新公共治理理論：歷程、現狀和前瞻

韓兆柱　劉新奇

［摘要］新公共治理理論作為21世紀一種新的公共管理理論，突破傳統公共行政和新公共管理的局限，生成于公共部門組織網絡間關系多重化、公共服務提供者和服務使用者間關系復雜化的治理背景，致力于解決以往公共管理理論難以破解的難題。新公共治理理論以制度理論和網絡理論為理論基礎，以“服務主導邏輯”為核心，以信任、網絡結構、關系資本和對過程的治理為研究重點。研究表明，未來新公共治理理論的理論研究仍需深化，制度化研究亟待加強，元治理思想仍需要得到探討，多元主體關系研究依然具有潛力，治理實踐研究亟須得到豐富，混合研究方法的使用值得注意。

［關鍵詞］公共管理理論；治理；新公共治理；新公共治理理論

［中圖分類號］? D035［文獻標識碼］? A［文章編號］1003-7608（2023）03-0073-11

一、引言

1887年，美國學者伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）發表的《行政之研究》（The Study of Administration）一文被視為行政學誕生的標志。19世紀末20世紀初，傳統公共行政（PA）興起，“政治—行政二分法”成為主流，官僚制理論和科學管理理論在公共服務中占據主導地位。20世紀70年代末，新公共管理（NPM）為公共行政提供了新的話語，該理論范式以經濟學和企業管理理論為基礎，提倡市場化和自由。NPM語言的核心是契約、消費者、市場和準市場，主張政府應作為公共服務的購買者，市場作為公共服務的提供者，政府應積極地將公共服務外包給其他社會機構，這時公共服務的提供聚焦于私人部門，以顧客為取向開展競爭式管理。進入21世紀，治理背景因日益復雜的公共事務和公民對高質量公共服務的需求而發生變化，公共部門已不再能夠單獨地解決復雜的社會問題，公共服務的精準有效提供越來越依賴于公共部門與其他利益主體之間復雜關系的處理，傳統公共行政和新公共管理暴露出諸多不足，曾經的公共管理理論已經無法良好地解決公共行政在現實中面臨的問題。在這樣的背景下，新公共治理（NPG）作為新的公共管理理論應運而生。從理論方面來看，新公共治理為公共管理理論的研究提供了新的方向；從實踐方面來看，該理論為現代政府提供了新的公共事務實踐方法，并成為一種面向21世紀的公共治理方案。因此，對該理論研究的發展進行深入探究有著重要意義。值得注意的是，這一新的公共管理理論在不同的研究中有著不同的名稱，如“新公共治理”（New Public Governance）、“公共治理”（Public Governance）、“新治理”（New Governance）等，這些名稱雖然不同，但基本上都呈現一種從新公共管理理論及實踐向新公共治理理論及實踐轉變的趨勢，這種趨勢被視為新公共治理的誕生——公共管理新理論的出現。為保持本文用語的一致，本文使用新公共治理（New Public Governance）這一名詞對該理論研究的歷程、現狀和發展趨勢進行分析。

二、新公共治理理論的研究歷程

近年，國內外越來越多的學者注意到新公共治理這一理論，并對其進行理論和應用研究，通過對國外和國內關于該理論的研究歷程進行梳理，將國外的研究歷程根據發展特點劃分為1998—2009年的萌芽發展階段和2010年至今的研究深化階段，將國內對該理論的研究劃分為2012—2016年的理論引介階段和2017年至今的理論應用階段。

（一）國外新公共治理理論的研究歷程

1.萌芽發展階段

“新公共治理”一詞最初由托恩提出，但是該作者并未解釋什么是新公共治理，只是在文中指出當時的“功利性”公共選擇（‘Utilitarian Public Choice）、新管理方法（New-Managerial Approaches）、規范和“價值承載”的新制度方法不適用于研究歐洲新興的公共治理的綜合方法［1］。博瓦爾德對已經出現的“治理”理念進行梳理，認為這些不同的“治理”概念強調非國家行為主體在公共問題決策中的作用［2］，盡管他并未使用“新公共治理”這一術語，但Public Governance中的很多主張都是與New Public Governance有所重合的。斯凱爾徹等也使用了Public Governance這一術語對伙伴關系治理的制度設計進行了理論和實證分析，認為盡管治理機制確實需要進行隱蔽的雙邊和多邊談判，但是依然無法將政治問題與傳統的民主合法化領域和公開辯論分開［3］?？ǚ蚶琢_以墨西哥市政局為例對新公共管理和新公共治理兩種模式進行分析，認為并不能因為新公共治理的出現而對新公共管理進行絕對否定［4］。奧斯本和波特蘭州立大學的一些學者都提出了“新公共治理”，但是二者研究的概念并不是同一個意思。奧斯本指出，NPM實際上只是從PA向NPG演變的一個過渡階段，從19世紀末到20世紀70年代末80年代初是PA階段，接下來是持續到21世紀初的NPM階段，之后又出現了第三次轉變，即NPG階段［5］。波特蘭州立大學對新公共治理的研究主要聚焦于公共服務組織間的網絡治理模型，主要關注的是不同的服務組織在相互作用下構成的網絡，但是奧斯本超越了這一研究層面，他不僅僅關注組織，還關注整個公共服務系統以及“公共服務主導邏輯”［6］。薩克使用Public Governance這一概念以孟加拉國為例對發展中國家公共治理與公共問責的新模式進行分析，認為市場和社會是實現公共問責的基礎機制，傳統模式下的公共問責模式需要被市場化的新治理模式所取代［7］。通過以上研究可以看出，盡管萌芽發展階段的相關研究成果體現了新公共治理的思想，但是研究術語使用不一，而且這一階段的新公共治理理論缺乏成熟的理論體系，理論呈現碎片化狀態。

2.研究深化階段

2010年開始，國外關于新公共治理的研究不斷深入并進入了該理論研究的第二階段，即研究深化階段。該階段的主要表現為，新公共治理的不同研究視角逐漸顯現，理論體系擺脫了以往碎片化的狀態，在這一不斷發展的過程中也有學者在對新公共治理理論進行反思和質疑。這一階段以2010年The New Public Governance？： Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance一書的出版為起始標志，該書共分為治理概念的理論基礎、管理組織間伙伴關系和合同關系、政策網絡的治理，以及吸取的教訓和未來的方向這五個部分，旨在理解新公共管理面臨的新問題并提出一個理解新公共治理理論的框架［8］。佩斯托夫等以合作生產（Co-Production）理論為視角探討新公共治理，認為合作生產是新公共治理中最核心的觀點，合作生產是指公共服務中更好的公民參與和第三部門的供給［9］。奧斯本等以“服務主導邏輯”為視角，指出新公共治理必須把公共服務理解為服務，認為“服務主導邏輯”是公共服務供給的理念，公共服務是一個系統，是服務主導而非產品主導，必須避免以產品為主導的公共管理理論所包含的致命缺陷［10］。托夫林等以“政治—行政”系統模型為視角對新公共治理進行研究，在吸收Osborne觀點的基礎上，使用伊斯頓修正過的政治系統分析模型［11］來描述新公共治理的關鍵要素，認為新公共治理在輸入環節要通過投票和持續的對話將公共與私人聚合在一起，在輸入環節應實現不同層次、不同主體的合作，在輸出環節應授權利益相關者使用新工具，在反饋環節應實行多種責任形式［12］。摩根編寫的New Public Governance： A Regime-Centered Perspective一書以“制度中心”為視角對新公共治理進行剖析［13］。豪利特等提出將合作生產理解為一種政策工具從而整合新公共治理和比較政策理論，認為許多關于當代政府的新公共治理的核心都體現了合作生產的思想和現象，新公共治理的許多工作都涉及某種程度的合作生產［14］。索倫蒂諾等對2015年在意大利米蘭舉行的題為“Merging Policy and Management Thinking to Advance Policy Theory & Practice： Understanding Co-Production as a New Public Governance Tool”的會議主要思想進行梳理，該會議主張以合作生產為視角理解新公共治理，指出合作生產建立在對分層服務交付模型的批判基礎上，政府應該保留核心的角色，既作為與外部參與者具有特定聯系的智慧參與者，又作為協調政策領域中的資源分配協調者［15］。卡薩迪等以公私伙伴關系（PPP）為視角對新公共治理理論進行研究，認為PPP被視為日益分散和不確定的新公共治理范式的一部分，并基于三種制度能力——合法性、信任和能力建立了新公共治理范式中的PPP模型［16］。

研究深化階段除了表現在理論框架逐漸建構、研究視角多樣化、研究問題逐漸明晰等方面，還表現在學者們在深入反思時對該理論的質疑。林恩從新公共治理的理論基礎——制度理論入手提出疑問，對“制度具有相對較高的環境適應性”這一暗含假設進行研究，并且針對“與治理有關的國家制度中，哪些是可以持久存續的”這一問題提出疑問［17］。格里夫等在研究中發現，新公共治理可能會導致公共部門在公私伙伴關系中承擔過多的角色，如公共部門的財政部在私有化的過程中不得不扮演雙重角色，它既是公私伙伴關系政策的倡導者，也是公共財政資金的主要監管者。公共部門處在多重利益沖突的中心，它們扮演著政策倡導者、經濟發展者、公共財政資金的管理者、民選的決策者代表、合同運行的規制者、商業合同的簽訂者和計劃者等多重角色［18］?？婆髶P等對新公共治理的其中一個理論基礎——網絡理論進行批評，認為在某種程度上，網絡治理并不是解決非理性和尋租問題的良藥，因為無法保證網絡中的參與主體愿意通過信任的、合作的方式行動，在關系網絡中的非正式行為可能會增強尋租、拒絕合作等現象的發生［19］。托夫林等指出新公共治理的應用可能會產生一些風險，這是因為組織間網絡是新公共治理的核心資源分配機制，該機制的正常運轉需要對組織間以及人際間關系進行處理，處于網絡之中的組織和主體經常由于擁有權力的不對等而呈現碎片化狀態，為了使整個網絡正常運轉，有時需要耗費大量的時間、精力和經濟成本，在這種情況下，新公共治理的應用產生了一種風險可能，即公共和私人行動者將大部分的精力和資源花費在大量的頭腦風暴、審議和合作過程中，并且很難產生明確和切實的結果［20］。麥克馬林對“合作生產是與新公共治理最契合的理論，是該理論的核心要素”［21］這一觀點進行質疑，認為該觀點的基本假設是“當公共服務使用者作為提供服務的合作生產者參與進來時，公共信任就會得到培育”，然而，公共服務提供實現合作生產并不一定會形成公民對服務提供的信任，這是因為在新公共治理網絡化和多元化的治理模式并不普遍的情況下，非營利組織缺乏與公民進行合作生產的機會［22］。

綜合以上研究可以看出，國外對新公共治理的研究不斷深入，學者們對該理論發展的過程及時反思，新公共治理理論在不斷豐厚的過程中呈現更強勁的發展態勢，為新公共治理成為21世紀具有研究價值的新興公共管理理論鋪設了道路。本文在對國外相關文獻梳理的過程中發現，不論是發達國家還是發展中國家的相關學者都曾以新公共治理為理論基礎對本國的公共治理實踐進行指導，這在一定程度上為我國結合國情開展新公共治理實踐提供了參考。

（二）國內新公共治理理論的研究歷程

20世紀80年代以來，我國公共管理學科的建設隨著改革開放的實踐探索而展開，該學科不斷發展，一方面是由于帶有中國特色的公共管理理論與實踐為其奠定了基礎，另一方面是由于國際公共管理理論對我國公共管理語境的浸潤。因此，新公共治理理論在西方世界的出現與蓬勃發展也引發了我國公共管理學界的關注。目前，新公共治理在我國的研究歷程分為兩個階段，分別是2012—2016年的理論引介階段和2017年至今的理論應用階段。

1.理論引介階段

在中國知網檢索“新公共治理”這一關鍵詞，發現王海龍在其論文中使用了“新公共治理”這一詞匯，這是中國知網能夠檢索到的首次使用“新公共治理”術語的國內文獻，但是此“新公共治理”特指合同型政府，與本文所研究的New Public Governance的內涵有所出入。在梳理包含“新公共治理”關鍵詞的文獻時，發現2008年之后的幾年中，以“新公共治理”命名的概念都只是指“新的公共管理理論”，與本文所指的新公共治理（NPG）有所不同。直至顧建光發表的《論當代公共管理三大范式及其轉換》一文中才出現了與本文NPG內涵相契合的新公共治理理論，該文章對PA、NPM、NPG三大范式的基本內涵進行了較為清楚的梳理并展開比較分析［23］，為我國關于新公共治理理論的研究奠定了基礎。同年，葉中華等也在其論文中提到了“新公共治理”這一治理模式，認為新公共管理的理論盛世已經過去，不再占據理論研究主導地位，新公共治理等新的公共管理理論取而代之［24］。因此，本文將我國關于新公共治理的理論引介階段的起始時間劃定在2012年。孫珠峰等指出“新公共治理”只是后新公共管理時代復合式的概念，后新公共管理包含新公共治理、整體政府、協作治理、數字時代治理等多重概念［25］。竺乾威在其研究中指出新公共治理對傳統公共行政和新公共管理進行超越，將價值理性和工具理性結合起來，公共政策的執行以及公共服務的提供被放置于公共服務的中心，公共服務的提供在該種治理模式中呈現出多元主義的特點［26］。綜上可以看出，這一階段我國關于新公共治理的研究主要停留在理論引介階段，關于新公共治理實踐的文獻較少。

2.理論應用階段

2017年至今，是我國新公共治理理論的應用階段，在這一階段，基于此理論的應用研究逐漸涌現，從曾經的理論詮釋轉向對現實問題的探討。廖新明運用新公共治理理論分析廣州市政府關于電動自行車銷售市場、標準和“禁行”等政策，認為應通過政府—市場—公民的多方聯動來實現對問題的解決［27］。包國憲等基于新公共治理理論對公共服務績效評估在分析單位、評價維度和公共價值方面發生的變化進行研究，認為在新公共治理理論下的績效評估不僅關注結果，也注重探究多元主體建立在信任和合作基礎上的關系績效［28］。姚榮在其研究中表明高等教育治理范式通常以“混合”模式出現，即傳統公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共治理這幾類理想治理模式呈現混合狀態，此種狀態有利于回應高等教育治理中不同的價值訴求［29］。金華使用新公共治理理論對社會組織參與公共危機治理進行分析，認為政府正在面對復雜的危機情境時，無法僅憑政府的一己之力高效地處理公共危機，在新的治理背景下應整合社會資源，積極調動社會力量參與治理危機的應對［30］。韓兆柱等以新公共治理為視角對新時代合同治理的創新進行研究，認為隨著時代的變遷和新問題的顯現，合同治理需要通過新公共治理的思想來指導合同治理進行多層次、整體性的創新［31］。通過以上一系列研究能夠發現，這一階段，我國關于新公共治理的實踐不斷深入，學者們積極運用該理論解決不同領域的治理問題，這些將理論轉化為現實的嘗試有利于提升新公共治理理論在我國的影響力，為中國治理提供更多智慧。

三、新公共治理理論的研究現狀

綜觀國內外學界對新公共治理理論的研究，發現學者們無論是在理論方面還是在實務方面都在積極地探索，因此，有必要對國內、國外關于新公共治理的相關成果進行梳理。本文對新公共治理相關成果進行歸納，總結出較為清晰的國內外研究現狀。

（一）新公共治理理論的國外研究現狀

新公共治理理論是對以往公共管理理論的超越，它產生于傳統公共行政、新公共管理等原有理論無法解決新的公共治理問題的背景下，是面向21世紀的新治理方案，該理論無論是在理論詮釋方面還是在治理實踐方面都在西方掀起了新的研究浪潮。

1.新公共治理理論的理論詮釋

國外許多學者從新公共治理理論的理論基礎——制度理論和網絡理論入手對其進行研究。網絡理論（Network Theory）長期以來被心理學家和社會學家用來研究人際關系，在20世紀70—80年代期間，被用于組織間關系的研究［32］。杰索普認為，治理的網絡方法已經開始對新公共管理的式微進行回應，在理論上和實踐中發展成為一種較為成熟的理論方法。網絡理論受到關注，是因為它們被視為“在日益復雜和全球化的世界中克服無政府市場交換和自上而下計劃的局限性”的一種方式［33］?？屏制娴让鞔_指出，新公共治理理論建立在網絡治理理論（Governance Network theory）之上，網絡理論已經發展成了一個成熟的理論視角，它伴隨著成熟的組織和管理實踐，因此該理論成為新公共治理理論的其中一個理論基礎，在治理網絡理論的基礎上，NPG這種新的范式能夠解決NPM未能解決的公共管理問題，適應公共服務提供的復雜性、相互依賴性和動態性［34］。摩根將新公共治理的研究置于制度的框架內，認為該理論關注組織間的關系和對過程的控制，所以，如果公共服務的安排缺乏制度這一規范性基礎，那么其在長期的發展中必然會面臨效率低下、合法性不足等問題［35］。適宜的制度對新公共治理的良好實現具有積極的促進作用，不僅可以增加治理主體間的互動，還可以實現對主體行為的控制，同時，治理主體間的互動也會促進制度向好發展。

在梳理新公共治理理論的相關成果時能夠發現，新公共治理理論遵循服務主導邏輯的思維方法，強調以價值為中心回應公民訴求。斯托克認為，傳統公共行政的價值基礎源于公共部門所倡導的態度，堅持政治—行政二分法和官僚制，新公共管理的價值來自市場，堅持公共選擇理論，而新公共治理的價值基礎是分散、多元的，主張以公共價值為中心，回應參與主體的需求時基于公共利益。這不僅有助于公共部門在提供公共服務時形成“以公民利益為出發點”的思維模式，加強公民對公共部門及官員的信心，還有助于讓公民真正參與協商式的治理，從而為公民提供更多利益表達的機會［36］。新公共治理中“公共服務主導邏輯”的思維方法是由“公共服務的本質是服務而非制造品”這一觀點推演出來的，2010年出版的The New Public Governance？ ： Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance這本書中的多篇文章都在明示或暗示“公共服務是一個系統，是服務主導而非產品主導”［37］，該思維方法為新公共治理提供了更為廣闊的討論語境。

多元伙伴關系是新公共治理理論中十分重要的一個研究議題，該理論注重對伙伴關系的研究。麥奎德認為，新公共治理強調公共部門與外部的合作，這不僅有助于公共部門擴大自身的服務范圍、擴展自身的服務類型，還有利于提升服務供給的合理性、效率和質量［38］。法內蒂等認為，公私伙伴關系能夠促進資源的共享，這主要體現在信息資源、專業知識、資金等方面的共享，如目前公共服務外包已經成為西方國家獲得“在內部難以獲得的專業知識和技術”的途徑，此種形式的公共服務提供能夠通過“關系”提升公共服務的有效性［39］。此外，還有學者基于公私伙伴關系將合作生產與新公共治理的研究聯系起來。佩斯托夫等認為，由于新公共治理更加強調公民參與和第三部門提供的社會服務，所以合作生產成為該理論的一個核心元素，它促進公共服務部門和那些為提供公共服務作出貢獻的公民實現融合，因此，對合作生產過程的研究有助于更好地理解新興的新公共治理范式［40］，合作生產通過增加公民對服務提供的影響力來提高公共服務數量和質量，有利于使服務使用者對服務更加滿意［41］。以上研究均表明多元伙伴關系已經成為新公共治理模式下不可忽視的議題，對新公共治理理論的研究無法脫離對多元伙伴關系的研究。

2.新公共治理理論實踐的研究現狀

國外的學者積極地用新公共治理理論中的要點對社會中的治理問題進行研究，致力于將該理論真正地應用于現實。阿塞韋多等從英國毒品政策的相關問題切入，對新公共治理中的網絡理念在公共管理中的效用進行評估，研究專家和學者們的建議在多大程度上能夠被公共部門采納，最終發現公共部門之外的壓力團體、大眾媒體等能夠對價值的定位產生影響［42］。林賽等使用新公共治理的概念來探索英國權力下放背景下第三部門組織（TSOs）、地方政府和利益相關者的關系，認為TSOs已成為提供公共服務的關鍵參與者，該組織可以為公共服務提供獨特的附加價值，因為它具有創新能力和接觸到社區的能力［43］。巴拉特等在Social Procurement and New Public Governance一書中分析了社會采購在新公共治理背景下的新興方法，認為當前的社會采購方法都是在多個政府和非政府行為體的關系中構成的，此外，該書還審查了歐洲、北美和澳大利亞的社會采購實踐［44］?？茽栠_西維奇等以波蘭為例，基于22個波蘭服務代表團的22個案例研究，分別分析了傳統公共行政、新公共管理和新公共治理在地方政府將公共事務委托給非政府組織過程中存在的沖突［45］。希爾默等以波羅的海地區公務員的行政裁量權為例，對新公共治理“提倡更靈活和參與性的公共管理作為提高效率和增加合法性的手段”的可行性進行分析，認為公共行政中增加過度的靈活性會對公共治理的公正性和問責制造成風險［46］。菲爾貝克等以加拿大藥品衛生技術評估為例，使用新公共治理理論分析衛生保健領域的治理模式，認為NPG中的合作、協調、整合、多元主體和橫向結構等理念在公共衛生領域的問題解決和實際操作方面都很適用［47］。布羅克等以政策中心和創新實驗室的發展為例，研究了從傳統公共行政、新公共管理到新公共治理對國家和非營利組織之間關系的影響，通過研究表明，新公共治理模式下的合作安排為非營利組織在政策過程中提供了更多的機會和影響力，但是這些變化可能沒有非營利組織設想得那么顯著和積極［48］。埃利奧特等認為，英國的公共事務在新公共管理和新公共治理的治理背景下已經變得越來越支離破碎，目前，英國政體的特點是碎片化、分化和去中心化的治理，將“分散和不斷變化的地方服務提供模式”整合在一起的任務落到了公共部門之外的主體上，然而這些主體在實踐中往往缺乏所需的資金和正式授權，所以真正解決分裂、復雜性和碎片化等問題就成為了一個難題［49］。

（二）新公共治理理論的國內研究現狀

1.新公共治理理論的引介與發展

朱春奎和易雯指出，新公共治理理論是21世紀初建立起來的一種新的管理理論，該理論致力于將價值理性與工具理性相結合，從而實現對傳統公共行政和新公共管理的超越。該理論不再單一地強調管理過程和組織內管理，不再單純地堅持制造業的生產導向觀點，而是關注組織間現實的聯系，堅持服務導向，認為合作生產存在于公共服務的提供、生產及輸送等各個環節，合作生產是公共服務提供過程中固有的且不可分割的部分。在理想的狀態下，新公共治理理論的踐行有利于公共部門之外的主體被激發出自愿協作的意愿和承擔公共責任的自覺，在合作關系建構的基礎上實現公共部門與公共部門外部的主體共同進行公共事務建設［50］。

翟文康和韓兆柱基于國外關于新公共治理的相關研究，提取出以“服務主導邏輯”為視角、以“制度中心”為視角、以“政治—行政系統模型分析”為視角、以“共同生產”為視角和以范式變遷為視角的新公共治理理論的研究，并對這五種視角進行較為詳細的闡述。通過對不同理論視角的梳理，該文作者總結出新公共治理呈現出的一些新特征，即治理主體的多元化和環境的復雜化，在關注效率的同時更強調對公共價值創造的追求，從產品主導邏輯轉向服務主導邏輯，推崇合作生產模式，注重引入社會組織力量，將公共服務視為一個涵蓋組織、服務使用者、軟硬技術條件的整合系統，同時指出我國公共管理實踐應該積極借鑒新公共治理理論，從服務主導邏輯的理念上、公共價值實現的目標上、治理效率與公平的兼顧上、工具理性與價值理性的融合上、合作生產的公共服務提供方式上進行創新［51］。

霍春龍和包國憲通過傳統公共行政、新公共管理和新公共治理三個公共行政范式對政府績效范式變遷進行過程分析和規律揭示，指出政府績效的本質是社會價值建構的產物，政府績效是推動公共行政變革的主要動力。在新公共治理范式下，績效生產的主體是多元的，提倡政府績效合作生產模式，在績效評價標準上，公共價值在公共組織目標中處于核心地位。新公共治理理論使得政府、社會組織與企業的合作關系更加明確，政府績效評價標準更加多元化，不僅僅關注以往的效率、經濟、效益，還注重公平、合法性、透明性等公共價值的實現，通過合作生產來提供公共服務的方式，不僅有利于提高績效，還能夠應對經濟危機和日益多元化的公共服務需求［52］。

趙強和趙澤瑾等指出新公共治理的理論建構具有廣泛性、新穎性、統一性、獨立性、嵌入性和整合性的特點，認為該理論的理論建構遵循批判論、認知論、實踐論和借鑒論的基本邏輯，即對傳統公共行政、新公共管理理論的批判，對已有公共管理理論缺陷進行分析，對復雜的現實治理問題進行解決，對服務管理理論成果進行借鑒。服務主導方法是新公共治理理論框架的其中一部分，此外，該理論框架還包含四個命題，分別是戰略定位、市場營銷、共同生產和運營管理，這些命題為新公共治理理論的實踐提供了基本要素［53］。

2.中國語境下的新公共治理理論

我國學者在積極引進新公共治理理論的基礎上致力于該理論的中國化，借鑒外來理論解決中國實際治理問題，將新公共治理理論適配于中國語境。

張西勇對美國的新公共治理實踐進行了較為詳盡的分析，肯定了新公共管理對新公共治理的作用，認為新公共管理使公眾在治理中的作用極大增強，公共部門、私人部門和非營利機構組成的橫向網絡更有利于新公共治理的實踐，新公共治理理論為公共部門之外的利益相關者參與公共治理提供了工具、方法和程序。該研究指出，我國治理體系和治理能力現代化可以從新公共治理理論中獲得啟示，應在特定領域打破政府直接生產公共服務的公共服務提供模式，以制度來規范治理結構中主體的行為，積極探索公民參與公共治理的有效方法［54］。

淳于淼泠等指出，新公共治理理論是能夠契合公共文化服務的一個研究視角，該理論是在國際上廣泛地被視為理解、評估以及指導未來公共服務提供的重要理論構想和行動指南。其基于新公共治理理論和我國公共文化服務建設的實踐，對我國公共文化服務供需關系進行梳理與建構，運用新公共治理理論的“共同生產”論、服務主導論和過程關系論，對公共文化服務供需關系進行了主體關系、價值關系和對接關系的三重建構［55］。謝冉和章震宇認為，我國高等教育重點學科建設制度的發展歷程可以分為兩個階段：第一個階段與公共管理中的傳統公共行政范式相似，學科建設制度強調權力化、制度化、行政化的“行政管理”范式；第二階段逐漸轉向新公共管理范式，偏重分權、績效和競爭的“新公共管理”范式，并認為當前新時期的“一流學科”建設應借鑒新公共治理范式的相關理論，政府在治理中承擔元治理角色，多元主體參與學科建設網絡，資源配置基于信任與關系契約展開，社會效益的績效評估應以服務主導邏輯為基礎［56］。

郭凈和李鵬燕以新公共治理為視角對基層行政審批機制的多維建構進行研究，旨在為不夠完善的行政審批機制提供高效的改進方案。該研究指出，基層行政審批機制模型的建構需要以服務主導邏輯為理念，將無形服務作為需求和價值載體，同時提供有形的服務展示平臺，以多元主體為主導，政府應使用整合激勵方案讓更多的主體參與其中，以實現公共價值為目標，促進私人和非營利部門進行再創造和公共價值最大化，以共同生產為途徑，建立信任關系和有效的合作途徑，以系統循環為過程，形成“輸入—產出—反饋”的循環模式［57］。

四、新公共治理理論的研究前瞻

黨的二十大報告指出，要緊跟時代步伐，順應實踐發展，以滿腔熱忱對待一切新生事物，不斷拓展認識的廣度和深度，以新的理論指導新的實踐。新公共治理理論就是具有獨特優越性的新生理論，我國在進行實踐時可以從中提取適用于國情的治理理念。此外，新公共治理理論是對傳統公共行政和新公共管理理論的超越，該理論的優勢十分明顯，但是也有學者在研究該理論的過程中對新公共治理理論提出了質疑，這說明該理論仍然需要在未來的研究中得到審視和完善。

第一，理論研究需要深化。通過梳理國內外新公共治理相關文獻發現，關于新公共治理的概念界定和理論框架研究較少，對該理論的概念體系和理論框架尚未達成共識。一是由于新公共治理存在多種研究視角，國內外不同學術團隊很少針對該理論的研究形成廣泛的合作，無法對新公共治理理論的研究達成共識。二是由于該理論是較新的理論，截至目前，很少有研究對其概念與框架進行綜合梳理。理論研究的深化需要通過以下兩個方面實現：一方面，應注重對新公共治理理論概念體系的梳理，并基于不同視角對其理論框架進行重新建構；另一方面，應針對以往學者們對制度理論和網絡理論這兩個理論基礎的質疑，從新公共治理理論的理論基礎入手對其重新論證，增強新公共治理理論的合理性與可操作性。

第二，制度化研究有待加強。新公共治理的部分觀點與黨的二十大報告中的治理愿景相契合，但在我國現有的治理背景下，新公共治理理論呈現出與實際操作相脫離的狀態。未來我國關于新公共治理的研究重點應聚焦于如何將新公共治理這一治理模式制度化，使其能真正在合法的前提下發揮效用。

第三，元治理（Meta-Governance）［58］思想需要進一步探討。由于新公共治理強調權力下放和網絡結構，有效的控制方式就成了一個值得研究的問題。“元治理”這一術語用來描述對權力下放過程的控制，它更強調對社會和經濟的宏觀控制，而非對參與治理的行為主體進行直接控制，因此元治理有可能成為新公共治理理論發揮效用的關鍵。目前，元治理還尚未實現徹底的概念化和操作化，國外關于元治理的文獻仍處于起步階段，元治理的概念被松散地使用［59］，尤其是我國關于元治理的研究更少，故國外和國內在探討新公共治理時均應加強對元治理的研究。

第四，多元主體關系研究仍具潛力。新公共治理理論強調從公共服務的生產端實現民主，公共部門之外的主體參與公共服務的提供，使各方利益相關者真正參與公共治理的同時兼顧多方利益訴求，這就使得新公共治理無法脫離對多元主體關系的研究。目前，關于新公共治理理論視角下的多元主體的研究還存在尚待解決的疑問，尤其是治理主體關系研究需要進一步得到豐富，如怎樣使多元主體參與公共服務的生產端、如何基于多元主體關系界定公共價值等。結合我國國情來看，促進多元伙伴關系的建構可以從市場方面展開，以市場促進各主體實現聯通。應積極優化企業發展環境，支持中小微企業發展，將簡政放權與放管相結合，創造公平競爭的環境，以高標準的市場體系促進多元伙伴關系的建構，以市場為基礎促進多方共治。

第五，治理實踐研究有待豐富。國外和國內都在新公共治理理論發展到一定程度時將其應用于現實問題，新公共治理的思想在其逐漸建構的過程中被學者們、公共治理實踐者們所接受，隨著該理論的理念越來越清晰、視角越來越豐富，該理論也得到更多的認可。但是，綜觀我國關于新公共治理理論實踐研究的現狀，不難看出，大部分應用類文獻都聚焦于高等教育管理，關于在中國特色社會主義制度的治理背景下以新公共治理理論為視角對國家行政管理進行的研究還不夠豐富。目前，我國公共管理領域有很多熱點研究可以與新公共治理理論相結合，如政府的數字化轉型、政府績效管理、基層公民參與、協商民主、權力下放的把握和全過程人民民主的發展等，未來專家學者和實踐者們可以重點在以上領域展開探索。

第六，注重混合研究方法的使用。新的理論模型的建構往往需要進行實證檢驗，在文獻整合、案例分析等定性研究基礎上提出的新的公共管理測量方法或理論模型在定性分析中或許是成立的，但是仍需要運用定量研究進行大樣本的數據驗證［60］。新公共治理理論的實踐主要以個案經驗為主，盡管新公共治理已經出現些許關于治理實踐的研究，但是這些經驗主要是針對個別地區或領域生成的，個案經驗無法保證普遍適用。新公共治理理論是公共管理前沿理論中較新的理論，因此需要在混合研究方法中得到更加深入的論證、檢驗，如果用不同的研究方法仍然能得出相似的、相同的研究結果，則新公共治理這一新理論有可能變得更有說服力。

五、結語

新公共治理理論在面對新治理背景時具有獨特優越性，公私伙伴關系的構建有助于實現各類資源的共享，以公共價值為中心的公共服務準則能夠更大程度地回應公民需求，網絡關系有利于強化不同主體間的信任，合作關系和扁平化組織結構更能提升公共服務的靈活性和敏銳程度，多元主體共同參與的公共服務提供和評估模式更能激發各主體的責任意識。這些都說明了新公共治理在面對以往的公共管理問題時呈現出強大生命力。需要關注的是，新公共治理并不是一個絕對完美的公共管理理論，它只是針對以往傳統公共行政、新公共管理范式帶來的問題進行解決，并不代表其能夠解決以往出現的一切問題，更不代表對該理論進行應用不會帶來新的問題。此外，盡管新公共治理致力于對新的公共管理議題進行探索，但這并不意味著舊的議題不再需要得到關注，政治與行政的關系、管理行為激勵、組織可持續發展、公共服務績效等諸多舊的問題依然需要在新的語境中得到解決。

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［責任編輯：趙瞳］