檢察提前介入監察的機制檢視與制度優化

張棟　黃緯東

［摘要］提前介入機制是檢察機關與監察機關就“相互協助、相互制約”職能發揮的重要制度安排。雖然該機制對于提高職務犯罪辦案質量已經發揮了積極作用，但是在機制的運行上仍存在職能沖突、制約不足、操作不規范等問題。因此，有必要明晰提前介入機制中檢察機關的協作原因，分析檢察機關提前介入的制約困境，知悉提前介入的規范性難題。在此基礎上，明確監檢兩機關職權定位，構建檢察機關提前介入監察調查的具體運行機制，建立健全檢察機關提前介入監察調查的配套保障體系，以最終實現追訴犯罪和保障人權的有機結合。

［關鍵詞］提前介入；監察調查；檢察制約；人大監督

［中圖分類號］? D922.11［文獻標識碼］? A［文章編號］1003-7608（2023）04-0121-07

為確保監檢兩機關在案件辦理中的順利銜接，自國家監察體制改革之初，提前介入機制就被引入到監察案件的辦理中，但是由于提前介入監察有別于提前介入偵查，在監察領域內的提前介入機制構建并不完善，檢察機關提前介入監察調查的司法實踐缺乏制度支撐。于是，2018年5月，中央紀委、國家監委以及最高人民檢察院共同印發《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》（以下稱《銜接辦法》），以專章的形式首次對檢察機關提前介入監察調查作出規定，規范了提前介入的程序，為各地的提前介入工作提供參照。在此基礎上，最高檢又相繼發布《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《高檢規則》）、《完善程序機制做好提前介入工作》等文件，對檢察機關提前介入監察調查機制予以進一步規范。可以說，此時檢察機關提前介入監察調查機制已經具備一定的制度支撐。但是，由于提前介入機制在制度設計上仍存在部分不合理之處，監檢兩機關協作制約的定位也尚未厘清，提前介入機制仍面臨著諸多挑戰。因此，在監察體制改革的大背景下，有必要通過分析檢察機關提前介入監察調查的現實困境，探尋提前介入監察調查的理論支撐，實現對提前介入監察調查機制的路徑優化，以期更好地處理監檢關系，推進國家監察體制改革。

一、檢察機關提前介入監察調查的制度困境

《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）雖賦予檢察機關就監察調查活動享有協作與制約的權力，但并未規定協作與制約所需要達到的具體程度，并未細化實踐操作的具體做法。在檢察機關提前介入監察調查活動中，有可能存在由于協作過多而導致監檢兩機關聯合辦案的問題、因制約不足而產生權力膨脹的問題、因規范不明晰而引發的實踐操作不統一的問題等。

（一）提前介入機制中檢察機關提前介入影響監察權的獨立行使

檢察機關提前介入監察調查會打破監察權行使的一元主體格局，存在兩機關聯合辦案的風險。考察監察權產生的歷史，發現不同時代不同國家之所以設立監察權，均是為了防范公權力的濫用，彌補監督力度的不足，由此建立起中立性較強的監察機關來加強對公共權力部門的制約監督，提升政府工作質量［1］。要想確保監察機關的“中立性”，實現監察權的監察效果和功能發揮，就必須在法律制度上賦予監察權獨立行使的權能地位［2］。據此，《中華人民共和國憲法》第一百二十七條、《監察法》第四條，均明確賦予監察機關享有獨立的監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。具體到職務犯罪調查程序，監察權獨立行使原則賦予了監察機關獨立開展調查工作、形成調查結論、對職務違法行為作出處置的權力［3］。而檢察機關提前介入監察調查機制是針對初級階段的監察調查能力而專門設置的程序性機制，目的是為了促進監察機關與司法機關、執法部門在辦理職務犯罪案件中互相配合、互相制約，健全權威高效、銜接順暢的工作機制［4］。由于提前介入機制的存在，檢察力量融入監察調查環節，這勢必會破壞職務犯罪調查程序中的監察權一元主體格局，沖擊監察權的獨立行使［5］。稍有不慎，兩機關協作過于緊密，便會演變為兩機關的聯合辦案，影響監察權的獨立行使。

（二）提前介入機制中檢察機關難以制約監察機關的調查行為

檢察機關作為法律監督機關，理應對刑事訴訟全過程進行“無死角”監督，但作為匯入“刑事訴訟大海”的“監察調查支流”，在形式上雖然類似于“偵查支流”，享有職務犯罪調查權，開展職務犯罪調查活動，但實質上卻不受檢察監督權的限制，缺少檢察機關的制約。具體而言，在一般刑事案件的偵查活動中，檢察機關在“偵—檢”關系中占據主導地位，享有廣泛的監督權。只要檢察機關認為有必要，就可以隨時介入刑事偵查活動，參加公安機關對于重大案件的討論，對案件性質、證據收集、適用法律等提出意見，對刑事偵查活動全流程進行監督，并可以就偵查機關的不當行為以強力手段予以制約，但在監察活動中卻舍棄了檢察機關的提前介入的監督效能［6］。檢察機關在“監—檢”關系中處于弱勢地位，不僅無法隨時介入監察調查活動中，還不占據監察調查的主導權，在目前檢察建議的力度不足的情況下，監察活動難以被有效制約，監察權存在膨脹的風險。

（三）提前介入機制中檢察機關提前介入的實踐操作問題

由于缺少具體的操作細則以及明確的指導案例，實踐中各地對于提前介入的程序性把控仍存在差異，銜接過程并不流暢。

首先，檢察機關提前介入監察調查的時間不一。《銜接辦法》第五條、第十二條規定，提前介入的時間理應在“案件進入審理階段后”，即只有在監察機關獨立完成調查取證工作后，檢察機關才能應邀介入其中。但是，由于檢察機關在審理階段后介入發揮的協作功能有限，部分地區并未遵守此項規定。例如，上海市檢察機關在案件調查階段就提前介入，北京市檢察機關在案件初核階段就接受“商請”，深圳市檢察機關將介入時間規定為案件移送之前等［7］。

其次，檢察機關提前介入監察調查的適用率高。《銜接辦法》第十二條規定，檢察機關提前介入的監察案件應當屬于“重大、疑難、復雜”之列，但實踐中出現部分地區不考慮提前介入開啟的基礎性要件，凡涉及職務犯罪類案件，監察機關“逢案必商請”，檢察機關“商請必介入”，極大地浪費了司法資源。以天津市各檢察院為例，天津市的19所檢察院中，有17所檢察院在職務類犯罪案件中能做到100％提前介入。

再次，檢察機關提前介入監察調查的銜接不流暢。各部門之間并沒有信息共享平臺，監檢雙方之間的聯系并不緊密，案件無法實現網上辦理、流轉。具體而言，檢察機關和監察機關對于辦案系統權限的開放程度、使用方式、數據信息交換的范圍等均未完全達成共識，跨部門大數據協同辦案機制也并未建立，雙方仍未跳脫各自的小圈子，以至于難以實現利用大數據手段的互聯互通。檢察機關只能通過聽取監察人員介紹、查閱監察文書、提請調看同步錄音錄像等方法了解案情，提前介入的方式方法有限，以至于檢察建議效力有限［8］。

二、檢察機關提前介入監察調查困境的原因探析

檢察機關提前介入監察調查不僅存在協作與制約上的理論困境，還涉及程序上的實踐問題。對此，應當結合監察體制改革與健全偵查監督與協作配合機制的雙重背景，明晰檢察機關的協作原因，分析檢察機關的制約不足，知悉提前介入的程序困境。

（一）職權過渡：監察能力的逐步完善

檢察機關提前介入監察調查活動，目的在于盡早實現職務犯罪調查權的職權過渡。為實現職務犯罪偵查機關的專門化，整合國家的反腐敗資源，國家監察體制改革的主要思路是將不同機構的同屬性職能進行整合［9］，即將行政監察部門、預防腐敗機構和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的力量予以整合，設置監察委員會［10］。將不同部門轉隸而來的人員進行劃分，可分為原檢察機關的工作人員和無檢察機關工作經歷的人員兩大組成部分。由于原先職務犯罪調查權歸屬于檢察機關，少數的原檢察機關工作人員往往在監察調查活動中表現良好，而多數的無檢察機關工作經歷的人員對于證據的收集、材料的把握卻稍遜一籌，所收集的證據有時因為瑕疵而并不能直接用于刑事訴訟活動。因此，監察機關整體尚處于發展的初級階段，各方面能力有待提高，尚且需要檢察機關進行輔助。利用檢察機關提前介入機制為監察機關提供幫助，對證據把握提出意見，有助于避免程序回流，提升監察能力。但檢察機關在協助監察機關辦案的同時，需要注意提前介入的程度，避免“協作”過多而形成兩機關聯合辦案的不當局面。

（二）角色困境：檢察機關的制約不足

根據《監察法》中對監察機關的定位可知，監察機關屬于政治機關，而非司法機關、行政機關，所以，有學者主張檢察機關不能監督監察機關工作，僅能在一定范圍內行使“制約權”［11］。但實踐中檢察機關很難發揮對監察機關的“制約”作用，主要有以下三方面原因導致制約不足。

首先，檢察機關的制約基礎不足，僅通過書面審查的方式難以形成有效制約。《關于加強和完善監察執法與刑事司法銜接機制的意見（試行）》（以下簡稱《銜接意見》）第二十六條指出，在提前介入機制中，監察機關需要向檢察機關移送案卷材料并就案件事實和證據進行介紹，即檢察機關無法直接介入案件的調查過程，監察機關是唯一的調查主體。由于檢察機關對案件情況和既有證據的審核完全依賴于監察機關，僅能書面審查監察機關所提交的材料，所以便有對監察調查獲取的證據進行確認、為監察調查行為的合法性進行背書之嫌，不利于制約作用的發揮。

其次，檢察機關的制約條件受限，提前介入機制的開啟與否完全由監察機關決定。根據《銜接辦法》第十二條和2019年12月《高檢規則》第二百五十六條第二款所規定的提前介入監察調查“商請”原則可知：只有經監察機關的“書面商請”，檢察機關才可以派員介入。將提前介入監察調查的程序開啟權完全交由監察機關，不僅限制了原先檢察機關提前介入偵查所發揮的引導取證的作用，還導致檢察機關提前介入的被動性，減損了檢察機關對于監察機關的制約作用效果。

再次，檢察機關的制約能力不足，無強力的制約手段。2020年12月，國家監委、最高法、最高檢、公安部聯合出臺的《銜接意見》第二十七條，雖然明確賦予了檢察機關針對提前介入監察調查的案件提出書面意見的權力，但第二十八條規定，“監察機關案件審理部門收到人民檢察院職務犯罪檢察部門的提前介入意見后應當及時進行審核，認為需要補證的，按程序報批后及時交由調查部門補證”。監察機關“認為”一詞，降低了檢察機關提前介入監察調查所產生的效果，對于監檢雙方發生爭議的問題，只要監察機關認為無誤，就可以對檢察機關的意見不予理睬，而對此檢察機關卻無配套的反制措施，不利于制約作用的發揮。

作為刑事訴訟活動中的法律監督者，檢察機關雖然無權監督監察調查活動，但是可以通過提前介入機制對監察調查過程中的不當行為進行制約，因此有必要優化檢察機關的制約路徑，完善監察調查程序。

（三）規范缺失：提前介入程序不完備

通過統計發現，對于提前介入機制予以規范的主要文件只有四個，即2018年5月的《銜接辦法》、2019年12月的《高檢規則》、2020年2月的《完善程序機制做好提前介入工作》和12月《銜接意見》，但這四個文件均未對提前介入監察調查制度的實踐操作作出精細化規定，相關規范尚浮于表面。此外，在上述文件的基礎之上，筆者檢索了截至2022年11月2日最高人民檢察院發布的全部指導性案例，共計166個，在指導意見中明確寫出“提前介入”“介入”“適時介入”三個關鍵詞之一的共計16個，占總案件數的9.6%，其中，檢察機關提前介入偵查的有11個，提前介入監察調查的只有5個，對提前介入監察調查的指導意義予以明確表述的僅有2個；同時，筆者也咨詢了在監察機關工作的部分同志，在指導案例方面，由于監委對于司法程序的決定權不足，監委也未就提前介入監察調查方面發布明確的指導性案例。可見，監委檢察雙方就檢察提前介入監察調查的法律依據并不充分。

通過對上述文件的整理查閱發現，“檢察機關提前介入監察調查”仍處在發展的初期階段，其制度設計還主要是原則、框架層面的規定，缺乏實踐操作層面的指導性規范，指導力度不足，提前介入的程序規范不完備。

三、檢察機關提前介入監察調查的優化路徑

要解決檢察提前介入監察的制度困境，關鍵在于明確監檢兩機關的職權定位，并在此基礎上構建提前介入機制的具體程序，探索相應的保障措施。

（一）明確提前介入機制中兩機關的職權定位

檢察機關之所以不能有效地對監察機關進行協助與制約，主要原因在于檢察機關提前介入監察調查的功能定位出現偏差。理論上，檢察機關提前介入監察調查的功能定位主要有三種觀點：“訴訟職能說”“工具價值說”以及“監督制約說”。

“訴訟職能說”認為，檢察機關提前介入監察調查有利于公訴權的有效行使。通過利用檢察機關提前介入，甚至是檢察機關同步介入監察調查活動，不僅可以實現節省辦案時間、縮短辦案周期、固定強化證據的作用，還能在“監檢大控方”的框架下推進訴訟的高效進行［12］。該說強化了檢察機關的訴訟職能，在一定程度上也契合提前介入所追求的效率價值，但忽視了憲法對檢察機關法律監督職能的定位，忽略了《監察法》第四條對監檢關系“互相配合，互相制約”的規定。檢察機關提前介入監察調查的終極目標不僅僅為了追訴犯罪，也是對監察調查過程中可能存在的問題予以糾正，對監察調查行為予以規范。“工具價值說”則主張檢察機關完全是一個“工具”，提前介入監察調查只是用來確保監察機關監察調查所獲證據符合相關的標準。該說相比于“訴訟職能說”，更加削弱了檢察機關的監督制約功能，主張監檢之間完全不存在監督和被監督的關系［13］，極大地限縮了檢察機關的制約作用，不利于遏制“監察中心主義”的滋生。與前兩個學說相比，“監督制約說”則顯得相對中庸，其認為，檢察機關提前介入監察調查應當同時包攬多項功能，檢察機關既要為監察機關已經辦結的案件提供決策咨詢意見，也要對監察機關辦理的案件進行審查和把關［14］。從實踐需求和職權定位雙重角度對檢察機關提前介入監察調查的法理根基進行闡釋，既彌補了監察機關在證據調查方面的缺失，使監察調查所取得的證據更加符合起訴要求，又促進了檢察機關法律監督職能的發揮，對監察調查行為予以制約，幫助監察機關更好地履行職責。相比之下，“監督制約說”更加符合檢察機關提前介入監察調查的法理內涵，應當作為提前介入機制存在的理論基礎。

（二）完善提前介入機制的程序性構建

盡管提前介入監察調查在監委辦案中被廣泛適用，甚至部分地區做到百分百適用，但對提前介入監察調查作出具體化規定的文件較少，對提前介入監察調查的規定也太過寬泛。隨著監察體制改革的進一步推進，提前介入機制必然會被更加廣泛運用到案件辦理當中［15］。因此，在確定兩機關職權定位的基礎上，應當對當下檢察機關提前介入監察調查的具體操作標準進行統一，對相關規范化措施進行完善。

1.“一般+例外”的提前介入時間

介入時機的確定是提前介入制度首先需要解決的問題。根據《銜接辦法》的相關規定，檢察機關只有到案件審理階段才能介入監察案件中，但此時監察調查基本結束，檢察機關再介入能發揮的作用極其有限［16］。但是，介入得過早又有可能導致形成兩機關聯系過于緊密，以至于出現聯合辦案的不當局面。對此，檢察機關提前介入的時間不宜作統一規定，應當根據具體案件具體分析、具體取證具體對待［17］。具體而言，本文主張“一般制約、例外配合”的原則，即在一般情況下，檢察機關于案件移送審理后介入，只有在特殊情況下，根據案件需要提前至監察調查階段介入。此主張的主要原因是，對于監察機關能自行處理的一般案件，檢察機關可以在輔助監察機關對案件事實、證據審查的基礎上，更多地發揮后續程序對前置程序的制約作用；而對于部分特殊案件，例如被調查對象職位過高、監察調查活動開展難度過大等情形，設置例外規定，允許檢察機關提早介入案件，盡早為監察機關提供幫助，形成合力，實現對犯罪的有效打擊。

2.“重大、疑難、復雜”的提前介入范圍

目前，立法將提前介入的案件范圍限定在“重大、疑難、復雜”，但尚未明確何種類型、何種程度的案件歸類于“重大、疑難、復雜”。根據最高法2021年的指導意見，“重大、疑難、復雜”案件范圍的界定可知，“重大”主要是指涉及國家利益、社會公共利益的犯罪，而“疑難、復雜”主要指對事實認定或者法律適用存在較大爭議的案件，即普通的刑事案件主要以案件影響程度、案情復雜情況等因素作為判斷依據。所以，通過參照普通刑事案件的認定標準，結合職務犯罪案件的特殊性，不妨設計一種兼顧靈活性的評價標準體系對“重大、疑難、復雜”進行認定。

對于“重大”的認定可以通過三個方面來把握：一是以量刑為標準，將判處10年以上有期徒刑的案件認定為重大案件；二是以案件的具體情節來認定，例如在貪污受賄罪中貪污受賄數額極其巨大，牽連人員極其廣泛等；三是通過案件的影響力判斷，例如媒體的報道情況、公眾的關注程度、被追訴人的特殊身份等。“重大”的認定方式相對來說較為簡單，適合在前期對案件做初步的定性，而后根據案件的實際情況再決定是否需要檢察機關提前介入。

對于“疑難、復雜”的確定則可以通過以下兩個方面來把握。一是根據案件性質是否復雜，涉及罪名是否難以認定等專業層面的問題來判斷。由于當下監察機關的部分同志是從非檢察機關轉隸過去的，對于部分犯罪案件的處理熟練度不夠，業務能力尚有待提高，所以可以“商請”檢察機關介入，以實現案件辦理的專業性。二是針對案件事實認定困難、證據采信困難等實際操作問題，由于部分案件的案情復雜、涉案人員眾多、證據模糊稀少，為了防止關鍵證據因為取證不足而丟失，也可以邀請檢察機關介入調查，對具體操作提供指導和意見。

3.“雙向互聯互通”的提前介入方式

根據《銜接辦法》的有關規定，檢察機關介入后應當“審核案件材料”，但就如何審核的問題并未作出明文規定。實踐中，由于職務犯罪調查活動的秘密性，檢察機關往往只能進行書面審查，只能對監察調查公正與否起到“背書作用”，與《監察法》追求的“相互制約”有所背離。所以，不妨比對檢察機關提前介入偵查機制，設立駐派檢察室，不僅能實現對特殊案件的迅速回應，對瓶頸難題的快速解決，還能增強對監察機關辦案過程中的制約作用，保障監察調查的公正，以進一步提升刑事司法質效。除此之外，在提前介入的銜接方式上，兩機關也可以嘗試運用數字化手段豐富協作制約方式，加強數據雙向共享，積極召開聯席會議，在相互協作、相互制約的同時，做優做好以證據為核心的刑事指控體系，全面提升監察調查案件的辦理質效。

（三）探索提前介入機制的保障措施

監察機關想要保障監察調查的順利實施，就必須依托于其自身的獨立性，只有在機構、財政、行政等方面獨立于其他機關、組織或個人，才能更好開展工作［18］。但過于獨立又可能導致出現類似于我國臺灣地區“監察機構”的問題［19］，所以有必要正確認識監察權，巧妙利用提前介入機制，在保障監察權獨立的同時，對監察機關進行有效的制約、監督及對被調查人的權利保障。

1.加強檢察機關的制約功能

由于監察機關作為“政治機關”而非“行政機關、司法機關”的特殊性，在現有的法律監督體系內難以對監察活動進行有效的監督［20］。對監察活動的監督僅有內部監督，即僅有上級監委對下級監委的監督，但是監察內部的監督勢必會存在同體監督低效的問題［21］。所以，有必要對《監察法》中“相互制約”原則進行闡釋，明確檢察機關對監察活動的制約效能，賦予檢察機關部分剛性制約手段，允許檢察機關在提前介入中責令監察機關對相應的問題作出整改等。正如邊沁在《立法理論》一書中指出的那樣，“法律的力量在于懲罰，而不起作用的懲罰乃是對法律的一種附加的譴責”［22］。監察機關一旦過于強勢，檢察建議能發揮的作用便微乎其微，就難以對監察機關形成有效的約束，如此一來，不僅容易導致制約工作受到被制約者的掣肘，還影響檢察機關的積極性，不利于形成良好的制約精神。具體而言，本文主張可以將已有的偵查監督模式引入監察活動中，形成新型制約體系，例如更改提前介入制度中的“商請”原則，將具有嚴重侵權性的監察調查措施交由檢察機關負責把關授權；仿照偵查協作辦公室設立監察調查辦公室，對監察調查活動中的違法情形賦予檢察機關責令糾正的權力等［23］。

2.增設人大代表的個案監督

由于監察調查的封閉性，被調查人的權益難以獲得有效的保障，因此就有必要適當約束監察調查行為。如何約束監察調查權，學界并沒有統一的觀點，有學者主張可以探索律師的適當介入以保障被調查人的權利［24］，有學者主張強化內部監督程序［25］等。筆者認為，以上兩種觀點均不夠妥當，內部監督往往效果不足，而外部制約可能會造成泄密等一系列不良影響。考慮到監察調查的特殊性，有必要尋找一種新的監督方式約束監察調查權，即人大監督。其具體原因有以下幾點：首先，人大作為我國權力機關，對監察行為天然具有監督權，監督地位不言而喻；其次，人大代表人民的利益，反映群眾的呼聲，由人大進行監督不會有失公允；再次，人大代表往往具備更加專業的素養，對監察調查環節中一些機密事項更能保守秘密。具體落實到檢察機關提前介入監察調查制度中，人大監督也采用“一般+例外”的原則。對于檢察機關僅需介入案件審理階段的一般情況，采用“人大代表審核制”，即對于出現監察機關不接受檢察機關所提出的檢察建議時，由檢察機關邀請兩名市級以上人大代表，向其匯報檢察建議并說明理由，該人大代表覺得此項檢察建議合理的，由該人大代表簽字并再次向監察機關提交，增強檢察建議的效力，督促監察機關整改；對于需要檢察機關介入監察調查活動中的特殊情況，采用“人大代表監督制”，即在監察調查過程中，隨機抽取兩名本地的人大代表，由他們全程參與此監察調查活動，對調查活動進行實時監督，發現不當行為可及時提出意見并記錄在案，最后對形成的文書材料簽字確認，以最大程度維護被調查人的合法權益，維護公平正義。

3.補充介入不當的救濟路徑

由于職務犯罪調查的特殊性，所以往往需要檢察機關提前介入，輔助監察機關的調查活動，但過度介入有可能導致兩機關聯合辦案，造成對被調查人生理和心理上的雙重壓迫，致使被調查人違背其真實意愿作出虛假的供述，進而形成錯案［26］。所以，在設置外部監督之余還應當明確被調查人提前介入的事后救濟權，即明確《監察法》規定的申訴和復審、復核的權利。具體而言，其一，對復審、復核制度的受理門檻進行確認，準確界定“涉及本人的處理決定”的范圍；其二，完善精準監督，允許復審、復核、申訴制度在提前介入階段即能啟動；其三，擴展救濟的獲取途徑，在目前尚無類似我國澳門地區“廉政公署人員紀律監察委員會”之前，應當賦予被調查人在提供相應線索的情況下可以向參與監察調查的人大代表或其他機構進行舉報的權利等。救濟雖然是事后的，卻是必不可少的，遲到的正義雖然不能等于真正的正義，但對當事人權益的實現同樣重要。

四、結語

檢察機關提前介入監察調查制度雖然還處于發展的初期階段，但作為實踐活動中的具體措施，該制度運行得如火如荼，可畢竟缺乏具體的實施規定，對提前介入程序尚且難以做到高效統一，相應的保障措施還不完善。因此，在確立監檢兩機關相互協助、相互制約的基礎上，通過完善立法、細化司法、設置制約措施、構建救濟途徑等方式建立健全提前介入監察調查機制。在監察體制改革的背景下，不斷深入對提前介入監察調查的理論研究和實踐探索，促使其規范化、制度化，以便更好地服務于刑事訴訟司法實踐。

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［責任編輯：向長艷］