青年就業與社會保障政策的優化

周牧 張浚

［摘 要］ 經濟社會轉型改變了社會風險，推動著歐洲國家進行福利國家制度改革。在這個長期漸進的轉型過程中，青年群體需要面對就業不穩定和收入水平降低的困境，還要更多地承擔社會保障制度的改革成本，由此導致的青年高失業率、尼特族問題、工作不穩定和工作貧困問題引起關注。英國近期的改革，嘗試著在就業不穩定的條件下增加青年保障的穩定性，同時針對青年人的需求加強公共服務，幫助他們提高勞動技能和勞動力市場的參與率，探索解決青年就業問題的新方法。英國遇到的青年就業問題及其對社會保障等政策的優化，可以給中國提供相應的啟示。

［關鍵詞］ 青年就業；勞動力市場；社會保障；轉型；英國

一、引言

2020 年以來，在新冠疫情的沖擊下，我國的就業形勢也變得更加嚴峻，而青年失業問題更加突出，這種現象不僅對就業與經濟發展產生不利影響，也會對社會保障政策選擇產生相應的影響。事實上，自20 世紀90 年代以來，歐洲國家就出現了青年失業率顯著高于成年勞動者的問題。本文以對歐洲現象的概括性描述為基礎，對英國案例加以剖析，從中可以獲得相應的啟示。

進入21 世紀以來，歐洲國家的經濟社會轉型加速發展。在經濟結構、人口結構、勞動力隊伍構成和科技進步等長期變化的影響下，在工業化時期成熟和完善起來的歐洲福利國家繼續著改革進程。長期的經濟社會轉型帶來了社會風險的變化，在工業化時期既已存在的“老”的社會風險，例如年老、傷殘、失業等等繼續存在，而新的生產方式和就業方式又帶來了技能不足和照護負擔等新的社會風險。原有的社會保障制度受到挑戰，同時出現了部分勞動者群體缺乏社會保障而一些保障內容又與新的社會風險不匹配的情況。因此，歐洲國家普遍出現了對現有保障制度進行結構性調整的趨勢，也出現了對福利國家制度進行“重新校準”的討論，提出改變福利國家被動地提供收入保障的功能，“政府的角色是在日益國際化的環境中提高國家的競爭力，國家從提供被動保障轉向尋求在公民之中增強自立和（個人）責任意識，以及更多地動員公民參與有償工作”。

對于已經擁有成熟的社會保障制度的歐洲國家來說，社會保障制度的持續改革也成為了“新”社會風險的源頭。之所以如此，一方面是因為社會保障制度與經濟社會環境不匹配，另一方面則是因為在“財政緊縮”條件下，出于降低開支的目的而進行的社會保障制度改革造成了保障不足的問題。長期以來，由于養老金在歐洲國家社會支出中占有重要比例且歐洲的人口老齡化不斷發展，養老金改革所導致的保障不足的問題受到普遍關注。相比之下，針對社會保障制度改革對青年群體影響的討論則較為有限。

總體看來，各種新社會風險對青年群體的影響更大。?在歐洲國家的經濟社會轉型過程中，青年群體需要更直接地面對經濟社會環境快速變化所導致的就業不穩定和收入水平降低的困境，同時還要更多地承擔社會保障制度的改革成本，其從社會保障體系獲得替代收入的可能性下降、待遇水平降低。從20 世紀90 年代至今，無論制度模式如何，主要歐洲福利國家中都出現了青年群體的就業問題，青年失業率顯著高于成年勞動者，勞動力市場參與率降低，尼特族c 的問題日益突出。同時，青年工作不穩定和工作貧困的問題也引起了關注。青年就業問題加劇了一系列社會問題，包括收入不平等、貧困、社會排斥和犯罪率上升等，而青年高失業率及低勞動力市場參與率也意味著人力資本的損失，在人口老齡化的背景之下這一問題尤其突出，會對經濟與社會保障的可持續發展帶來負面影響。因此，近些年來，青年就業問題在歐洲主要國家及歐盟政策議程中的重要性不斷上升。

根據自身的發展模式和制度特點，歐洲國家應對青年就業問題采取了不同的政策措施。自20 世紀80 年代以來，以增加勞動力市場靈活性和“就業優先”為導向的英國，宏觀的勞動力市場環境直接影響了英國青年就業狀況。橫向比較顯示，英國的青年失業率低于OECD 國家平均水平，近期英國的青年失業率還呈現出持續走低的趨勢。但是，英國尼特族問題突出，且青年群體存在著明顯的工作貧困問題。近期英國政府采取措施進一步優化針對青年群體的就業政策與社會保障政策，以解決此前政策的負面影響。

二、英國青年就業的基本情況

自20 世紀80 年代以來，英國不斷推行的新自由主義的改革措施，塑造了英國高度靈活的勞動力市場。與歐洲大陸國家相比，英國的勞動力市場不僅靈活性更高，而且勞動力市場參與率也更高。在20 世紀90 年代之后，通過社會保障制度獲得替代收入的難度加大，同時，各種積極勞動力市場政策也強化了社會保障給付與就業之間的關聯。這些改革措施對青年群體產生了重要影響。

首先，從長期來看，英國的青年失業率和總體的失業率同步，整體呈現出下降的趨勢。根據英國統計局的數字，16—24 歲青年群體的失業率從1992 年接近20% 的水平，下降至2022 年的不到10%（見圖1）。同期，英國整體的失業率在經歷了20 世紀80 年代的高峰之后，逐步下降到了2023 年1 月的3.7%。英國的青年失業率高于總體失業率（見圖2），是后者的2 倍多。

觀察英國失業率的變動情況可以發現，無論是青年就業率還是總體的就業率都與宏觀經濟狀況密切相關。由于青年群體是勞動力市場中的邊緣群體，受宏觀經濟狀況的影響更大。在2008 年金融危機之后，英國的青年失業率不斷攀升，至2011 年達到22.5% 的峰值，此后逐年下降，至新冠疫情之前，英國的青年失業率已經降至12.3%。2020 年疫情暴發后，青年失業率再度高升至14.9%，然后一直穩步下降。2020 年的1 月至2023 年1 月，失業青年減少了7.3 萬人，降幅達14%，青年失業率也從12.3% 下降到了10.8%。

其次，國際比較顯示，英國的青年失業率相對較低。在OECD 成員國中，英國的青年失業率略高于G7 的平均水平，低于OECD 國家平均水平。2022 年，根據普華永道編制的青年就業指數（Youth Employment Index 2022），英國的青年就業狀況在OECD 成員國中排名中間靠前（18/38），且近年來英國在青年就業方面的排名還略有提升。

但是，這些統計數字與指標掩蓋了英國青年群體參與勞動力市場不足的狀況。近期的就業統計數字顯示，盡管英國青年失業人數低于疫情前，但是就業青年人數也低于疫情前水平，減少了26000 人。同時，不參與經濟活動（economically inactive）的青年人數較疫情前增加了62000 人，青年不參與經濟活動的比例（inactivity rate）從疫情前的37.1% 上升到38.2%。此外，英國青年長期失業率呈現上升趨勢。2022 年11 月至2023 年1 月，失業超過12 個月的青年人數為56000 人，占青年失業人數的12.2%。失業時間超過12 個月的總人數中有19.3% 為青年。

盡管在未參與經濟活動的青年群體中約有34% 正在接受全日制教育，但是，仍有大量的青年尼特族，即未參與工作及接受教育和培訓的青年群體。相比其他OECD 成員國，英國的尼特族問題更加突出。根據OECD 的統計，2019 年英國15—24 歲青年群體中尼特族的比例不僅高于OECD 平均水平，也高于多數OECD 成員國。近些年雖然英國尼特族的比例有所下降，但仍然高于OECD 平均水平a（見圖3）。根據英國的統計數字，2021 年1—3 月間，16—24 歲青年群體中有10.6% 的青年人為尼特族，約72.8 萬人。b 另外，根據普華永道的統計，英國20—24 歲的尼特族的比重約為同年齡段青年人口的14%，高于瑞士和德國5 到6 個百分點。c

第三，英國青年勞動者的工資水平偏低。雖然從2004 年至2022 年18—21 歲全職就業青年勞動者的年度工資保持了與整體工資水平同步增長的趨勢，但是，其工資水平遠低于40—49歲核心勞動力群體。2022 年英國18—21 歲勞動者的年度中位工資為18597 英鎊，40—49 歲勞動者群體則為36961 英鎊，青年勞動者群體的工資遠低于后者。a 此外，2022 年英國的年度中位工資為33000 英鎊。b 據此估算，18—21 歲青年勞動者的中位收入還不到相對貧困線。c 因此，英國青年的工作貧困問題十分突出。

第四，從就業穩定性的角度來看，英國青年群體從事臨時就業的比例低，但是，從事兼職就業的比例高于OECD 平均水平，非自愿的兼職就業也高于OECD 平均水平。根據OECDLFS，自2000 年至2021 年，英國15—24 歲青年從事臨時就業的比例維持在15% 左右，低于OECD 的平均水平10 個百分點左右；d 兼職就業的比例維持在30% 以上，高于OECD 的平均水平。由于OECD 成員國中這一年齡群體的兼職就業比例持續上升，英國與OECD 成員國平均水平的差距也在不斷縮小，2021 年，英國青年兼職就業比例高出OECD 平均水平約3 個百分點。e其中，非自愿兼職就業的比例也一直高于OECD 平均水平。英國的非自愿兼職就業在2008 年金融危機后，在2012 年達到峰值，此后逐年下降，與OECD 平均水平的差距也逐步縮小。f

三、青年就業問題的背景：全球性經濟社會轉型、青年群體特性與英國國情

縱觀世界，青年群體的勞動力市場參與率不斷降低和青年失業率居高不下是一個全球性的現象。根據國際勞工組織的統計，在1999 年至2019 年間，全球青年的勞動力市場參與率從53.1% 下降到41.2%。g 同時，青年失業率長期處于高位，遠高于成年人的失業率。從2019 年到2021 年，全球青年失業率相對穩定，保持在13.6% 左右，但是，青年失業率是成人失業率的3 倍有余。h 此外，由于青年人大量進入非常規就業崗位，且工資水平偏低，青年群體還面臨著就業不穩定和工作貧困等問題。

（一）全球性的經濟社會轉型

進入21 世紀以來，世界經濟穩步增長的發展勢頭改觀，2008 年金融危機之后的多次全球性危機改變了人們對全球經濟的預期，進而改變了人們對未來生活的預期。認為明天會更好、年輕人的生活必然優于老一代的信念正在衰退。經濟增長趨緩和經濟發展不確定性提高，對就業產生了直接的影響。經濟增長會增加勞動力需求并進而帶動就業崗位的增長和工資水平的提高，這是一個被普遍接受的觀點，然而，現實證明這一觀點是不全面的。金融危機之前就已經出現了“就業危機”，在一些選擇了資本密集型發展戰略的國家，投資增長所帶動的就業崗位的增長是有限的。在一定程度上，失業問題是一個長期的結構性問題，對在勞動市場中缺乏競爭優勢的青年群體影響更大。出于宏觀經濟環境對青年就業的直接影響，國際勞工組織積極推動針對發展戰略對就業影響的討論，認為“促進就業機會豐富的包容性增長”在解決青年就業問題方面發揮著至關重要的作用。a

經濟全球化和科技進步提高了對勞動者技能的要求。在發達工業國家出現了經濟的結構性變化，制造業在國民經濟中的比重不斷降低、服務業比重持續增長，改變著對勞動者技能的需求，高技能以及與人交往的“軟技能”的重要性都在增長，使得青年群體從學校到工作崗位的轉型更具有挑戰性。顯然，在青年勞動者群體中未完成中等教育的青年面臨更加嚴峻的就業困境。不容忽視的是，高學歷青年同樣也面臨高失業風險。針對金融危機中青年失業問題的跟蹤研究顯示，高學歷青年受到的沖擊更大。b 從全球范圍來看，科技的快速發展和勞動力市場需求的變化，加劇了教育與勞動力市場需求脫節的問題。

（二）青年群體的特性

與成年人相比，青年群體更大程度地暴露在勞動力市場風險之中，這一點在經濟和社會危機時最為明顯。2008 年金融危機之后，全球青年失業率飆升，出現了青年就業危機，而在新冠疫情之中，青年群體也繼續是受到沖擊最為嚴重的群體。之所以如此的原因主要有三點：其一，青年群體由于技能和人際關系網絡等原因而缺乏在勞動力市場上的競爭力；其二，青年群體缺少勞動力市場規則的保護；其三，青年群體的個人選擇。c

首先，從雇主的角度來看，如果由于經濟危機而不得不裁員的話，裁減青年雇員成本最低。其原因在于，青年人所享有的就業保護相對較少；企業對青年雇員的人力資本投資較少，同時，青年雇員所掌握的與企業經營緊密相關的特殊技能也較少，無論是從減少人力資本投資損失、還是從保持企業所必須的核心勞動力來看，解雇青年雇員對企業來說都更加有利；青年人的就職時間短，解雇所需賠償的費用也相對更低。其次，經濟危機期間，青年人更難找到工作機會，他們面對更多的進入勞動力市場的障礙。經濟下行，企業在裁員之前即已開始停止招聘新的員工。由于青年人在求職勞動力中所占比例較高，企業停招對青年人的影響就更大；青年人缺乏工作經驗，在就業崗位競爭中處于不利地位；青年人缺乏社會關系網絡和金融信用記錄，增加了他們自主創業的難度。第三，一些個人因素也決定了青年在勞動力市場上處于不利的競爭地位。有研究顯示，青年人的勞動技能與勞動力市場需求不匹配是造成青年人失業的一個重要原因。此外，青年人群體主動離職的傾向也高于成年人，原因在于：青年人更愿意嘗試不同的職業和生活方式；因為沒有養育負擔，其離職成本更低；選擇繼續深造，追求更好的職業前景。

此外，一些研究也顯示，生長在移民家庭、高中輟學、以及貧困地區的青年人失業率更高。成長環境也會對青年人的就業前景產生影響。

盡管青年群體面對更大的勞動力市場風險，他們卻缺乏必要的社會保障。這首先是因為青年人處于職業生涯的起步階段，初入勞動力市場的年輕人普遍缺乏社會保障權益的積累。其次，在新的生產方式和經濟社會條件下，更高比例的青年人采取了新的就業方式，與常規就業掛鉤的傳統保障方式——無論是解雇保護等就業保護措施，還是失業金和傷殘金等收入保障——無法充分覆蓋青年群體，且不足以幫助他們應對社會風險。a 在成熟的歐洲福利國家之中，這兩點都反映了既有社會保障制度的局限。例如，很多剛剛離開學校步入職場的年輕人，在求職階段缺乏必要的收入支持；對于青年失業者來說，很多人不能滿足領取失業金的資格限制，即便他們有資格領取失業金，替代收入也低于成年人；青年人同樣需要醫療保障，由于很高比例的青年是靈活就業，由此導致了大比例年輕人缺乏充足醫療保障的情況；對于早早成家立業的青年人來說，低水平收入、不穩定的工作、照護負擔疊加在一起，不僅妨礙他們求職、工作和進修，還影響了下一代的成長，造成貧困的代際延續。此外，不容忽視的是，在歐洲國家里青年群體更多地承擔了歐洲福利國家改革的成本。自20 世紀80 年代以來，為了應對居高不下的失業率，歐洲國家普遍采取的措施之一是推動勞動力市場靈活化，放寬就業保護，增加各種形式的非常規就業。這些改革措施直接或間接地惡化了青年人在勞動力市場中的地位。b

青年群體的社會保障不足對青年群體的就業造成了負面影響，還可能導致貧困加劇、收入差距加大和社會不穩定等社會問題。由于青年人處于職業生涯的初始階段，在關注青年群體的社會保障問題的時候也要考慮到福利依賴的問題，以及長期失業導致青年人與勞動力市場脫節的可能性。c

（三）英國國情

英國是一個“自由主義模式”的福利國家。在撒切爾執政后，新自由主義的經濟政策長期在英國占據主導地位，從多方面影響了英國的經濟和社會環境。長期以來，英國輿論普遍認為英國1979 年以來的發展應歸功于努力營造“自由市場”政策，直至2008 年金融危機之后，學界開始反思這種自由主義的發展模式。a 其缺陷包括多數勞動者的工資水平過低、缺乏長期投資、過度依賴由債務和房地產市場推動的消費者支出等等。

與大陸歐洲國家相比，服務業、尤其是金融業在英國經濟中占有重要的地位，制造業占比持續下滑。服務業的增長為英國維持比較高的就業水平創造了條件，因為與制造業相比，服務業是勞動密集型的行業，但是對技能的要求低，勞動力需求的波動性大，需要更加靈活的勞動力供給。同時，企業經營日益“金融化”，意味著短期回報優先于長期投資，刺激投資流入門檻較低的行業，這些行業提供的往往是低薪和不穩定的工作。為了維持這種發展模式，需要大量的低端勞動力供給，這就是英國勞動力市場改革和社會保障制度改革的經濟背景。b

四、英國青年就業政策的基點：增加勞動力市場靈活性與就業優先的改革

作為英國的自由市場改革的有機組成部分，英國整體的勞動力市場和社會政策改革立足于增加勞動力市場的靈活性，強調就業的優先地位，這種政策立場限定了英國青年就業政策的基本內容。

（一）英國勞動力市場改革的長期趨勢：增加靈活性及“就業優先”

從撒切爾政府至今，英國政府持續推進增進勞動力市場靈活性的改革。撒切爾及繼任的梅杰采取了激進的勞動力市場改革措施。從撒切爾主政開始直至20 世紀90 年代中期，保守黨政府連續出臺了多項勞動力市場法規，c 不僅削弱了工會的地位和作用，而且侵蝕了既有的勞動保護措施。例如，原有的解雇保護機制被削弱，雇員在面對不公平解雇和裁員的時候所享有的法定權益減少了。再比如，工黨政府在20 世紀70 年代逐步建立起來的工資保護制度被逐步取消。1981 年《就業保護法》附表11 被廢除，1982 年《公平工資決議》被廢除。1986 年起，工資保護制度中的重要機構工資委員會的職能受到了嚴格限制，至1991 年委員會被取消。d

20 世紀90 年代中期，工黨政府上臺后，基本上繼承了保守黨的政策，不同之處在于工黨政府強調國家和公民個人之間的相互責任：一方面，國家有義務扶助公民脫離貧困，并通過加強人力資本投資幫助公民參與勞動力市場；另一方面，強調通過參與勞動力市場為社會做出積極貢獻是公民義務。a 這種觀念影響了工黨政府的勞動力市場政策，也影響了其社會保障政策，領取各種社會保障給付越來越需要以參與有償工作為條件，各種社會政策也越來越以推動勞動者就業及重新就業為目的。原本以提供替代收入為主的保障方式開始讓位于各種“在職補貼”（in-work benefit），獲得保障的權利與工作的義務聯系在一起。

1997 年6 月，托尼·布萊爾在艾爾斯伯里莊園的演講中指出：“如今，在20 世紀末，老行業的衰落以及向以知識和技能為基礎的經濟的轉型，催生出一個新的階層——無業階層。不僅是在英國，而是在很多國家中，存在著規模龐大的少數群體，他們沒有參與正式的經濟活動，而是依賴于各種福利金和黑色經濟……他們不僅是脫離了工作，而且脫離了更加廣泛意義上的公民身份……。本世紀初，領導者們所面臨的挑戰是創建為新興工人階級提供保障的福利國家。

今天所有民主政府的最大挑戰是重塑我們的制度，讓這個新的無業階層重返社會，從事有用的工作，并重獲贏得（尊重）的意愿。”b

工黨政府在勞動力市場和社會保障政策領域進行的主要改革有：（1）1996 年進行失業金改革，將原本以繳費為基礎的失業保險金和以家計調查為條件的失業救助金合二為一，成為“求職津貼”（Jobseekers Allowance）， 縮短領取時間并嚴格領取條件。同時設立“重返工作崗位獎金”（Back to Work Bonus）， 鼓勵“求職津貼”領取者兼職就業。c（2）1998 年啟動了旗艦項目“針對青年失業者的新政”（A New Deal for the Young Unemployed），要求18—24 歲失業人員在連續領取“求職津貼”6 個月后，加入工作或培訓計劃，政府為其提供教育與培訓機會，或提供工資補貼資助其就業。d 這強化了社會保障給付與工作之間的關聯，并通過提供工資補貼的方式激勵勞動者就業和接受低水平工資。這是從“非在職補貼”（out-of-work benefit）向“在職補貼”（in-work benefit）的轉變。同年，工黨政府還啟動了“工作家庭稅收減免”（WFTC，Working Families Tax Credit）計劃，擴大了工資補貼的覆蓋面，為接受低水平工資的有子女的勞動者提供工資補貼。此后，這一稅收減免政策演變為“工作稅收減免”和“兒童稅收減免”，從而將覆蓋面擴大到所有就業者。（3）作為“新政”的補充措施，1999 年工黨政府還設立了全國最低工資（National Minimal Wages）。相對每小時的中位收入而言，全國最低工資的標準非常低，其主要作用是防止“新政”中工資補貼的負面影響。e

金融危機之后上臺的聯合政府基本繼承了此前政府的政策立場，但是危機之后捉襟見肘的財政狀況要求其精簡開支，少花錢、多辦事，主要的改革方向是精簡既有的政策措施，進一步加強領取社會福利金的資格限制，并降低待遇水平。主要的改革包括：（1）2011 年，整合此前設立的各種“從福利到工作”項目，如“新政”“靈活新政”a 等，施行“工作計劃”（the WorkProgramme）， 更加有針對性地預防長期失業，強制要求有長期失業風險的勞動者參與此計劃，并加強私人機構的參與，優化為這些目標群體提供的就業服務，同時，增加了工資補貼的力度和持續時間，以保證這些參與者可以實現無補貼的自主就業。b（2）與此同時，聯合政府開始逐步推進社會保障制度的改革，以“統一福利金”（Universal Credit）取代了此前針對低收入群體的6類社會救助及稅收減免項目，簡化管理框架和管理成本，c 同時也降低了針對目標人群的收入支持力度。有研究指出，目前統一福利金的領取標準不足以滿足受益人的日常需求。d

（二）英國勞動力市場政策和社會保障制度改革的特點

總體看來，英國勞動力市場和社會保障政策具有以下三個特點：

第一，各個時期的政策措施都以保護和增加勞動力市場的靈活性為目的。建設靈活的勞動力市場是撒切爾以來歷屆英國政府的基本立場，無論是保守黨還是工黨執政，這一基本的改革方向沒有變化。勞動力市場的靈活性涉及多個維度，包括工資、雇傭關系、工作方式和勞動力的自由流動等，e 經過歷年的改革，從這幾個維度來看，英國勞動力市場的靈活性都在加強，這也意味著勞動者權益的損失，勞動者缺乏必要的收入保障和解雇保護，收入差距加大，而且就業不穩定的情況日益凸顯。

第二，英國的勞動力市場政策與社會保障政策聚焦于勞動力市場中的弱勢群體，包括青年、長期失業者和殘障人士等。在很長一段時間內，無論是積極的勞動力市場政策，還是針對失業及低收入群體的社會福利政策，都采取了針對特殊群體設立特殊政策的方式，最典型的就是工黨政府推行的“新政”，在“針對青年失業者的新政”之后，在1998—2000 年間，工黨政府又陸續推出了針對25 歲以上人群、單親、殘障人士、失業者配偶以及50 歲以上人群的5 個“新政”項目。f 目的顯然是為這些群體提供有針對性的、量身定制的政策措施，推動這些群體參與勞動力市場，減少福利依賴。這些“新政”項目是否有效地提高了目標群體的就業率和勞動力市場參與率是一個備受爭議的話題。a 可是，更加嚴格的條件限制顯然減少了領取各種非市場性收入的吸引力和可能性，這是英國保持較低失業率的一個重要原因。金融危機之后的改革措施是對此前政策路徑的重要調整，整合并精簡了既有的政策框架，加強了社會福利金與工作之間的關聯，減少了支出。同時，由于“統一福利金”的待遇水平下調，包括青年在內的勞動力市場弱勢群體的貧困問題也更加突出。

第三，在強調供給側改革的整體環境下，英國應對失業問題的政策重點在于提高勞動者的“被雇傭的可能性”（employability）。在通過加強宏觀經濟領域的國家干預以提供更多的就業崗位，尤其是高質量的就業崗位方面，英國政府幾無作為。這一政策立場也影響到英國積極勞動力市場政策的實踐。盡管英國是積極勞動力市場政策的先行者，但是從國際比較來看，英國用于積極勞動力市場政策的資金遠低于歐洲主要國家，同時，其資金使用的重點領域是提供各種就業服務，包括幫助勞動者尋找工作機會、匹配工作崗位、短期的以提高應聘技巧為主的就業培訓等等。與歐洲國家相比，英國用于為勞動者提供職業培訓的資金也較少。由于一沒有致力于改善工作崗位的供給，二沒有致力于提高勞動者技能，英國的勞動力市場和社會保障政策雖歷經改革，卻未能明顯地提高勞動者“被雇傭的可能性”。這不僅導致了青年群體在內的勞動力市場弱勢群體困于低端就業的情況，也導致了工作貧困問題，還導致了失業者被迫從事臨時就業和兼職就業以滿足失業金和社會福利金領取資格的情況。b

青年群體為英國的這些改革措施付出了沉重的代價。英國青年群體中低收入勞動者的比例從1996 年的30% 上升到2013 年的39%，而1977 年這一比例僅為不到20%。相比成年勞動者，更高的青年失業率以及更低的工資收入，意味著青年群體更低的收入水平，更加難以承受金融危機等周期性變化的沖擊。從2008 至2012 年，16—34 歲年齡段無法滿足最低需求的家庭的比例從29% 上升到36%，2012—2013 年間，19—25 歲青年群體中約有1/3 處于收入貧困的狀態。c英國的勞動力市場和社會保障制度改革促進了就業率的提升，但是，相對較低的失業率掩蓋了工作貧困、勞動力市場兩極分化和貧富加劇等社會問題，這些問題深刻影響著青年群體。

五、促進青年就業與優化社會保障

盡管英國的勞動力市場和社會保障制度改革保證了英國經濟發展所需要的低端勞動力供給，但是也創造了新的社會風險。尤其是初入勞動力市場的青年群體，不僅就業和收入都缺乏保障，而且也缺乏必要的社會保障和社會服務。針對這些情況，英國近期的青年就業與保障政策有所調整。

首先，優化勞動力市場政策，加大對面臨長期失業風險的青年和尼特族的支持力度，加強針對領取“統一福利金”的青年群體的就業服務和培訓。2013 年，在聯合政府整合既有項目推出“工作計劃”之后，出臺“青年合同”（Youth Contract）項目，為18—24 歲的失業青年提供額外的就業服務和培訓機會，并為雇傭這些青年的雇主提供工資補貼。a2017 年，啟動“青年（工作）義務支持方案”（Youth Obligation Support Programme），為領取“統一福利金”的18—21 歲青年提供加強版的就業服務，以及學徒和培訓機會。在2019 年之后，這一項目轉入“青年就業機會”（Youth Offer） 項目，將目標群體擴大到16—24 歲的“統一福利金”領取者。“青年就業機會”（DWP Youth Offer）是目前仍在執行的就業扶持政策，其中包含“青年就業計劃、青年中心、青年就業教練”共三個模塊，b 使英國青年能夠在保障最低生活開支的前提下為未來職業發展做好充分準備，避免青年長期處于臨時工、低技能過度就業（overemployment）狀態或尼特族狀態。

其次，改善青年人的社會保障和針對青年群體的社會服務。英國政府采取措施，通過增加透明度和改善網上信息發布的方式，使得英國青年人能夠充分享有社保權益。目前，英國的統一福利金（Universal Credit）制度已經覆蓋英國全境，失業青年可以線上申請。青年就業支持政策與統一福利金制度并行實施，在統一福利金官網上有相應鏈接。2023 年2 月，青年申請失業救濟金的人數（claimant count）一共為262500 人，相當于青年失業人口的2/3。c除了收入保障之外，英國政府還積極采取措施改善針對青年群體的社會服務。由于需要照顧和過早為人父母的青年更容易成為尼特族，因此，公共部門對青年福祉的關注點主要在精神健康和性教育。d 根據英國國家醫療服務體系（NHS）的統計，2017—2021 年間，可能存在精神障礙的6—16 歲青少年比例從11.6% 上升到17.4%，17—19 歲青年比例從10.1% 上升到17.4%。e 因此，公共心理咨詢服務應重點覆蓋弱勢青少年群體，并減少咨詢等候時間。此外，卡內基信托基金（Carnegie Trust）等民間機構也提議政府在疫情過后制訂新的衡量就業質量的指標體系，大致包括：工作期限（包括工作穩定性）、工作對職工健康和安全的影響、工作性質和內容，以及工作所涉及的社會支持和關系紐帶等，f 以幫助青年擇業，提升青年福祉。目前，英國就業和養老金部（DWP）正籌劃將有關就業質量的指標體系納入技能就業調查（SkillsEmployment Survey） 中。a

為了更好地實現青年就業目標和解決青年貧困問題，尤其是為了保障青年群體的長遠發展，英國政府還采取了積極勞動力市場政策之外的一些改革措施。第一，加強青年群體的技能培訓，包括加強在崗技能培訓以及優化學校的相關課程設置。2017 年起，英國著手進行職業培訓制度的改革，實施學徒稅制度（Apprenticeship Levy），旨在加強青年職業培訓。學徒制是英國職業教育的重要組成部分，b 沒有工作的青年（16+）可以通過英國官方網站申請成為實習生或者學徒。c 學徒類似于正式員工，與雇主簽署勞動合同，但是必須參加（公司內部或專業機構提供的）培訓來提升職業技能。技能按照國家規定分為1—7 級。政府全額報銷16—18 歲青年的外部培訓費用，并承擔19—24 歲青年50% 的外部培訓費用。學徒稅是英國政府向企業雇主強制征收的一種特定稅費，所有年薪賬單總額超過300 萬英鎊的雇主都必須繳納，繳納比例為薪酬賬單的0.5%。d 雇主可以使用該稅款支付學徒培訓機構、終期評估機構以及培訓合作伙伴的培訓費用。e 政府會根據企業繳稅情況、自身財務狀況和培訓的性質進行補貼。小雇主也可以使用培訓費用，但需要自行承擔10% 的費用。f2019—2021 年，學徒稅繳納金額每年達到30 億英鎊，預計2023—2024 年度將達到34 億英鎊。g 根據2022 年8 月—2023年1 月的統計數據，英格蘭地區約有636960 人（16 歲+）正在參與學徒制培訓。h

此項措施旨在加強在英國具有悠久傳統的學徒制的職業培訓體系，但是，其實施結果卻頗有爭議。不少智庫組織乃至OECD 都對學徒稅改革持有保留態度。i 原因主要有：（1）學徒稅實施（2017 年4 月）后的6 個月內，新增學徒數量反而減少了40%，j 并在新冠疫情前一直處于下降趨勢。k（2）學徒稅使培訓資源向25 歲以上、高技能的人群傾斜，不利于收入的平均分配。（3）在熱錢作用下，學徒培訓的質量明顯下降，出現很多低技能學徒崗位，如熟食店、咖啡店、酒店前臺等，造成了資源的浪費。a 因此，學徒稅制度有待改革，例如向綠色經濟、高科技領域和24 歲以下青年傾斜。

與此同時，因應科技進步和不斷變化的技能需求，開發培訓課程。例如，由教育界、企業界和相關機構組成的民辦組織“編碼學院”（Institute of Coding）b 和英國數碼文化傳媒和體育部（DCMS）下的人工智能辦公室（Office for Artificial Intelligence）共同開發了“人工智能碩士計劃”（Masters programme for Artificial Intelligence - IMAI），屬于學徒制第7 級，目前已經在倫敦帝國學院等多所高校開課。

第二，優化針對青年人的就業服務措施。英國政府著手加強針對青少年群體的早期職業規劃和指導，尤其是那些出身于困難家庭的青年將會格外從中受益。根據英國法律（The BakerClause），中小學必須允許大學和職業培訓機構為年齡在8—13 歲的少年提供國家批準的技術教育資格和學徒制等信息。職業規劃和指導未來有望進一步覆蓋8 歲前兒童。蓋茨比基準（Gatsbybenchmarks）為職業規劃和指導設定了適當的標準。英國大學及學院招生服務（UCAS）近期將學徒制納入服務范圍，對離校學生盡快開展職業培訓具有積極意義。c

此外，采取措施改善就業崗位和技能匹配的現狀。由于政策制定部門、教育部門和雇主之間缺乏信息溝通，英國和很多國家一樣，存在青年技能和工作錯配的情況。英國目前正在效仿德國和新加坡，規劃建立一個被UNISEF 所認可的國家技能圖譜系統（National skills mappingsystem）。d 該系統的目的在于為地方政府提供就業和技能信息，并為勞動力市場供求雙方搭建信息橋梁。e在該系統和數字領域技能標準f的基礎上，還應該建立數字領域技能認證系統（digitalskills verification），以實現更好的就業服務。g

第三，進行宏觀經濟干預，改善就業崗位的數量和質量。英國政府拓展了政策工具箱的范圍，在積極的勞動力市場之外，英國政府加大了經濟領域的干預措施，以增加就業崗位和改善就業質量。根據英國2022 經濟增長計劃，h 中央政府將與地方政府協商設立投資特區（Investment Zones），在特區內提供稅收等形式的補貼，以促進增長和就業。a 同時，為了減少高學歷人才就業不足的情況，英國近年來加大了在人工智能、綠色經濟、健康和社會關懷領域的投入力度，例如在綠色經濟領域投資260 億英鎊，預計于2030 年前撬動900 億私人投資，并提供440000 個就業崗位。b

六、英國經驗的啟示

從整體上看，歐洲國家社會保障制度的改革發生在新的生產方式不斷擴張和新的就業方式不斷出現的條件下。對應著不斷變化著的宏觀經濟社會條件，歐洲各國的勞動力市場制度和社會保障制度不斷進行著適應性調整，這是一個長期的轉型過程，漸進的改革帶來了改革成本分擔的代際差異。青年群體不僅要更多地面對經濟社會轉型導致的新的社會風險，而且更多地承擔了改革的成本，這是導致青年就業問題及與其關聯的社會問題的深層原因。

歐洲國家根據各自國情，探索青年就業問題的解決辦法。從英國的政策實踐來看，雖然英國增強勞動力市場靈活性和“就業優先”的改革措施c 與英國的經濟發展模式相適應，保證了英國青年群體較低的失業率。但是，在低失業率的表象之下，是青年勞動力市場參與率下滑、尼特族增長與青年群體的貧困問題，這些問題會帶來人力資源的損失、影響社會穩定并對經濟的長期持續發展帶來不利影響。顯然，需要探索在新的條件下解決青年就業與社會保障政策的新辦法。盡管存在著不足，英國的經驗也提供了一些有益的啟示：

其一，在就業靈活性增強的情形下需要注意青年群體的社會保障不足問題。就業方式的靈活化是一個長期的趨勢，也就意味著，對于高比例從事非常規就業的青年群體來說，工作不穩定和收入不穩定將是“新常態”。英國通過統一福利金為青年人穩定地提供基本收入保障，在就業不穩定的條件下增加了保障的穩定性，無疑是一種積極的做法。

其二，有針對性地為青年人賦能值得充分肯定。在保障青年人基本生活需求的條件下，英國采取了有針對性的政策措施，提高青年人的勞動技能，改善針對青年群體的公共服務，幫助他們適應新的勞動力市場環境和經濟社會環境。針對青年群體的這些特殊政策，可以被視為是針對轉型勞動力的政策措施，能夠提高他們適應變化的能力和在勞動力市場上的競爭力，為他們擺脫福利依賴創造條件，也是為經濟結構的調整預備具有相應技能的勞動力。

其三，在促進就業的過程中需要同時考慮青年群體的就業質量。從英國的實踐中可以發現供給側改革的不足，因為提高勞動者“被雇傭的可能性”確實能夠改善失業率，卻不能保證高質量的就業，更無法彌補青年群體社會保障權益積累的不足。因此，有必要在宏觀經濟領域采取相應的干預措施并對社會保障政策做出相應的調整，以創造更多、更好的就業崗位，并盡可能地減少青年群體的福利損失。

（責任編輯：仇雨臨）