復(fù)議機(jī)關(guān)不作被告問題研究

[摘要]《行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》第10條否定了之前的“雙被告制度”，著重體現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)居中裁判的地位，體現(xiàn)了立法者對復(fù)議解決爭議功能的重視。這一制度在解決老問題的同時(shí)，也延伸出一些需要進(jìn)一步明確的新問題，當(dāng)事人起訴后復(fù)議決定的效力定位、法院是否應(yīng)當(dāng)對復(fù)議決定進(jìn)行審查評判、是配合全部非被告制度實(shí)施的關(guān)鍵問題。為真正貫徹第10條的規(guī)定，使其與其它復(fù)議改革措施相配合，從而實(shí)現(xiàn)復(fù)議的主渠道定位，應(yīng)該明確當(dāng)事人起訴后復(fù)議決定效力終止，法院在審查原行政行為時(shí)原則上不對復(fù)議決定進(jìn)行審查，除非復(fù)議決定有明顯法律錯(cuò)誤。

[關(guān)鍵詞]行政復(fù)議；主渠道；行政司法；法院審查

[中圖分類號]D925.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2023.07.014

司法部于2020年11月公布《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），該征求意見稿對復(fù)議的規(guī)則做出了不少的改變，特別是關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)是否做被告相關(guān)規(guī)則。第10條作出規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，應(yīng)當(dāng)就原行政行為向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外?！边@意味著徹底否定了之前的雙被告制度，復(fù)議機(jī)關(guān)作為居中裁判者的地位得到加深，一律不再成為行政訴訟的被告。此種情況下相對人的起訴只能針對原行政行為，該規(guī)則延伸出來的問題是此時(shí)復(fù)議決定的效力如何，故《征求意見稿》84條相應(yīng)對這一問題做出配套規(guī)定“行政復(fù)議決定書作出后，法定起訴期限內(nèi)申請人、第三人未就原行政行為提起行政訴訟的，行政復(fù)議決定自法定起訴期限屆滿之日起生效?！边@一顛覆性改變帶來了以下亟待解決的問題。

一、復(fù)議生效期限延長與解決爭議功能定位的沖突

復(fù)議機(jī)關(guān)一律不成為被告，則此時(shí)復(fù)議決定顯然不能生效，若復(fù)議決定還是采取送達(dá)生效，則無法解釋復(fù)議機(jī)關(guān)不作被告的理由，因此立法者在《征求意見稿》84條規(guī)定復(fù)議決定在當(dāng)事人就原行政行為不提起訴訟的情況下，自法定起訴期限屆滿之日起生效。

行政復(fù)議如何在行政訴訟、信訪中脫穎而出發(fā)揮其解決爭議的主渠道作用，應(yīng)當(dāng)是利用其高效快捷便民的優(yōu)勢，快捷解決糾紛。但是這一生效時(shí)間的變化不利于當(dāng)事人及時(shí)獲得救濟(jì)[1]，根據(jù)《行政訴訟法》第四十五條的規(guī)定，經(jīng)復(fù)議案件的起訴期限為收到復(fù)議決定書后十五日。與以前的生效時(shí)間相比，該規(guī)定會使得當(dāng)事人延后15天獲得救濟(jì)，而根據(jù)復(fù)議不停止執(zhí)行的原則，還會進(jìn)一步導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)益受損，顯然這與行政復(fù)議法的高效便民的定位是沖突的。

二、起訴后復(fù)議決定效力不明

既然行政復(fù)議做出15天內(nèi)不會生效，當(dāng)事人15天后也只能起訴原行政行為，那么這個(gè)附生效期限的復(fù)議決定對當(dāng)事人來說有約束力嗎？一旦當(dāng)事人提起行政訴訟，這個(gè)復(fù)議決定不生效，是暫時(shí)不發(fā)生效力還是永久不發(fā)生效力？這些問題尚待立法者進(jìn)一步明確，筆者傾向于起訴后復(fù)議決定的效力應(yīng)當(dāng)是終止，若起訴后復(fù)議決定只是暫時(shí)不生效，那么法院在審理該爭議案件時(shí)必然會涉及到最終對復(fù)議決定的去留做出評判，比如撤銷或者維持以明確其最終的效力；法院在訴訟中原則上不應(yīng)當(dāng)再對復(fù)議決定進(jìn)行審查，否則又會成為“換湯不換藥”的雙被告制度，具體理由將在下文中予以闡述。

三、不區(qū)分復(fù)議決定一概而論的問題

該條規(guī)定對于所有的復(fù)議決定都不能提起訴訟，沒有規(guī)定任何的例外情況，筆者不禁提出以下幾點(diǎn)擔(dān)心：針對復(fù)議決定不予受理也不能提起訴訟，是否會引發(fā)復(fù)議機(jī)關(guān)為了“省事”直接不予受理當(dāng)事人的復(fù)議申請？若是法定的復(fù)議前置事項(xiàng)，復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理是否也是不能提起訴訟，法律之所以規(guī)定法定的復(fù)議前置，一定是對于某些事項(xiàng)復(fù)議機(jī)關(guān)相比法院來說具有處理的天然優(yōu)勢，這一條文是否違背了復(fù)議的初衷？該條文沒有考慮到這些例外情況會導(dǎo)致復(fù)議主渠道定位難以實(shí)現(xiàn)，因此建議立法者將復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理的決定作為例外，可以就該決定向復(fù)議機(jī)關(guān)提起訴訟。不予受理或在法定期限內(nèi)未作出行政復(fù)議決定，當(dāng)事人起訴復(fù)議機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)由復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告，這也是保障當(dāng)事人程序性救濟(jì)權(quán)的體現(xiàn)[2]。

四、法院是否對復(fù)議決定進(jìn)行審查的難題

復(fù)議機(jī)關(guān)不成為被告，且復(fù)議決定在當(dāng)事人沒有起訴時(shí)期滿才生效的規(guī)則的改變導(dǎo)致一個(gè)必然的難題是，這時(shí)候法院在審查原行政行為時(shí)，是否對復(fù)議決定進(jìn)行審查？在判決中法院是否應(yīng)當(dāng)對復(fù)議決定合法與否、是否維持或者撤銷做出評判？

（一）審查與否的理由

不審查的理由包括：

1.這時(shí)當(dāng)事人是就原行政行為起訴，并沒有針對復(fù)議決定，法院應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的起訴要求，既然不起訴何來的對復(fù)議決定進(jìn)行評判？是否違背了不告不理原則？

2.這時(shí)復(fù)議決定沒有生效，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)并不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，那還需要對其進(jìn)行評判嗎？

3.如果法院照樣對復(fù)議決定進(jìn)行審查，那么和之前的雙被告制度相比，只是復(fù)議機(jī)關(guān)不作為被告，其實(shí)他的決定還是要被審查，相當(dāng)于還是做了被告，是否是“換湯不換藥”？

4.復(fù)議機(jī)關(guān)不參與庭審，無法對自己的行為進(jìn)行辯駁，法官卻要評判他的復(fù)議決定，是否剝奪了復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)利？

審查的理由如下：

1.復(fù)議機(jī)關(guān)做出復(fù)議決定，本就不成為被告了，現(xiàn)在還不能對其合法性與否進(jìn)行評判，那是否會導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)不受任何約束從而助長它的隨意性，難以發(fā)揮其實(shí)質(zhì)性解決爭議的作用？

2.復(fù)議機(jī)關(guān)不做被告的設(shè)計(jì)是類比一審法院的裁判，一審法院做出裁判后也是尚未生效，面對當(dāng)事人的起訴，二審法院需要對一審進(jìn)行全面審查，因此法院也應(yīng)當(dāng)對復(fù)議決定進(jìn)行審查。

3.復(fù)議決定并非對當(dāng)事人沒有任何約束，他只是待生效，若沒有當(dāng)事人起訴，則15天期滿即發(fā)生效力，會對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。

（二）對部分“應(yīng)當(dāng)審查”觀點(diǎn)的思考

有學(xué)者提出支持法院對復(fù)議決定進(jìn)行審查，在判決事實(shí)和理由部分都要對復(fù)議決定展開評價(jià)，并且明確闡釋是維持還是撤銷復(fù)議決定[3]。筆者認(rèn)為這是否是架空了《征求意見稿》第10條的規(guī)定，表面上復(fù)議機(jī)關(guān)不做被告，其實(shí)還是對其進(jìn)行和“雙被告制度”之前一樣的評判待遇，這時(shí)還剝奪了復(fù)議機(jī)關(guān)庭審辯駁的權(quán)利。還應(yīng)當(dāng)指出的是，按照該學(xué)者的說法如果維持了復(fù)議決定，此時(shí)復(fù)議決定會生效嗎？根據(jù)《征求意見稿》生效規(guī)則的規(guī)定，當(dāng)事人沒有在法定期限起訴的，復(fù)議決定復(fù)議決定生效，正如上文所述，這里讓筆者感到疑惑的是，當(dāng)事人如果在法定期限內(nèi)起訴了，復(fù)議決定不生效，那么是暫時(shí)不生效還是永久不生效呢？這里的條文會產(chǎn)生這兩種解釋的歧異，如果是暫時(shí)不生效，那么等到法院評判維持后可以生效；如果是永久不生效，這時(shí)它已經(jīng)徹底失去效力，對它進(jìn)行維持或者撤銷還有什么意義呢？它既然永久不生效，自然應(yīng)該對原行政行為進(jìn)行評判，但是這又會導(dǎo)致的一個(gè)問題是，如果當(dāng)事人的起訴導(dǎo)致復(fù)議決定永久不生效，那么復(fù)議決定的意義何在，相當(dāng)于復(fù)議決定實(shí)質(zhì)上對當(dāng)事人沒有任何影響。

為了避免違反不違反不告不理原則，有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人明確在起訴書中闡述不服復(fù)議決定的理由，明確的提出撤銷復(fù)議決定的要求[2]，法院方可對復(fù)議決定進(jìn)行評判，但這是否會導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)暗箱操作，有更多空間與當(dāng)事人達(dá)成某種“協(xié)議”，從而逃避法院對其合法性進(jìn)行評判？并且，《行政復(fù)議法》不僅僅是解決爭議，其還存在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的功能定位，如果需要每個(gè)個(gè)案的當(dāng)事人在起訴狀中表明撤銷復(fù)議決定法院才應(yīng)當(dāng)審查，是否會造成一種復(fù)議機(jī)關(guān)之間的不公正的現(xiàn)象，對于當(dāng)事人沒有明確提出撤銷的，法院就不予審查，該復(fù)議機(jī)關(guān)方可“逃過一劫”？而被當(dāng)事人在起訴中寫明撤銷的就需要全盤審查，將是否審查的決定權(quán)交給當(dāng)事人，就會導(dǎo)致一部分復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定被審查，而另外一些復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定不被審查，這樣的規(guī)定下對復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部的績效考核如何評判？如果當(dāng)事人沒有提出申請，那么即使復(fù)議決定有明顯錯(cuò)誤，法院也不予審查嗎？

（三）原則上不應(yīng)審查復(fù)議決定，除非復(fù)議決定有明顯法律錯(cuò)誤

筆者認(rèn)為從本質(zhì)上來說，復(fù)議機(jī)關(guān)并非是害怕成為被告，而是擔(dān)心內(nèi)部的績效考核。關(guān)于是否對復(fù)議決定進(jìn)行審查的理由爭論時(shí)，學(xué)者們關(guān)于必須要對其進(jìn)行審查的觀點(diǎn)也主要是為了避免復(fù)議機(jī)關(guān)沒有受到各方的約束，從而導(dǎo)致其做出復(fù)議決定的隨意性。既然立法者已經(jīng)意識到了這一點(diǎn)，做出了復(fù)議機(jī)關(guān)不做被告的巨大變革，更應(yīng)該釜底抽薪式的規(guī)定一般情況下不對復(fù)議決定進(jìn)行審查，除非復(fù)議決定有明顯的法律錯(cuò)誤，這樣方能使《征求意見稿》第10條的規(guī)定不至于淪落為無意義的條文，走上“換湯不換藥”的表面“全部非被告”，實(shí)則還是“雙被告制度”的老路。

法院不需要撤銷或者維持復(fù)議決定，只需要在判決中對復(fù)議決定適用法律法規(guī)正確與否做出評價(jià)即可，理由如下：

1.關(guān)于復(fù)議維持的情形，法院自然不需要對復(fù)議決定進(jìn)行評價(jià)。借助法院對原行政行為的評價(jià)，行政系統(tǒng)內(nèi)部就能對復(fù)議決定正確與否做出評價(jià)從而進(jìn)行績效考核。

2.而針對復(fù)議改變，法院的審查其實(shí)分為事實(shí)審和法律審。司法機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)屬于不同的性質(zhì)，他們對案件的審理標(biāo)準(zhǔn)也本就不同，需要充分考慮到復(fù)議與訴訟的區(qū)別以及復(fù)議的優(yōu)勢所在，因此對于復(fù)議決定中的事實(shí)認(rèn)定部分，法院應(yīng)當(dāng)盡量予以尊重，這也能避免全面審查帶來的司法資源的浪費(fèi)?，F(xiàn)階段也有很多學(xué)者在強(qiáng)調(diào)避免復(fù)議與司法的同質(zhì)化，因此法院盡量不對復(fù)議決定進(jìn)行事實(shí)審理，僅需要在復(fù)議機(jī)關(guān)法律認(rèn)定方面有明顯的錯(cuò)誤時(shí)，對復(fù)議機(jī)關(guān)的該行為進(jìn)行認(rèn)定，明確其合法與否并在判決中寫明，便能夠使復(fù)議與訴訟銜接，方便行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部對應(yīng)該對復(fù)議決定負(fù)責(zé)的人員進(jìn)行績效考核。

3.同時(shí)還可以結(jié)合監(jiān)察法的規(guī)定，鑒于復(fù)議工作人員和復(fù)議委員會均屬于監(jiān)察對象，因此在行政訴訟中對于違法違紀(jì)的可直接移送監(jiān)察機(jī)關(guān)。

4.采取原則上不對復(fù)議決定進(jìn)行審查，除非復(fù)議決定有明顯的法律錯(cuò)誤，是法院司法監(jiān)督的體現(xiàn)，也能夠節(jié)約司法資源。

既然原則上不對復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定進(jìn)行審查，那么復(fù)議決定的合法性、合理性與否應(yīng)該更加得到重視。為了提升復(fù)議機(jī)關(guān)處理案件的能力，應(yīng)同時(shí)利用相關(guān)配套措施，比如專門獨(dú)立的行政復(fù)議機(jī)關(guān)、專職的復(fù)議工作人員，提升復(fù)議的專業(yè)性、獨(dú)立性與中立性。通過各項(xiàng)措施齊頭并進(jìn)，制約監(jiān)督復(fù)議機(jī)關(guān)的行為，使其徹底擺脫行政訴訟被告的位置。

五、結(jié)語

全部非被告制度是立法者的一次大膽嘗試，制度的設(shè)計(jì)沒有對錯(cuò)之分，只有總體協(xié)調(diào)與否。無論是之前的雙被告制度還是如今征求意見稿的全部非被告制度，都是為了解決現(xiàn)實(shí)問題而出現(xiàn)，都是對行政復(fù)議更好發(fā)展的探索，這一制度本身能產(chǎn)生多大的作用也需與各項(xiàng)制度配合，對于其中不符合邏輯的也需要以整個(gè)行政法體系為基礎(chǔ)進(jìn)行符合邏輯的解釋，方能實(shí)現(xiàn)征求意見稿所強(qiáng)調(diào)的行政復(fù)議的主渠道地位，使其實(shí)質(zhì)性化解決爭議。

參考文獻(xiàn)：

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[3]余凌云.取消“雙被告”之后法院對行政復(fù)議決定的評判[J].法學(xué)，2021（5）：60-72.

作者簡介：楊懿（1998.12-），女，漢族，四川眉山人，碩士在讀，研究方向：為行政法學(xué)。