黨內法規執行力建設：基本經驗、影響因素與提升路徑

耿姍姍　王勇

［摘要］在中國共產黨成立百年之際，我們黨已經“形成比較完善的黨內法規體系”。當前，黨內法規正從“文本之規”轉為“適用之規”。黨內法規執行力問題已成為黨內法規高質量發展的核心題域。新時代，黨內法規執行力建設積累了一些寶貴經驗，主要體現在以全面從嚴為執行遵循、以完善的黨內法規體系為執行基礎、以強化黨內法規制度執行督查為執行保障三個方面。然而，提升制度執行力作為一項系統工程，無法一蹴而就，在實踐中還面臨著執行主體方面法治意識的“強化”與執行中的“弱化”、執行客體方面基本實現“有規可依”與執行中的“個例偏差”、執行保障方面保障機制的制度構想與執行實效存在差距等現實瓶頸。因此，在汲取新時代豐厚的制度執行力建設經驗之上，要著力培育執行主體的制度意識和思維習慣，在執行客體的細化和可操作性上下功夫，推動執行保障機制的調適與銜接，從而消除執行“自留地”，實現執行力的“再提升”。

［關鍵詞］黨內法規制度；執行力；治理效能

［中圖分類號］? D262.6［文獻標識碼］? A［文章編號］1003-7608（2023）03-0064-09

黨的二十大報告提出：“堅持制度治黨、依規治黨，以黨章為根本，以民主集中制為核心，完善黨內法規制度體系，增強黨內法規權威性和執行力，形成堅持真理、修正錯誤，發現問題、糾正偏差的機制。”［1］制度的生命力在于執行。在制度文本持續豐富發展的同時，如何保證制度規范“落地生根”極為關鍵。從本質上來講，黨內法規執行力是一個人為的“復合”概念，依循文義解釋方法，它是指執行主體在思想認同制度規范的基礎上，運用政治與法治思維，全面調配各種資源，將制度規范文本轉化為現實治理效果的能力，意在推動黨的各級組織及所有黨員落實黨內法規的行為要求。應當肯定，黨的十八大以來，在抓黨內法規制度的執行工作中，黨的各級組織特別是黨的主要領導干部認識是清醒的、執行是得力的，并且積累了諸多寶貴經驗。但“船到中流浪更急，人到半山路更陡”［2］，執行制度是比制定制度更為艱巨而長久的任務。鑒于時下一些地方與部門在落實黨內法規制度過程中出現的“中梗阻”，必須更為全面地看待在法治發展進程中執行環節存在的“滯后”問題，填補文本設想與執行效能之間的“真空”。為實現黨內法規執行力的“再提升”，我們必須立足于執行主體、執行客體與執行保障要素中的重難點，敢于“下深水”“啃硬骨頭”，奮力破解執行中的痼疾，及時應對新情況新問題，從而將抽象制度切實轉化為實際約束力，使規范內容與現實行動同頻共振。

一、黨內法規執行力建設的基本經驗

站在黨的二十大這一偉大新起點上回首過往，黨內法規制度執行工作擁有了更為扎實的建設基礎，取得了較好的法治效果與社會效應，極大提升了制度的嚴肅性與普遍性。總結新時代黨內法規執行力建設經驗，提煉發展特點與趨勢，對進一步提升執行力具有十分深遠的意義。

（一）以全面從嚴為執行遵循

黨的十八大以來，黨中央以依規治黨、全面從嚴治黨為方向，將廉潔自律與預防懲治腐敗作為出發點，始終堅持嚴格執行黨內法規制度。習近平反復強調，制度建設要“兩手抓”，尤其要抓好制度落實，要讓黨內法規執行真正嚴起來硬起來實起來［3］。他指出：“有規可依的問題基本得到解決，下一步的重點是執規必嚴。”［4］黨的二十大報告重申“堅持制度治黨、依規治黨”，“增強黨內法規權威性與執行力”［5］，表明了黨中央以全面從嚴作為制度執行工作基本遵循的恒心與決心。

首先，堅持執行思想從嚴。思想是行動的先導，黨中央重視黨內法規制度宣傳教育，并倡導全黨形成嚴格執行黨內法規制度的氛圍，強調制度規范的入腦入心入行。其次，堅持執行標準從嚴。所謂的黨紀嚴于國法，不僅體現在黨內法規的內容標準要嚴于國家法律，而且體現在執行標準的嚴格落實。既要用法規制度管權、管事、管人，還要秉持制度面前人人平等原則，不搞雙重標準。再次，堅持“關鍵少數”從嚴。辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在干部。黨員領導干部作為執行中的“關鍵少數”，相較于普通黨員，具有更強道德感召力與社會影響力。同時，黨員領導干部以身作則亦是我們黨的優良傳統，應形成“頭雁效應”，激活“群雁執行”。

（二）以完善的黨內法規體系為執行基礎

制定和執行黨內法規體系，是我們黨加強對權力運行的制約和監督所采取的重大舉措，也是確保黨在長期執政條件下永遠不變質、不變色、不變味，跳出治亂興衰歷史周期率的一條成功之路。新時代的黨中央以前所未有的決心和力度推進黨內法規制度建設，強調扎緊制度“籠子”，持續優化執行依據，從而處理好建章立制和“落地見效”的關系。正如亞里士多德所闡述的法治兩重意義，“已成立的法律獲得普遍的服從。而所服從之法律又應本身是制定良好的法律”［6］，黨內法規執行力也應以完善的黨內法規體系為執行基礎。

沒有規矩不成方圓。黨內法規因黨而生、因黨而立、因黨而興。中國共產黨成立百余年的歷史證實，黨內法規制度建設總是圍繞政治大局推進，圍繞中心工作運轉，始終與黨的前進腳步緊密相隨，為實現黨在各個時期的目標任務提供堅強保障。而在黨內法規制度制定的歷史進程中，其也總是從無到有、從少到多，由點及面、由面成體地逐步形成。進入新時代，黨內法規建設從立改廢釋等多個維度，全面構建出系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。2015—2020年，每年公布的黨內法規及規范性文件均超百件。截至2021年5月，中央黨內法規共210部，部委黨內法規共162部，地方黨內法規共3210部，并且，在2012—2014年、2018—2019年，先后兩次進行黨內法規和規范性文件的集中清理工作［7］，有力清掃了執行規范中存在的自相矛盾與無法操作的部分內容。如今，以“1+4”為基本框架的黨內法規體系已為執行工作奠定初步基礎。

（三）以強化黨內法規制度執行督查為執行保障

信任不能代替監督［8］。習近平明確提出：“抓好法規制度落實，必須落實監督制度，加強日常督察和專項檢查。”［9］黨中央已形成用高質高效的監督機制推動黨內法規制度有效執行的理性認識，并已基本實現執行監督的全覆蓋，總結出執行監督領域的諸多寶貴經驗。

第一，確立了以主體落實權責的制度模式。2016年7月的《中國共產黨問責條例》與同年10月的《中國共產黨黨內監督條例》，均以主體落實權責為導向，明確了管黨治黨的主體責任、監督責任和領導責任，規定了“堅持有責必問、問責必嚴，把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，形成法規制度執行強大推動力”［10］。2019年，中共中央辦公廳印發《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》，加強了黨對紀檢監察工作的領導，針對性地制定了紀律檢查機關執紀監督規范，創新執行監督的新路徑。第二，創造性規定黨內法規執行責任制。2019年，中共中央新制定的《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》（以下簡稱《執行責任制規定》）專門確立了執規責任制，其以督促黨內法規的嚴格執行為首要目標，以明確責任意識、確定責任主體、分解責任內容、確定追責機制和問責方式為核心內容，形成了黨委（黨組）統一領導、辦公廳（室）統籌協調、主管部門牽頭負責、相關單位協助配合、紀檢機關嚴格監督的執規責任體系。第三，創新適用責任清單制度。2020年，中共中央辦公廳印發《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》，明確了執行主體的職責擔當，開創性地將黨內法規執行責任制列入責任清單，并結合清單內容對領導班子和領導干部進行考核，實現了對既往執行實踐動力不足的突破進展。

二、黨內法規執行力建設的影響因素

結合黨內法規執行力建設的實踐經驗，學界深化了與執行工作相關的主體、客體、資源等多項研究，并提出了影響黨內法規制度執行因素的多種觀點。有的基于史密斯的四因素政策執行理論模型，認為執行效果是黨內法規制度自身完善度、執行主體、執行客體、執行環境共同作用的產物［11］；有的將執行環境與執行文化視為獨立因子，認為影響黨內法規制度執行的要素包括黨內法規體系自身、執行主體、執行監督、執行環境、執行文化等［12］；有的依循系統論，主張執行因素囊括執行制度、執行主體、執行客體、執行資源、執行監控、執行環境等［13］。但是，執行要素數量不宜劃定得過多過細，否則，不利于抓住妨礙執行力提升的主要原因。事實上，制度執行力就是“由誰執行”“執行什么”“怎么執行”的過程，圍繞這三個基本方面即抓住了執行工作的脈絡。

（一）執行主體要素：法治意識的“強化”與執行中的“弱化”

執行主體是黨內法規制度落實的原動力與主導者，應首先澄清執行主體的范疇。對此，有以下三種觀點：一是宏觀視角。對照黨內法規制度的調整范圍，各級黨組織和全體黨員均須以維護黨內法規權威為義務，執行主體范疇應涵蓋各級黨組織與全體黨員。二是中觀視角。黨內法規制度執行主體需要在“黨規責任”劃定的范圍內嚴格公正依規執行。也就是說，責任主體即可倒推為執行主體。貫穿《執行責任制規定》核心的是“各級黨組織和黨員領導干部”，著重讓他們擔負起執行制度的政治責任。三是微觀視角。由于黨內法規涉及黨的領導與黨的建設活動，調整領域廣泛。具體到不同的黨內法規制度，其側重規范的主體存在一定的特殊性，因此，執行主體在適用情境中具有個異性。例如，《中國共產黨黨員權利保障條例》（以下簡稱《權利保障條例》）的執行主體是全體黨員，《中國共產黨組織處理規定（試行）》的執行主體則是各級黨委（黨組）及其組織（人事）部門。但是歸根結底，黨內法規守住的是治國理政先鋒隊的行為標準、道德情操和精神境界，黨內法規的執行工作需要全黨的執行價值認同，需要全黨的參與配合并落實到個體行動中，所以，宜將執行主體范疇擴展為宏觀視角。

從總體情況看，隨著法治教育的普及，加強對黨章及黨規黨紀的學習宣傳，全黨全民特別是執法執紀部門的主體法治意識得到有效提升和強化。但是，鑒于宣傳與教育工作的漸進性、外部環境的復雜性，以及執行主體的學習能力參差不齊等多種原因，執行意識與執行能力依然需要再深化、再提升。

第一，執行主體的執行意識欠缺，主觀能動性不夠。有的黨員存在僥幸、逃避的心理，貫徹執行制度的隨意性比較突出。一是存在消極執行現象。執行者或將黨內法規制度束之高閣、置之不理，或表態多行動少，將制度“寫在紙上，貼在墻上”，助長了形式主義的歪風。二是存在選擇執行問題。部分黨組織或黨員干部在落實中只執行對己有利或執行難度低的制度內容，并未將依規辦事列在首要位置，而是“和稀泥”“多栽花少種刺”，他們在執規時考量諸多“法規”之外的因素，錯誤地將關系的親疏遠近視為執行守則，甚至為追求地方效益刻意偏離執行路線。最為典型的例子就是在環保領域的“趨利避害式”執行。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，其中，第七條明確提出要對“執行生態環境和資源方面政策、法律法規不力，不按規定對執行情況進行監督檢查，或者在監督檢查中敷衍塞責的”有關領導成員進行追責問責［14］。但是，部分地方政府被經濟政績、短期利益沖昏頭腦，缺乏長遠眼光、大局觀念，紀律意識淡薄、執行意識不強，“陽奉陰違”的嚴重失職瀆職行為造成了洞庭湖私人圍堤、騰格里沙漠非法排污等環保案件。尤其是秦嶺北麓違建別墅的拆除事件，在中央已明確要求整治的情況下，地方政府敷衍了事，并未貫徹執行制度要求。習近平總書記作出六次重要批示指示，成立專項整治工作組，親力親為治亂象，最終實現問題的根除，亮明了狠抓執行的魄力［15］。三是逃避執行工作。不少主體預判到執行風險，便千方百計地鉆制度漏洞，尋求自身活動空間，或干脆推卸給其他主體，自己卻畏首畏尾，忽視了前進路上總有阻礙、改革歷程必有艱險的發展規律，缺失了帶頭沖鋒與責任擔當的勇氣。

第二，在執行能力方面，執行主體的法治水平不高，執行能力的現代化有待推進。部分黨員干部雖有執行愿望，卻因水平不夠而致執行偏差。一是僵化執行。部分執行者奉行“不求有功，但求無過”的態度，不關注現實環境變化與本地實際，將執行教條化。二是過度執行。為數據亮眼，靠“走量”來彰顯“作為”，甚或違背程序或越權執行，偏離了制度設置初衷。前有基層扶貧干部四分鐘內未接省巡視組的數次電話，便被認定不正確履職，受到黨內警告處分［16］；后有春季抗疫返鄉中一些地方“層層加碼”，隨意擴大限制條件，損害政策穩定性與公信力。造成以上窘境的深層緣由還是因為理論學習的淺嘗輒止。黨內法規體系的完善不代表執行主體腦部制度架構的健全。不少主體面對數千部不同層級的黨內法規制度時望洋興嘆，產生懶惰、畏難心理，只滿足于大會聽一聽、文件看一看的“蜻蜓點水”式學習，沒有形成對制度的實質價值與淵源宗旨的系統理解。

（二）執行客體要素：基本實現“有規可依”與執行中的“個例偏差”

黨內法規制度作為執行效能的客體，凝聚了黨的意志與主張。面對新發展時機，黨中央始終把黨內法規建設擺在突出位置統籌推進，制度內容基本涵蓋所有基礎與主干領域，有力深化了全面從嚴治黨戰略布局，持續優化了中國特色社會主義法治體系，推進了國家治理體系和治理能力現代化。然而，制度無法盡善盡美，在技術層面仍存在配套機制難以跟進的問題，突出表現在以下兩個方面。

其一，部分制度內容可操作性不足，配套立規跟進不力。由于中央黨內法規是黨內的基本規定或全面規定，中央沒有必要也不可能對所有的執行細節作出預先安排，內容天然地具有宏觀抽象性。這給黨內法規的執行留下了選擇空間，執行次序及程度均存在著或多或少的不確定性。例如，《中國共產黨黨組工作條例》第十八條要求黨組“建立健全體現黨中央要求、符合本單位特點、比較完備、務實管用的黨建工作制度”。但在執行中對如何衡量是否“完備”，是否需要設置具化的數量要求等都缺乏補充性規定，進而影響執行的準確性與積極性。再如，《權利保障條例》規定，“黨員有權參加黨小組會、支部大會、黨員大會以及與其擔任的黨內職務和代表資格相應的會議”。然而，黨員在參會時究竟可做什么事、范圍的寬窄以及對應的行動流程都缺乏具體規范指引，相應的黨員權利保障監督措施也不夠明晰。因此，為貫徹執行中央黨內法規，就必須通過低位階的黨內法規制度對其進行細化，將內容具化為某方面工作的要求與程序，避免因語言的模糊性或者程序的缺漏導致難以執行。然而，黨內法規配套立規自身還停留在理論概念層面，諸多實踐性問題有待澄清，比如，配套立規應沿襲何種模式，如何與基礎主干黨內法規共處等情形還需澄清［17］。

其二，解釋制度作為黨內法規整體建構的后續環節，適用范圍有所局限。黨內法規解釋是指在制度執行過程中，對條款的內涵、外延或適用問題作出的具備普遍效力的權威說明，以維護制度實施的統一、協調與準確。我國早在1993年已明確解釋工作的地位，2015年中共中央辦公廳發布的《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》（以下簡稱《工作規定》）與2019年中共中央新修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》），擘畫了解釋機制的基本形態。但是，相較于總體數量龐大的黨內法規制度，解釋適用比例較低、活躍度不足，缺乏專門規范統一規定解釋的程序、形式與方法。實際上，黨內法規制度作為規范黨內活動的形式載體，自帶顯著的政治屬性。因而，亟須解釋制度使文本含義明朗化。比如，《中國共產黨紀律處分條例》中出現“對黨不忠誠不老實”等政治用語，就需要限定此類不確定概念的內涵與外延，從而明晰立規者本意，保障在執行中不被隨意增改。可以說，黨內法規解釋制度直接影響實際執行工作的結果。

（三）執行保障要素：保障機制的制度構想與執行實效存在差距

黨內法規制度的執行保障機制主要由執行監督、執行評估、執行問責等子體系構成，合力為制度執行提供外力支持。《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》將制度實施情況位列于督促檢查、巡視巡察的關鍵范疇。《制定條例》第三十六條也明確“對執行情況、實施效果開展評估，加強監督執紀問責”。當下，在執行監督方面，已通過監督主體權責明晰化、監督方法多元化等措施，奠定執行監督模式；在執行評估方面，憑借成文法的認可與地方評估實踐，已引發學界與實務界的極大關注；在執行問責方面，現存數十部與問責有關的專門性黨內法規制度，已形成以有效問責強化制度執行的共識。

就理論上而言，有了以上發展成果的保駕護航，黨內法規制度執行保障機制本應運行有序、保障有力。但制度創新成果要歷經社會實踐的檢驗，需經過較長一段時間才能顯現出改革效益。執行保障的發展進程也概莫能外，必然需要應對現實阻礙，克服遺留頑疾。一是執行監督的惰性心理。同級監督難免存在“顧忌”，受到根深蒂固的“面子文化”影響，為避免與同事產生矛盾，部分主體逃避自己監督制度執行的責任。下級監督上級考慮得更多，唯恐被領導“穿小鞋”而誘發“沉默效應”，使執行監督被束之高閣。二是評估制度運行不暢。執行評估通過設定相關標準，評判黨內法規執行過程與效能，從而發現執行不足并加以優化調整。理論界先前更側重研究黨內法規制定環節的評估，而對于執行評估的標準與程序等基本問題并未形成穩定且一致的意見。各地方對執行后評估的實踐探索較晚，直至2017年福建、重慶等地才率先開展執行評估，整體上仍處于“摸著石頭過河”的階段。三是執行問責嚴厲卻不精準。不論是為了“拼湊政績”挖空心思的“泛化”問責，還是不顧“區別化問責”的“粗糙式”問責，都是沒有正確結合嚴管與厚愛、缺乏“慎重問責”思維的表現。應界分無心之過與明知故犯、改革失誤與違紀違法、為公失誤與謀取私利之間的差異。

三、黨內法規執行力建設的提升路徑

為貫徹落實黨中央的要求，積極化解執行隱患，就必須針對存在問題，有的放矢地探尋黨內法規制度執行力再提升的新路徑。圍繞上述三大影響要素，結合制度執行的新特征新業態，應從以下幾方面努力。

（一）著力培育執行主體的制度意識和思維習慣

執行觀念與執行能力是制度執行優劣的決定性因素。黨內法規制度的思維層面的執行意愿是能否執行的起點，行動層面的執行能力是執行效果的要點。執行主體作為黨內法規制度執行工作的首要能動要素，對制度規范的尊奉程度，不僅表征著政黨內部法治化水平，而且對整個國家的法治化、現代化發展起到導航儀和定盤星的作用。為此，應著力培育執行主體的制度意識和思維習慣，以執行主體素質的提升助推其執行能力的增強。

第一，牢固確立法治觀念和制度意識，根除“禮大于法”和“權大于法”的舊思維，養成執法守法的行為自覺。中國是一個受儒家思想影響最深的國度，盡管法治主張早在春秋戰國時代就已提出并實行，但從漢武帝遵從董仲舒提出的“罷黜百家，獨尊儒術”的主張之后，“法治主義之學說，終為禮治主義之學說所征服”［18］，以致千百年來“人情大于法理、人情大于制度”的傳統觀念，仍深種在人們的思維和行為活動之中。反映在對黨內法規的執行過程中，就不可避免地出現人情介入法律和權力領域的情形，給法規制度的執行造成嚴重的思想障礙。因此，要使執行主體養成執法守法的行為自覺，必須增強黨內法規制度的權威性，使執行主體深刻認識到，執行不執行黨內法規制度，絕不是一個無足輕重的小問題，而是事關反腐倡廉，黨永不變質、國永不變色的重大政治問題和原則問題，從而增強憂患意識和風險意識，以強烈的歷史使命感和政治責任感來提升執行力，進而自覺做到從大局出發、從小處著手、從程序和環節上著眼，確保制度規定落到實處，并取得扎實成效。同時，要增強執行主體的自律意識。黨內法規制度既是約束執行主體行為的“緊箍咒”，也是保護自身的“護身符”。只有破除特權思想、例外心理和好人主義，堅持對己嚴于自律、守紀律講規矩，自覺用制度管權管事管人，對人對事鐵面無私，秉公執法，依規辦事，才能有效提升黨內法規制度執行力，防止和克服執行過程中的主觀隨意性。

第二，持續加強宣傳教育，拓寬黨內法規制度學習的范疇。重視黨內法規制度的學習教育，使全黨同志自覺地遵規守紀歷來是我們黨的傳統做法。黨的十八大開啟了中國特色社會主義新時代，學習教育活動也一直沒有停歇。但是，由于我國是個人情社會、禮儀之邦，要在短期之內單純依靠突擊式、片段式的學習方式培育起人們高度的執法守紀遵矩的新觀念是很難辦到的。關鍵在于真正構建起學習教育的常態化與長效化機制。為此，應嘗試多形式、多渠道、多層次的學習教育方法。譬如，應充分運用線上新渠道，完善共產黨員網、黨員e家、學習強國、微博、微信等新媒體平臺，創新發展動漫、電子海報等多種生動形象的宣傳方法；為實現黨內法規制度學習系統化，應編制知識思維導圖、匯編黨內法規學習手冊、撰寫執行制度相關案例叢書；為改變浮于文字表面的僵化學習問題，應關注制度的發展脈絡與價值原則，通過交流會、小組研討、宣講活動等形式，實現由表及里、由淺入深地理解規范內容；為調動學習的主動性，應形成“真刀真槍”比武練兵的氛圍，采用知識競賽、現場模擬執行、文章撰寫等多種方式，考察執行者能否靈活、準確地適用規范，增強制度學習的思辨性、互動性，改變條文填空的單一考核舊模式。

第三，提升黨內法規制度執行過程中的透明度，增強執行主體依規辦事的責任意識。黨的十八大以來，黨內法規制度內容已形成“公開是常態、不公開是例外”的良好態勢，相較之下，執行公開則明顯不足。事實上，黨內法規制度執行公開是促進黨內民主、密切黨群關系的絕佳途徑，是便利執行評估與執行監督的法治選擇，是倒逼制度執行主體主動實施的有效方式。因此，應以全流程公開促進全過程公正。可仿照行政執法機關的公示制度，制定專門的執行公開辦法，明確公開時間與途徑，設定執行公開主體與對應的公開責任，及時主動公開執法人員、依據、程序等執行信息。同時，采取文字記錄、音像記錄等現代化方式，在不泄露機密的前提下跟蹤記錄制度執行狀況，并將執行公開的情況作為考核執行責任制的一項重要指標。唯有如此，才既能增強黨內法規制度執行過程中的透明度，又能強化執行主體依規辦事的責任意識，防范其不擔當、不作為和假作為的事情發生。

（二）在執行客體的細化和可操作性上下功夫

黨內法規的“供給側結構性改革”已著重強調了制度本身的科學性、體系的統一性以及與國家法律的協調性。而執行力再提升所需要的執行客體的完善并不是純粹指文本內容的優化，更多的是指對制度運作與保障作出切實有效的可操作性安排。應持續補足黨內法規制度的配套規范并推廣解釋機制的適用，以期在確保制度穩定性、權威性的前提下，通過多種機制與方式細化規范內容。

第一，提高黨內法規制度配套立規的技術水平，充分發揮內容補足作用。黨內法規配套立規通過制定下位規范針對性補足相對應的上位規范，使黨內法規可“縱向銜接”以保證活動的連貫性。其存在的目的就是明晰宏觀表述所意蘊的內涵，以便于本領域、本地區的執行主體因地制宜地貫徹規范內容。但配套立規不可肆意進行，必須遵循以下要求。一是秉持優位原則。配套立規不得違背上位規范的禁止性內容，不可逾越上位規范中的空白條款。二是明確輔助地位。配套立規應與上位規范所規定事項的目標保持一致，避免創制性立規，在自身權限范圍內側重規定程序性內容，以增加制度可操作性。以黨內選舉為例，《中國共產黨基層組織選舉工作條例》第二十一條規定，要以“適當方式”介紹候選人的簡歷、優缺點等實際狀況。那么，就可通過較低層級的配套規范，利用“列舉+概括”的方式說明何為“適當方式”。再如，《中國共產黨重大事項請示報告條例》第十八條僅概括規定了請示報告的審定主體。配套規范便可進一步對請示報告的分辦交辦、審議簽批等環節設置詳細步驟。三是保證用語的精準化。上位指令為保持規范的穩定性與宏觀性，采取“宜粗不宜細”的立場。配套主體作為細化規范，理應采用一定技術方法將文本用語具體化。比如，減少使用“相關”“比較”“特別”“及時”等帶有模糊性質的程度副詞［19］，避免使用“不罷手”“問題線索反映集中”等非書面用語，盡量采用更為專業和明確的語言，以增加執行的預判性。

第二，把握解釋機制三大特點，有效指導制度執行。黨內法規制度適用的普遍與實踐發展場景的多變，必然造成執行工作的難度攀升，更需要解釋機制以靈活應對執行現實。執行力的再提升需要保證解釋工作的及時性、特殊性與便捷性。一是促成解釋的及時性，以契合黨內法規制度執行的高效性。《制定條例》與《工作規定》已明晰“誰制定誰解釋”的主體原則，還應進一步解決實踐中解釋啟動難、反饋慢的問題。因此，各級黨委辦公廳（室）應健全解釋機制，建立黨委執行黨內法規解釋的請示報告和備案審查制度，對黨委作出的解釋和存在的爭議予以審查指導；對本級黨委無法或難以解釋的，再由專門渠道向上級黨委或立法部門請示［20］，以保證黨內法規執行解釋的時效性。二是實現解釋的特殊性，以契合黨內法規制度的政治、法治雙重屬性。執行黨內法規制度旨在以更嚴標準來管黨治黨，保持黨的先進性與純潔性，比純粹執行國家法律的站位更高、限制更多。故而，黨內法規制度的解釋要在體現法治性的同時，更加注重制度自帶的政治性以及對高標準所形成的道德性。鑒于此，黨委在執行黨內法規時，若面對規則沖突、概念模糊等執行障礙，可結合立規目的，秉持加強黨的領導與科學民主執行的原則，對照黨的權威性文件進行規范性解釋補強。三是實現解釋的便捷性，以應對黨內法規執行的現實復雜性。解釋程序已基本穩定，為充分回應紛繁的執行實踐，可適度降低被動解釋門檻。具體而言，目前有權解釋的主體級別僅限省級黨委及以上，而提出申請的主體則涵蓋各級黨組織。倘若相關黨組織仍然只可逐級申請解釋，便易造成被動解釋工作程序啟動成本過高，甚至可能因上級黨組織拒絕繼續提出申請而致使中途夭折的情況。因此，應降低程序門檻，賦予相關黨組織直接向解釋機關提出申請的權利［21］。

（三）推動執行保障機制的調適與銜接

執行保障機制作為實現黨內法規制度執行工作的外部支撐，是保障執行工作不偏航、不轉向的發力點。其中，執行監督貫穿執行工作，約束著主體行為；執行評估作為評判執行工作的晴雨表，推動著執行策略的精進；執行問責是制度執行的末端環節，激勵著執行擔當。執行力的再提升既需要執行監督、評估與問責機制內部的各自暢通運行，也需要三者之間的互動銜接。

第一，在執行監督常態化的基礎上，增強監督制度的協同與分化。黨內法規制度執行的監督工作已歷經幾十年的風雨洗禮，總體上契合國情且發展態勢良好。但鑒于執行力已到“再提升”的新層次，監督機制仍存在可完善之處，尤其是要借助智能科技時代的東風，深化黨內法規制度執行的協同監督，提升監督質效。一方面，深化協同監督，激活執行動力。在黨委的統一領導下，各監督主體既要履行相應職責，又要注重協調配合，形成監督合力。具體來講，領導干部不僅要模范執行黨內法規，還應建立黨內法規制度執行力督查制度，以專項檢查、隨機抽查等多種形式，常態化地組織動態監測與評估，跟蹤制度執行進程，及時發現問題并反饋建議，嚴厲且精準地問責執行不力行為，以應對執行工作中存在的“不想”“不敢”與“不會”。同時，落實黨員知情權、監督權等基本權利，保障全黨上下能夠有效對黨內法規的執行加以監督。另一方面，借助智能科技，明晰主體責任。通過大數據、云計算等信息技術實現全程監督黨內法規執行情況，動態分析執行結果，為領導干部全面掌握組織內黨內法規的執行力度提供保障。建立“云監督”管理主體責任制度，劃分執行環節，進行線上流程簽名從而落實主體責任，做到每個環節都有相應責任人，以杜絕不作為現象。例如，將問責程序拆解為立案—調查—復核—定責等步驟，內網錄入各自信息，進行電子歸檔［22］。此外，盤活定期支部會議、熱線電話、微信微博、官網留言等途徑，以全面收集執行意見。

第二，持續完善執行評估與問責制度，強調評估結果與問責機制的互動銜接。目前，學界與地方實踐已在循序漸進地推動評估主體的多元化、標準的分級化、程序的階段化、方法的綜合化［23］。更亟待解決的執行難點是評估結果沒有直接運用于問責機制。因為執行評估可否獲得實效，發現不足是前提，結果運用才是關鍵，應重視執行評估與執行問責的聯動機制。為此，要建立評估與問責主體的溝通機制，強化評估結果的有效應用。對黨內法規制度執行情況進行評價只是一種手段，根本目的在于執行主體獲悉評估結果后及時采取適當措施予以回應。同時，要促使評估主體與問責主體的互動。依循《執行責任制規定》第十五條，黨內法規制定主體是對制度執行情況展開評估的法定主體。實踐中還嘗試著將執行評估的主體擴展至社會評估機構、高等院校等第三方主體。而問責主體多為黨內法規的制定主體與執行主體。當評估主體和結果實施主體不一致時，應搭建雙方信息共享平臺。因為評估主體作為黨內法規制度執行狀況的先行判斷者，已然知悉執行行為狀況，通過提出書面建議等方式可有效協助問責主體作出更準確的責任認定。此舉不僅充實了責任認定領域的專家庫，而且節約了人力成本，減少了搜集相關證據的時間損耗。

第三，提高獎懲力度，讓執行者敢作為，讓無為者受處罰。社會學領域盛行著可提高工作積極性的兩個訣竅：“一個是道德命令，即借道德督促主體主動為共同利益而勞作；另一個是利用競爭，發揮個人所得的效應。”［24］從“道德命令”維度看，中國共產黨作為先進執政黨，堅定人民立場，強調理想信念與道德素質的引領性。因此，黨員執行黨內法規制度具有堅實道德動力。從“個人回報”角度看，應用好榮譽獎金、批評處分等方式，實現激勵與規約兩種模式雙管齊下。同時，將評估結果作為黨建工作述職、評議、考核的指標之一，并作為干部獎懲、評先選優的參考憑證。另外，約談誡勉執行力欠缺的領導干部并列入個人檔案，讓個人執行行為的優劣情況作為“集體獎懲”的重要依據。此舉將激發個人榮辱心，提升個體執行能動性，也可以增添同級監督的底氣，勇敢扯下喪失原則立場的“和氣”假面。

第四，提高問責量紀處理的精準度，以有效問責強化制度執行。執行問責既可激發黨員擔當意識，又可倒逼責任壓力。執行問責應在事實清楚、證據確鑿的前提下，以黨內法規制度為準繩，對執行不力的事實加以科學認定。此外，還要堅持系統性思維，全面考量各類證據、主客觀條件、處理效果等因素。黨的二十大報告重申“堅持嚴管和厚愛相結合，加強對干部全方位管理和經常性監督，落實‘三個區分開來，激勵干部敢于擔當、積極作為”［25］。也就是說，要明辨執行主體究竟是“為公”還是“為私”，分辨“無心”與“有意”，認定“無禁”與“嚴禁”的分界，從而貫徹實施懲戒與容錯機制。天津市出臺的《受到處理或者處分黨員幫扶回訪工作辦法（試行）》，作為落實懲前毖后、治病救人方針的樣本［26］，在一定程度上減輕了執行主體的負擔，控制了執行風險，有效調動了執行工作的主動性與創造性。

四、結語

當前，正是全黨全國各族人民邁上全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的關鍵時刻。黨內法規體系作為黨的自我革命的制度載體，其執行力的提升水平不僅是黨內法規制度建設的工作著力點，直接決定著黨的自我革命這一獨特優勢的實現力度，也關乎中國特色社會主義法治體系的建設步伐，更影響黨的領導落實到黨和國家事業各領域各方面各環節的程度。未來，還應在黨內法規制度執行實踐中不斷總結創新，擊破遺留執行阻礙，應對潛在執行挑戰，開創制度執行新境界和全面依法治國新局面。

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［責任編輯：王張強］