當對補交資料的次數限制在1-2次為宜，且規定最長暫停時間不超過60日。對申報人未提交、提交不全或逾期提交的，承擔逾期的罰款責任，并且以執法機關獲取的資料為準。

（三）限制性條件的磋商應規定期限

限制性條件的磋商是指執法機關針對申報人的經營者集中行為，決定附加減少集中對競爭產生不利影響的限制性條件之前，雙方進行反復協商和討論的過程。本次意見稿新增的停表制度將其納入三種情形之一，在執法機關進行限制性條件的磋商時，暫停審查期限。

但是，對限制性條件的磋商停表制度沒有約定必要的規制。對進行限制性條件的磋商，需要嚴格遵守法律規定的前置條件，一定是對不予禁止的經營者集中行為，不得無限擴大其適用范圍。執法機關獲得了停表的法律裁量權，如若不受合理監管的約束，可能造成審查無限期延長，給經營者的交易增加了不確定性[11]。

為了停表制度的正常實施，提高執法機關的審查效率，防止其變相拖延審查，對限制性條件的磋商應當進行期限限制，磋商的最長暫停期間應當不超過60日。在民事訴訟法對不計入審理期限的情形，也是非常特殊的，對不由管轄法院和雙方當事人的意志決定，取決于第三方的行為是沒有最長限制的，例如鑒定程序；對取決于法院的行為，例如管轄權異議，必須嚴格按照法定的期限審理，當事人可以預估期限；對取決于雙方當事人的行為，例如和解，基于對私權的處分，法律也沒有規定時間限制。基于此，對停表制度列舉的情形，應當根據各自的責任，對取決于執法機關和（或）申報人的，應當設置最長的時限；對取決于第三方的行為，例如鑒定等，對時長的設置就另當別論了。

（四）限制性條件的磋商與調查中止的區分

《反壟斷法》第四十五條規定了調查中止和經營者承諾制度，與限制性條件的磋商方案的區分和適用，也是值得思考和完善的問題。調查中止與停表制度雖然適用的階段不同，但難免會產生混淆。

對執法機關決定不予禁止的經營者集中，可以附加限制性條件，也就是附條件批準經營者集中。對執法機關調查的涉嫌壟斷行為，被調查的經營者承諾在其認可的期限內采取消除措施，執法機關可以中止調查。中止調查后存在兩種可能：一種是終止調查，另一種是被調查的經營者未履行承諾或發生重大變化的，恢復調查。在承諾制度恢復調查前后，都將可以重復進行停表制度。這種情況下，對執法機關來說如何規制和監督，是非常重要的，否則就陷入了審查期無限循環的過程。

因此，為了更好地實現促進競爭和改善消費者福利的政策目標[12]，無論是延長審查、停表制度還是調查中止，法律應當做適當的區分和合理的設置，在保證執法機關充裕的審查時限時，應當兼顧公平和效率。

（五）嚴格控制審查時限

域外國家在反壟斷領域，有先進的制度和經驗值得我們借鑒。反壟斷較為完善的先進國家，經營者集中審查的期限比我國縮短近二個月的時間。對經營者來說，任何商事行為都得跟時間賽跑。如果在面臨經營者集中審查時，占用半年甚至1-2年的時間，屆時任何集中行為或交易條款，將面臨重新洗牌的過程。

現行《反壟斷法》第二十五條和二十六條關于經營者集中審查的期限最長為180日。對比域外一些國家：如美國對于不同性質的案件分別設置了15日與30日的初審期限，而我國初審的期限一律為30日；如歐盟規定整個審查程序最長期限是140日，比我國短了整整40日；如韓國雖然法律規定的最長審查期限與我國相似均較長，但在實踐中大量地啟動簡易審查程序，且進行分行業地審查，因此大多數并未到審查的最終期限便結案了[13]。漫長的審查期限給經營者帶來諸多不定因素和各種風險，大大增加了經營者的成本和負擔，阻礙了經營者的發展。在歐盟《經營者集中審查規則》第11條的規定中，僅在可歸咎于當事人的情形中，例如不配合材料提交，迫使執法機關必須作出強制性決定，或必須到現場調取材料時，才可停表，其他情形只能在法定的期限內予以延長，而不能暫停審查活動[5]。

不計入審查時限的停表制度，究竟是1個月、6個月、1年還是更長，沒有規定。對暫停多久、資料補交期限或次數以及磋商期限等也沒有限定。什么情況可以恢復或達到繼續審查的條件是什么，也是無法得知的。就經營者集中審查而言，從保護市場主體穩定的投資預期，對經營做出合理計劃的角度出發，需要嚴格限定審查時限，使得經營者能夠盡早、靈活地做出其他安排，不會錯失市場機會。

（六）設置必要的規制和救濟措施

反對者多數認為180日已經足夠超長，如果再規定某些可以暫停或不計入審查時限的情形，對經營者來說，經營者集中審查的期限是不確定的，是完全無法預估的。反觀交易相對方來說，實施一項并購或合并行為，在面臨執法機關的審查時，完全無法計算截止日或結束日，那并購或合并的工作如何開展？如何實現當初合作的初衷和目的，實現雙方共贏？

實踐中，執法機關不重視審查期限的規定，拖延審查情形時有發生，一旦到期，尋求各種理由和措施屏蔽法律風險。停表制度既沒有對執法機關設定規制措施，也沒有賦予經營者救濟的途徑。一旦執法機關認為審查期限屆滿，將無故或不正當理由進行暫停審查，且無懲戒和責任。任何制度都需要監督和制約，亦是判斷善法、良法的重要條件。好的制度缺乏必要的規制措施，也將是事倍功半，也不會取得最佳效果。

對授權省、自治區、直轄市人民政府相應機構或國務院反壟斷執法機構設立的派出機構（以下統稱“下級執法機關”）審查的經營者集中申報案件，在進行停表制度時，需要上一級執法機關的復核，以確保法律的正確實施；對國務院反壟斷執法機關自行審查的經營者集中申報案件，在采取停表制度時，應當由其機關班子成員集體討論作出決定，以監督法律的正確實施。

對有條件的執法機關，在作出停表制度前，應當交由律師進行合法性審查，并提供審核意見，供執法機關參考。執法機關應該建立公眾或社會監督機制，提供電話、郵箱、網站、公眾號或APP軟件，設置投訴和舉報途徑，設專崗負責處理和收集各級執法機關的不當執法行為。對問題進行分門別類，及時傳達給各相關部門或機關班子成員，進行集體決策定奪，并在第一時間回復和進行補救。

對不服執法機關采取停表措施的申報人，可以向執法機關提出書面異議，執法機關在7日內作出回復。異議期間不得進行停表措施。對回復不服的，可以向上一級執法機關進行復議或者訴訟解決。

四、結語

在快節奏的經濟時代，經營者集中申報審查期限180日確實過于剛硬，對案件復雜、涉及面廣、取證困難以及隱蔽性強的經營者集中行為，設置靈活和彈性的審查時間，應對復雜多變的商事交易是非常有必要的。停表制度是執法機關在借鑒域外經驗的基礎上，結合我國實際情況，在實踐中探索出的一條解決途徑，對其制度化、法律化和規范化，對執法機關的審查提供強有力的保障。當然，停表制度還需要配備合適的配套措施，對申報人申請的次數、補交的次數、暫停的最長時間、適用的前提以及與延長審查和調查中止之間的界限等，需要進行詳細的規定。同時，還應當考慮合理的救濟途徑，防止執法機關變相拖延審查周期。

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作者簡介：齊雅蕾（1985.9-），女，漢族，湖南永州人，二級律師，碩士研究生，研究方向：反壟斷法。