鄉村環境治理的政策演變、影響因素與政策建議

郭軍濤 周定財

摘要：改善鄉村生態環境是實現農村綠色發展的迫切需要，也是推動鄉村振興的關鍵支撐。論文基于扎根理論，以質性研究軟件Nvivo為分析工具，通過對2010年以來國家頒布的部分具有重大影響的鄉村環境治理政策文本進行開放編碼、主軸編碼、核心編碼，系統概括出鄉村環境治理政策制定時所考慮的關鍵影響因素：治理主體與方式、治理內容、治理理念、治理政策完善等。進一步推動鄉村環境治理，需強化綜合治理、倡導綠色發展、堅持正確理念、推動政策傾斜。

關鍵詞：鄉村環境治理；政策文本；扎根理論

中圖分類號：X321 文獻標志碼：A

前言

黨的十九大報告指出，“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”。雖然近年來“生產、生活、生態”的“三生”工程全面實施，農村環境治理經歷了政策空窗、初建探索、加速推進和全面落實四個階段，一定程度上改善了農村生活環境，但農村環境污染相較于城市具有其明顯的特殊性：污染主體環保意識薄弱、垃圾分散性強、垃圾處理方式粗放、治理成本高、不易被監測。因此，要進一步改善鄉村生態環境，推動實現鄉村生態振興，探索適用性更強的鄉村環境治理政策仍任重而道遠。

1鄉村環境治理的政策演變

歐美發達國家對農村環境治理的研究起步較早，有著豐富的學理研究和實踐經驗。阿瑟·庇古從經濟學視角研究污染治理，主張根據污染危害程度對排污者征稅來加強環境管理，即主張政府征收“庇古稅”。劉易斯·芒福德等認為，要實現城鄉環境協調發展，需要在市場體制中探索計劃經濟模式，打造人居環境治理全新模式，從而提高人居環境水平。針對已經出臺的農村環境治理政策，Maciej Dzikiewicz認為，農業徑流監測有利于對非點源進行識別、量化和控制。

農村環境問題作為鄉村振興戰略的一個重要方面，必然受到國家高度重視和社會廣泛關注，我們可以把2010年-2022年中國的鄉村環境治理政策劃分為兩個階段。2010年-2016年是鄉村環境治理的政策改良階段。這一階段的目標由單領域問題逐步向現代化可持續發展轉變，治理內容進一步提檔升級：2010年，環保部試行《全國農村環境連片整治工作指南》；2012年，中央開始對全國農村河道進行整治并開展了飲用水安全等專項工作，在10月召開的黨的十八大上，把生態文明建設納人“五位一體”總體布局，并提出建設美麗中國的生態文明建設目標。2015年《生態文明體制改革總體方案》提出，環境治理體系要以改善環境質量為著眼點，提高污染治理能力，明確職能，劃分權責。“十三五”時期，國家出臺了《全國農村環境綜合整治“十三五”規劃》等一系列政策文件來進一步完善中國鄉村環境治理體系。2017年-2022年是鄉村環境治理的全面深化階段。這一階段的特點是綠色發展，讓“綠色”成為鄉村振興的核心內容。2018年中央一號文件指出，“農村最大的財富就是良好的生態環境，要想農村振興，生態宜居是關鍵”。2019年十九屆四中全會強調農村環境治理，生態環境保護制度是關鍵，要因地制宜進一步實行最嚴格的農業農村環境污染防治。2021年中央一號文件提出“讓農村成為農民安居樂業的美麗家園”。農村環境治理專項政策在2017年- 2022年集中涌現，標志著中國進入了農業農村環境治理的全面深化時期。

綜上，國內外研究成果為鄉村環境治理研究提供了良好的理論支撐和經驗基礎，文章試圖通過扎根理論，對國家已經出臺的關于鄉村環境治理的政策文本進行研究，為鄉村環境治理政策的制定與完善提供一些參考性的建議。

2鄉村環境治理政策文本的扎根理論研究

2.1研究方法與研究工具

“扎根理論”最早出現于1967年，是一種以在經驗資料的基礎上建立理論為主要宗旨的質性研究方法。通過實際觀察從下往上建立實質理論，然后在觀察結果及系統收集資料的基礎上，尋找能夠折射出所觀察的社會現象的核心概念，最后的相關社會理論在核心概念之間的聯系上建構得出。Nvivo軟件通過智能程序，在整合大量數據的基礎上，將質性文本分析的研究思路應用于政策評估并探究其發展趨勢，建立理論模型，最后完成信度與效度檢驗。

2.2研究對象

論文的研究對象是2010年- 2022年中共中央、國務院以及除臺灣省以外的31個省（市、自治區）所發布的鄉村環境治理政策，具有以下特點：（1）政策文本的全面性。論文選取的政策文本不僅包含了2010年-2022年最新的鄉村環境治理的政策文本，還覆蓋了31個省（市、自治區）發布的鄉村環境治理的政策文本，覆蓋面較廣。（2）政策文本的公信力。不僅政策制定主體具有很強的公信力，而且相關政策在制定過程中會經過反復討論、提煉，并廣泛征求社會各方面意見，最終獲得公眾的信任和認可。

2.3研究過程

論文將扎根理論分析政策文本的研究分為四個步驟：一是用Nvivo軟件對選取的43項政策文本進行分析。二是進行開放編碼，以開放式的態度對43項政策文本進行分析，即對原始資料首次整理形成一級編碼，目的是從資料中發現概念范疇。三是對一級編碼的結果不斷歸納形成二級編碼，主要任務是發現和建立概念范疇之間的各種聯系。四是對范疇之間的關系進行總結概括，在已發現的概念范疇中選擇一個“主范疇”。主范疇必須在與其他范疇的比較中一再被證明具有統領性，能夠將最大多數的研究結果囊括在一個較寬泛的范圍之內。

2.3.1開放編碼（開放式登錄）

開放編碼即一級編碼，通過對相關抽象的政策文本和原始資料進行比較、分析、挖掘范疇、篩選、命名，然后概念化對本研究最有價值的編碼，以總結性的組合來提煉原始資料的核心內容。將中共中央、國務院關于鄉村環境治理的政策文本以及31個省（市、自治區）貫徹落實鄉村環境治理的政策文本形成資料庫后，分門別類予以編碼，如表1所示。通過反復比較所選取的政策文本，去除沖突、對立、重合的范疇和概念，在進一步整合、提煉的基礎上形成開放性編碼分析結果，即90個初始概念和24個初始范疇，見表2。

2.3.2主軸編碼

主軸編碼即二級編碼，主軸編碼需要根據所分析的現象、潛在關系、內在邏輯、核心因素和結果進一步提煉出主范疇，做出整體把握。對43項政策文本的初始編碼進行歸納發現：鄉村環境治理的內容由生活污染、農業生產污染和水環境治理等幾個類屬組成。生活污染指生活垃圾、生活污水、糞便等農民在日常生產生活中產生的污染物。農業生產污染物包含過量化肥、農藥、廢棄地膜等農業生產過程中產生的污染。在主軸編碼環節，把24個范疇高度抽象凝練為4個主范疇，見表3。

2.3.3選擇編碼

對主軸編碼的核心內容進一步提煉整合，挖掘“核心范疇”，展現核心要素作用機理，以“故事線”建立初始范疇和核心范疇之間的關系作用路徑，構建密實、充分的理論框架。通過梳理90個概念和24個范疇以及4個主范疇，發現強化綜合治理、倡導綠色發展、堅持正確理念、推動政策傾斜都可以歸于鄉村環境治理這個核心范疇。

2.3.4飽和度檢驗

當對所選取的多個資料文本進行三級編碼后不再產生新的概念和理論見解時，就可以認為此次探索性研究的編碼已經“飽和”。本研究隨機選取5個省份和3個年份中央發布的鄉村環境治理原始資料，共8個政策文本，通過編碼對比發現無法產生新的范疇概念，因此可以認為通過了飽和度檢驗。

2.4多村環境治理的影響因素

從上述分析可知，鄉村環境治理政策制定時所考慮的關鍵影響因素應包括治理主體與方式、治理內容、治理理念、治理政策完善等方面。

2.4.1綜合治理

綜合治理是推動鄉村環境治理的基礎保障。治理需以政府為主，形成由黨委、政府、鄉村社會以及民間組織等多元主體通力合作的治理模式，即“多元治理”模式，最終實現整體性的治理目標。這種多元治理模式能有效配置資源，激活鄉村社會的內部活力，降低政府直接治理鄉村社會的成本及管控可能失敗的風險，從而提高鄉村社會生產力的發展水平。

2.4.2綠色發展

綠色發展是推動鄉村環境治理的核心要素。鄉村環境治理必須立足于永續發展目標，加快建設環境友好型鄉村，需要進一步厘清鄉村發展與生態宜居的內在聯系，在人與自然和諧共生的同時促進鄉村低碳綠色發展，實現鄉村生態振興。

2.4.3治理理念

正確理念是推動鄉村環境治理的關鍵環節。鄉村環境臟亂差的重要原因之一就是村民的生態環保意識不到位，既沒有挖掘中國農耕文明的生態文化，也沒有真正理解“綠水青山就是金山銀山”的生態理念。因此通過生態文明創建活動，營造良好生態振興氛圍是實現鄉村環境良好治理的核心路徑，是鄉村可持續發展的主線。

2.4.4政策傾斜

政策傾斜是推動鄉村環境治理的前提條件。既包括政治、社會政策，也包括規制性、程序性政策，還包括中央、地方、基層等政策。國家以合理且權威的形式標準化地規定一定時期內鄉村環境治理所應達到的目標，并通過外在監督和考核進行有效約束。政策在鄉村環境治理過程中發揮著重要的約束性、規范性作用。

3基于核心要素分析的鄉村環境治理的政策建議

3.1強化鄉村環境綜合治理并促進多元主體協同治理

隨著鄉村振興戰略的全面推進，鄉村環境治理越來越呈現出一種多元化治理概念。基層政府要增強自身責任意識，嚴格落實環境治理責任，在加強多部門、各群體協同聯動的基礎上促進鄉村環境治理工作協同發展，在公共治理視角下促進多主體協同治理，引導社會組織、民營企業、公民個人等不同程度地參與鄉村環境治理，群策群力。在分類有序加強農村戶用廁所改造的同時深化廁所革命，統一管理縣域農村生活垃圾和生活污水治理，根據地方區域垃圾污染程度循序漸進向鄉村延伸城鎮垃圾、污水處理設施和服務。開展以農村人居環境系統治理為目標的美麗宜居村莊、庭院示范創建活動，深入推進村莊綠化行動，鼓勵新農村基礎設施投資融資，推廣城鄉環衛一體化第三方治理。

3.2倡導多村綠色發展以及促進生態友好型農業可持續發展

雖然中央和地方已出臺了多項鄉村環境治理政策，但農業廢棄物的轉化利用水平依然很低。必須將農村粗放式發展轉變為綠色高質量發展，在農業種植過程中以有機化肥代替無機化肥，推廣農作物病蟲害綠色防控技術和專業化統防統治服務，踐行化肥農藥減量增效、生物防治、生態調控等現代植保理念。探索畜禽糞污集中治理的第三方運營機制，引導畜禽養殖標準化、規范化，畜禽糞污資源化利用。集中治理農業環境突出問題，實現秸稈綜合利用、可降解農膜推廣等農業綠色生產。以農業產業鏈綠色生態化、生產過程無害化、農產品質量優質化為途徑，突出種養結合，推進現代農業生態循環建設。

3.3堅持正確鄉村發展理念并且注重運用道德手段

要重視道德話語權在國家治理現代化進程中的價值，國家治理體系中的制度公正需要以誠信道德為價值基礎，以公平正義為道德標尺，讓文明衛生意識、和諧社會風尚成為農民內在自覺要求。鄉鎮企業要嚴格遵守產業污染物排放標準，政府生態環境部門要堅持監管職業道德。培育農民公共精神必然要改善鄉村文化風氣，把握“鄉土中國”熟人社會抑或半熟人社會這一歷史基礎及其演變，吸取鄉村治理單一行政化的教訓，大力推進村民自治，提升農民的文化素質，加強農村思想道德建設，培育鄉村積極向上的文化氛圍。這就需要發揮新鄉賢和退役軍人的積極作用，把他們作為榜樣進行宣傳，從而改善鄉村的不良風氣，促使人們自我提升，追求進步。

3.4推動鄉村發展政策傾斜及完善鄉村治理機制

好的鄉村環境治理政策一旦確立就會回應民眾訴求、培養民眾理性、涵養民眾德性，規范政策進程中的各參與主體。因此必須深入開展“綠色鄉村”宣傳教育，推進鄉村環境治理政策實施，將政府涉農事項納入制度化軌道，大力開展“綠色環境示范村”創建，深入開展“環境政策進鄉村”活動，實施縣域鄉村“環境治理政策明白人”工程。健全鄉村垃圾污染矛盾糾紛化解機制，探索第三方垃圾污水處理農戶付費制度及政府合理分擔機制，借鑒新時代“楓橋經驗”。建立農村人居環境建設和管護長效機制，發揮村民主體作用，鼓勵專業化、市場化建設和運行管護。

4結束語

解決農村生態環境污染問題，是鄉村振興路途上的一個重要環節。現行的鄉村環境治理政策在很大程度上改善了農村環境，但是仍有不足之處。文章通過對所選取的43項中共中央、國務院、各省（市）所發布的鄉村環境治理政策進行編碼、分析，歸納其核心要素，了解制定政策文本時核心要素之間的作用機理，在進一步研究的基礎上，從治理方式、治理內容、治理理念和治理政策完善等方面提出具體建議，以期促進鄉村環境治理政策的發展。