黃河流域協同治理存在的突出問題及其破解

趙瞳

［摘要］協同治理既是黃河流域生態保護和高質量發展戰略的內在要求，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的關鍵路徑。黃河流域各省（區）在構建黃河流域治理機制、注重生態環境治理、推動產業轉型升級等方面取得了很多成效，但是仍存在治理機制缺乏整體協同性、生態保護缺乏領域協同性以及流域經濟發展缺乏產業協同性等問題。因此，基于黃河流域的系統性、整體性和協同性來推進大治理，需要繼續完善黃河流域協同治理的頂層設計，構建黃河流域生態保護協同治理體系，實現黃河流域經濟的協同發展。

［關鍵詞］黃河流域；協同治理；生態保護

［中圖分類號］? X321［文獻標識碼］? A［文章編號］1003-7608（2023）03-0109-07

黃河是中華民族的母親河，孕育了古老而偉大的中華文明，保護黃河是事關中華民族偉大復興的千秋大計。以習近平同志為核心的黨中央著眼于生態文明建設全局，著眼于中華民族偉大復興和永續發展的千秋大計，明確把“黃河流域生態保護和高質量發展”上升為重大國家戰略，這為黃河治理百年大計提供了新的機遇。習近平指出，“治理黃河，重在保護，要在治理”［1］，要求“共同抓好大保護，協同推進大治理，著力加強生態保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河”［2］。因此，推進黃河流域協同治理，對實現我國黃河流域生態保護和高質量發展具有重要意義。

一、協同治理是推進黃河流域生態保護和高質量發展的題中應有之義

黃河流域是一個由自然地理單元、經濟區域單元和行政區域單元重疊組成的空間結構，這決定了黃河治理并非單純的生態治理或社會治理［3］，而是基于流域的系統性、整體性和協同性來推進大治理。其中，實現自然系統、經濟系統和社會系統的和諧共生即為系統性，依據社會發展、產業發展、流域治理等實際情況選擇發展道路即為整體性，9?。▍^）根據地域比較優勢進行分工、在分工基礎上進行協作即為協同性［4］。依此來看，黃河流域協同治理成為推進黃河流域生態保護和高質量發展戰略的必由之舉，也是構建我國現代化治理體系和治理能力的精彩實踐。

（一）協同治理是破解流域行政分割的客觀要求

黃河流域協同治理是將黃河流域看作一個整體，由政府部門、社會組織、各類企業和社會公眾等共同構成跨區域的治理結構，在整體規則體系約束和治理理念指導下，從流域政治發展、經濟建設、文化融合和生態安全等方面出發，逐漸形成不同領域利益目標和價值觀念的整體共識，塑造一個人與自然相互依存、相互制約和相互影響的共同體，最終實現黃河流域生態保護和高質量發展。但是，長期以來，黃河流域一些政府不僅根據行政區劃重視轄區利益實行封閉性治理，而且因政令不一、利益沖突等相互推諉、各自為政，進而引發地方保護主義，忽視黃河流域生態環境的系統性、整體性和協同性，造成土地礦產、信息技術、人力物力等資源無法整合及有效利用。顯然，行政區劃下的黃河流域屬地治理體系不能整體推進黃河流域高質量發展目標，也無法完成黃河流域生態保護的使命。所以，必須從黃河流域整體利益出發，強化協同治理，打破行政分割體制，提高流域內各地治理政策、資源管理和服務的協同，推動黃河流域生態保護和高質量發展。

（二）協同治理是改善流域生態環境的重要舉措

黃河流域橫跨我國東中西三大地區，既有特殊的生態脆弱區和重要的生態功能區，又有主要的糧食主產區和豐富的能源聚集區。黃河流域生態保護涉及自然、經濟和社會等諸多因素。在自然環境方面，黃河流域生態環境由于特殊的地形地貌和顯著的氣候差異，其生態環境較為脆弱，特別是近些年來全球氣候變化，誘發了黃河流域水資源短缺和水土流失等生態問題。在經濟發展方面，黃河流域煤炭、石油、天然氣等資源較為豐富，造成對礦產資源依賴性較強，第二產業在三大產業中占比達到了43.1%［5］，其粗放型發展對黃河流域生態環境造成極大危害。在社會發展方面，黃河流域城鎮化發展迅速，人口活動范圍加速擴張，一定程度上引發黃河流域生態環境問題。因此，在黃河流域生態環境治理中，各地政府的權力結構和組織結構需要統籌整合，針對跨區域、跨行業等公共產品進行組織和管理，建立常態化溝通和聯系機制，促進區域協調、信息共享，改變目前區域生態環境治理呈現的“橫向分散”碎片化現象，有力推動流域協同合作，共建美麗幸福黃河。

（三）協同治理是打造流域生態利益共同體的必然選擇

一方面，就局部而言，任何一個地方政府所采取的政策或行動都會對整個流域生態環境產生影響，黃河流域生態利益共同體，是“一榮俱榮、一損俱損”的利益和命運共同體。例如，黃河上游某一處水資源受到污染，污染物將隨水流動擴散到下游及周邊地區，給下游地區帶來負外部性影響，甚至可能會破壞整個流域生態系統。相反，如黃河上游某一處治理水土流失和污染排放成效顯著，給下游帶來正外部性影響，下游地區則能享有充足的、干凈的水資源供給。因此，黃河流域生態利益共同體需要地方政府協同合作，使正外部性最大化、負外部性最小化是協同治理系統中每一個治理主體的理性選擇，是黃河流域生態治理的有效途徑。另一方面，就整體而言，黃河流域“東強西弱”的不平衡經濟發展格局預示著區域協同發展的巨大空間。因此，在東西部或上下游相互援助和幫扶的基礎上，應促進流域生態環境的安全性恢復、公共經濟的完善性發展和基礎設施的補充性投資［6］，上游下游協同合作，以緩解經濟失衡，維護民族團結和社會秩序穩定。

二、黃河流域協同治理的主要成效

近年，沿黃9省（區）積極踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅持生態發展、綠色優先、分類施策和統籌謀劃，初步建立了黃河流域協同治理機制，有力推動了黃河流域生態保護和高質量發展戰略邁向新階段。

（一）構建黃河流域治理機制，強化流域治理頂層設計

首先，落實各級政府流域治理主體責任。沿黃9省（區）成立黃河流域生態保護和高質量發展領導小組，負責本區域戰略發展的實施，并研究和部署下一階段工作重點。同時，各地政府結合區域自然資源與流域特征探索黃河流域生態保護和高質量發展的相關規劃，以著力打造黃河上游生態安全先行區等。其次，充分調動市場主體力量。一方面，沿黃9?。▍^）不斷加大綠色金融信貸支持，嚴格限制高污染、高耗能企業的信貸渠道和金額；另一方面，不斷壯大戰略性新興技術產業和綠色產業，推動資金投入向生態保護、環境治理、科技創新等方面轉變，引導產業發展朝著環境友好型和資源節約型邁進。再次，積極開展行政司法協同合作。2021年2月8日，黃河流域生態保護和高質量發展領導小組辦公室與最高人民法院共同簽署《關于建立推動黃河流域生態保護發展司法合作協同機制的合作框架協議》。根據協議內容，最高人民法院堅持最嚴格制度最嚴密法治，加大黃河流域生態環境司法治理力度和司法調查研究，構建符合流域特征的審判體制機制，研究跨流域、跨行政區劃審判工作中的重大問題。在此背景下，“河長+檢察長”、黃河流域巡回法庭和環境資源審判庭等工作模式相繼落地，有力促進了多部門協同共治。

（二）注重流域生態環境治理，促進流域整體協調發展

首先，積極推進國土綠化行動。從流域內生態修復出發，不斷提高森林覆蓋率。如山西省堅持“綠化彩化財化”的國土綠化要求，開設黃土高原百萬畝生態經濟型防護林基地建設項目、綜合治理林業示范建設項目及中游殘垣溝壑區防護林營造示范項目［7］。其次，有序推動礦山修復工作。青海省專門設置黃河流域歷史遺留礦山調查項目，截至2021年8月，青海省51個歷史遺留礦山生態修復項目已投入資金1.14億元，累計完成恢復治理16635畝，基本達到預期效果［8］。再次，重視水土環境綜合修復。2021年5月，甘肅省成立首個黃河上游水源涵養區生態保護和修復工程研究中心，圍繞黃河上游“山水林田湖草沙”系統治理主題，開展生態健康預警評估、建立生態保護修復標準體系、建設信息共享平臺、打造人才隊伍等多項活動［9］，極大地發揮了科學技術在生態環境修復和治理工作中的重要作用。最后，統籌調配水資源開發利用。從流域外生態協調入手，積極調配干支流、上下游和左右岸之間的水資源。2019年，水利部共批復黃河流域渭河、洮河、伊洛河、北洛河、無定河5條支流水量的分配方案，按照“一河一策”“一省一策”的原則，積極推進跨省江河水量的批復進程。

（三）遵循流域生態發展規律，推動傳統產業優化升級

首先，黃河流域作為我國傳統的農業耕作區，其原有的自然條件塑造了多樣化的農業發展形態。流域內各地區積極引入農業現代化技術來賦予產業創新動力，延長農產品產業鏈來增加附加值含量，逐漸建立地區農業發展與經濟水平、技術條件相互適應的農業發展道路，極大地減少了自然因素對農業生產的負面影響，增大了農業對經濟發展的支撐力度［10］。其次，黃河流域作為我國豐富的資源聚集區，其多元的資源類型為我國制造業的發展提供了動能。流域各地區將經濟發展的著力點放在實體經濟上，從產業基礎高級化、產業鏈條現代化、產業循環持久化出發，推動了制造業在不同領域向著高質量發展邁進。一些地方將企業傳統的依賴資源消耗線性增長的經濟發展模式轉變為資源循環利用的發展模式，最終實現了經濟效益、社會效益和環境效益的共贏［11］。再次，黃河流域作為我國歷史文化資源的承載區，為提高地區軟實力和競爭力帶來更多可能性。黃河流域各城市在挖掘地區歷史文化內涵，增強人民文化自豪感和凝聚力的基礎上，以重點城市和景區為中心，強化歷史文化資源帶、游覽路線、地理風貌的建設，構建飽含地方特色和文化含義的體驗基地，探索區域新型文化產業發展模式和產業鏈條，推動地區文化建設、經濟發展和生態保護的開放聯動、優勢互補和全面發展。

三、黃河流域協同治理亟待破解的問題分析

由于社會人口狀況、自然資源稟賦、經濟發展條件等主客觀現實條件的制約，流域自身特征與流域治理的互動之中存在諸多問題，影響了流域治理的效率和成效。

（一）黃河流域治理機制缺乏整體協同性

黃河流域協同治理機制問題日益突出。一是管理部門協同不力。從流域管理來看，黃河水利委員會作為水利部的派出機構，是區域最高級別的統籌管理機構。但是，因其行政級別低于流域各省級政府而無法發揮總攬全局的關鍵作用，所以當前黃河流域遵循行政區屬地管理“分河段”原則，呈現“縱向分級、橫向分散、條塊結合、以塊為主”的治理模式。此模式固然可以調動地方政府參與治理的積極性，但不同行政區劃和不同職能部門的分割造成了各自為政、多頭分割的現象出現，使得流域治理的碎片化和分散化問題突出。二是參與主體協同不足。從當前參與治理主體來看，政府擁有流域治理的絕大部分權力，而社會組織、社會公眾和企業參與流域治理的空間大大縮小，參與治理的主動性逐漸降低，參與治理的能力受到限制，無法彌補政府治理的短板并監督政府的各項行為，難以發揮其構建現代流域治理體系的獨特作用，導致協同治理喪失了原本的“協同性”，治理效率和效果大打折扣。三是相關法律法規不夠完善。在政策法規方面，當前各行政區努力探索出臺了黃河流域生態保護和高質量發展的一些規劃，但依然缺少系統化的規劃文件作為統一指導。關于黃河流域生態保護的法律還停留在《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水土保持法》和《中華人民共和國防洪法》等普適性法律上，缺乏流域治理的專門化法律。在溝通機制方面，各行政區缺乏必要的聯系互動機制，影響了信息共享及產業協同的程度，也缺乏生態保護與經濟發展之間的有效溝通機制，導致單個領域獨立發展而無法實現流域治理整體發展。

（二）黃河流域生態保護缺乏領域協同性

從某種程度上說，水資源和水環境是黃河流域非常突出的生態問題，也是經濟質量和經濟布局依賴程度最高的資源。從水資源來看，黃河流域水資源總量少且逐漸呈減少趨勢，生態環境愈加脆弱。根據黃河流域水資源評價結果，1919年至1975年，黃河流域多年平均徑流量580億立方米，進入21世紀，徑流量僅為459億立方米［12］。從水環境來看，不合理的用水結構和不恰當的開發方式加劇了水資源短缺、水生態惡化、水循環失衡等問題。一方面，在用水結構上，黃河流域人均水資源占有量僅為全國平均水平的25%左右，而流域水資源開發利用率達80%［13］。另一方面，在開發方式上，過度的生活和經濟活動破壞了原有水資源承載能力和可再生性，導致黃河流域水土流失嚴重、水污染突出，引發泥沙淤積、洪水威脅、土地退化等問題。反過來，生產、生活和生態之間水資源的供需矛盾又將引起不同地區、不同行業之間的惡性競爭，對社會秩序和社會安全產生影響。在面對粗放式經濟發展尚未轉型、區域協調難度不斷加大、資源配置矛盾更加明顯的情況下，將生態保護置于經濟發展的首位，探索產業發展與生態保護之間的協調方式迫在眉睫。

（三）黃河流域經濟發展缺乏產業協同性

首先，產業結構較為單一且同質化明顯，轉型升級困難。黃河流域內多數是以能源化工、裝備制造等重工業為主導的資源型城市，依靠原有粗放的方式生產傳統產品，產業同構性突出，低水平過度競爭嚴重，導致產業發展內生動力不足、產業轉型舉步維艱。其次，區域差距內部穩定而外部拉大，經濟發展有失協調。黃河流域總體經濟水平呈“東部強于西部、下游強于上游”的發展態勢，流域各城市之間、城市群之間尚未形成合理的產業分工、產業鏈條和產業集群，難以形成上下游聯動、東中西部互濟和干支流互補的一體化產業格局［14］，極大削弱了流域產業發展合力。而合力的缺失也導致了流域各城市的分散開發和無序開發，導致生態空間與農業空間、工業空間的開發失衡問題［15］，成為流域高質量發展的制約因素。再次，流域對外開放能力不足，對內產業陷入惡性競爭。黃河流域的“孤島效應”較為突出，既難以輻射周圍地區的經濟發展，也難以走入其他地區或國家的市場之中。近年來，雖然我國東部沿海地區的部分產業開始向內陸遷移，但產業轉移本身的選擇性、分散性和嫁接性等特征，可能引發流域城市之間的惡性競爭。

四、黃河流域協同治理的對策建議

習近平強調，黃河流域是一個有機整體。這就要求我們立足于流域整體布局，將流域視作共同體來協同推進高質量發展戰略。在此過程中，應始終遵循“綠色發展、分類發展、聯動發展、合作發展和協同發展”理念，以堅持生態可持續發展為前提條件，通過科學化的治理方式、民主化的治理過程和多元化的治理結構，著力增強經濟發展的韌性基礎和動力要素，努力提高社會公共服務的供給質量和效率，協同推進流域生態效益、經濟效益和社會效益的統一，讓黃河真正成為造福人民的幸福河。

（一）加強流域頂層設計，完善協同治理體制機制建設

首先，搭建流域協同治理支撐體系。在政策體系上，國家層面應以系統性、整體性和協同性思維協調生態環境保護和經濟社會發展之間的關系，牢固樹立全流域“一盤棋”思想，加快出臺包含環境保護、資源管理、空間規劃、準入標準、監管要求、績效考核等在內的流域治理政策體系，盡快著眼于地區產業傳統、人口數量、經濟條件等因素編制黃河流域總體性規劃和專項性規劃，從而超越行政區劃的限制，克服發展不平衡的困難。省級層面積極開展對地方政策和規劃的清理工作，按照效率與公平、職能與責任、權利與義務的原則，進一步明確地方流域治理的單元、方法和內容，根據年度要點和重點逐步推進具體治理工作的開展。在法律體系上，國家應制定專門的黃河流域生態保護和高質量發展的法律，將國家法律規定與黃河流域實際情況相結合，保證黃河治理有法可依、依法辦事。流域各?。▍^）應在國家法律法規體系的基礎上制定生態保護地方性法規。由此，既可以發揮法律法規在明確權責關系、保護地區利益等方面的規范作用，又可以發揮法律法規在環境監督、責任追究等方面的保障作用，從而提高流域治理司法協作的能力和水平。

其次，優化流域協同治理體制機制。建立黃河流域9省（區）聯席會議制度，為流域各?。▍^）形成大保護、大治理的工作機制提供制度支撐和交流平臺，有利于流域各?。▍^）之間取長補短、共同進步。落實各級政府流域治理的目標責任制度，改變原有以生產總值和財政收入為主的“晉升錦標賽”考核方式，明確各行政區及各職能部門的流域治理責任，并健全監督問責和行政執法制度，減少地方政府惡性競爭和沖突行為造成的負面影響。加強流域治理的信息溝通和共享機制，及時向公眾公開流域治理相關信息，以完成社會交代和回應公眾期待；動態關注生態環境狀況和基礎設施水平，以提高重大環境問題的監測預警能力。構建流域治理的利益協商機制，形成利益表達組織化、利益目標整合性和利益分配正當性的調節機制，呈現良性互動、合作共贏的利益共同體。

再次，構建流域協同治理多元主體。我國政府應賦予黃河水利委員會統籌水資源利用和水環境保護的權力，形成以黃河流域為中心的綜合治理機構，打破流域各行政區和職能部門之間各自為政的“碎片化權威”，推動從區域管理向流域管理的模式轉變。同時，充分尊重各行政區黃河流域生態保護和高質量發展領導小組的主導地位，引導企業增強環保意識，改進生產方式，形成企業聯盟，調動企業履行社會責任的信心和決心；培養具有責任意識、自由精神和平等觀念的現代公民，不斷拓寬公民參與流域治理的社會渠道，聽取群眾個性化、差異化和多樣化的社會需求；提高區域社會組織的數量和質量，培育一批具有專業知識、參與意識和志愿精神的志愿者，發揮社會力量的強大動員力。

（二）強化生態要素治理，構建黃河流域生態保護體系

從黃河流域全局視角來看，應充分考慮黃河上中下游不同的生態環境狀況和生態功能分區，以水環境生態修復和污染治理為重點任務，將生態成本、生態產品和生態要素納入流域治理之中［16］。其一，上游地區以三江源、祁連山、甘南山地等生態功能區為重點，以提高水源涵養能力和生態環境保護為目標，推進草地保護、濕地修復和沙地造林等生態工程，并依托地區豐富的生態資源打造生態文化經濟走廊，形成自然與人、自然與經濟和諧發展的現代化治理新格局。其二，中游地區以山西、陜西和內蒙古地區保持水土和污染治理為主要任務。加強旱作梯田、水庫管理、治沙防洪等生態工程，減少水土流失。加強企業污染排放監管力度，淘汰企業落后產能并縮減過程產能，減少污染物排放和提高排放標準，并依托能源化工基地不斷提高產品附加值。其三，下游地區以黃河三角洲濕地保護、洪澇水旱和水資源統籌治理為重點。下游地區是河流濕地和生物棲息的重要區域，應積極修復退化的生態機制，提高流域的生物多樣性，并依托現代化農業、先進服務業和高端制造業的發展，帶動流域生態環境的可持續發展。從協同推進大治理的要求看，應將水資源用于統籌流域資源配置，堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”的原則，合理規劃人口、城市和產業發展布局，大力倡導節水產業發展和社會公眾節水行動，提高水資源的利用效率和產出效果，使用水方式從粗放型向節約型和集約型轉變，從而推動整個流域生態環境治理發生根本轉變。

（三）科學規劃產業布局，推動黃河流域經濟協調發展

通過科學規劃產業布局，推動資源高效利用和各地區同步發展，保證區域間相對公平的發展權和良性競爭帶來的社會紅利。其一，立足于流域全局明晰產業發展類型。引導更多資本、技術和人才向農村轉移，形成現代化農業和節水農業發展體系，通過調整傳統產業結構，延長產業鏈和價值鏈以擴大中高附加值產品比例。同時，構建多個領域、多元發展和多極支撐的黃河流域現代化產業鏈，加快科學技術的投入和創新力度，積極推進大數據、互聯網和實體經濟融合發展，繼續促進信息化和工業化深度融合，為優化產業結構提供動力支撐。其二，立足于具體河段確定產業分工體系。制定流域產業發展規劃指南，提倡形成區域之間產業合理分工機制，增強各區域間的產業互補性。具體而言，上游地區積極發展風力、水能、光和電等新能源產業，推進現代農牧業的品牌化發展。中游地區將傳統能源化工產業與冶金、建材等優勢產業互動融合，逐漸發展航空航天和軌道交通等高端裝備制造業、節能環保和生物醫藥等新興產業，推動產業向集約型、高效型和友好型發展。下游地區集中力量壯大船舶航行裝備、海洋工程裝備、醫療器械等高端制造業，積極重視新一代信息技術產業的政策關注和資金支持，有序推進現代服務業的發展，形成產業之間互促互進的良好格局［17］。其三，立足于區域聯動發展產業合作體系。支持流域各行政區發展比較優勢，構建以鄭州為中心的中原城市發展群、以青島和濟南為核心的山東半島城市群、以西安為中心的關中平原城市群［18］，加強流域數字化、網絡化和智能化的基礎設施建設，克服傳統生產要素流動的時空限制，充分發揮中心城市和城市群的輻射帶動作用，提高區域的經濟發展水平和人口承載力。同時，組建經濟發展跨區域合作機制，促進勞動、資本、技術和人才等生產要素的自由流動和高效配置，提高大數據和互聯網等新興技術對要素流動過程的支持，積聚力量共同融入京津冀、長三角和珠三角地區建設。

五、結語

黃河流域生態保護和高質量發展戰略，是新時代黨和政府對黃河流域治理提出的根本要求。習近平強調，黃河流域需要“共同抓好大保護和協同推進大治理”，表明了應將流域的系統性、治理的復雜性和行動的協調性放在重要位置。在黃河流域治理過程中，流域管理根據不同的行政區進行劃分管轄，出現了流域生態環境管理部門多元化、分散化，容易導致流域環境監管困難。而黃河流域生態系統具有整體性，其生態服務功能具有公共性等特征，因此，要實現黃河流域生態保護和高質量發展，就要打破區域與部門之間的界限，充分統籌黃河流域治理主體之間的交流與合作，在經濟協同發展、能源協同利用、水資源協同利用等方面形成完善的協同體系［19］，促進黃河流域協同治理。從當前來看，黃河流域在流域治理的頂層設計、推進流域生態環境治理和產業轉型升級等方面做出了有益探索，但仍然存在諸多重點問題和難題亟待破解，需要政府部門、社會公眾、社會組織和企業等多元主體繼續以更加昂揚的姿態進一步推進流域協同治理的廣度和深度。

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［責任編輯：張振華］