企業環保信用評價制度寫入環境法典的正當性

王莉 王琳瑜

摘 要：企業環保信用評價是指具有資質的機構根據既定的評價指標、方法和程序，對企業遵守環保法律法規、承擔環保社會責任、履行環保合約等方面的環境行為信息進行全面的評估，并確定可公開的環境信用等級，供有關部門、機構、組織、個人等引用的環境治理手段。企業環保信用評價制度寫入環境法典具備三方面的正當性：一是《生態環境法典草案專家建議稿及說明》中命令管控型制度占比過重，市場激勵類尤其是自我規制類制度占比過少，企業環保信用評價制度有助于優化環境法典的制度類型結構；二是企業環保信用評價制度具有阻卻企業環境可控風險的預防功能、實化環保信用多元治理的規范功能、形塑企業綠色發展內生機制的引導功能等顯著的功能性優勢；三是我國大量企業環保信用評價既有的國家政策及優秀的地方實踐成果亟待法律轉化及立法確認。企業環保信用評價制度寫入環境法典應當在總則中設定參評主體及評價標準的原則性條款，在綠色低碳發展編中設定評價結果應用的具體規則。

關鍵詞：企業環保信用評價；生態環境法典；法律轉化；入典構想

作者簡介：王莉（1976-），女，河南桐柏人，法學博士，河南財經政法大學民商經濟法學院教授，主要從事環境法學研究。

基金項目：國家社會科學基金重大項目（20&ZD185）；河南省教育科學“十三五”規劃重點課題（2020JKGHZD003）；河南省新文科研究與改革實踐項目（教高函〔2021〕110號）；河南省高等教育教學改革研究與實踐項目（學位與研究生教育）（2021SJGLX239Y）

中圖分類號：D922.68

文獻標識碼：A

文章編號：1000-2359（2023）02-0046-10

收稿日期：2022-11-01

中國法治現代化有兩個無法回避的選擇，即“古為今用、洋為中用”［郝鐵川：《中國法制現代化與移植西方法律》，《法學》，1993年第9期。］。中國環境法從青澀到逐步成熟的發展過程中，一直沒有間斷對國外環境法律制度的移植，然而被移植的法律制度在實踐中水土不服，很多并未取得預期的效果，比如環境影響評價制度、政府環境保護責任制度等。晚近，中國的環境法治正逐步趨向從“法律移植”到“本土資源”的理性回歸，已實現了部分環境法律制度的“中國制造”，比如生態保護紅線制度、環境保護督查制度等，企業［為表述方便，本文中的“企業”這一稱謂，涵蓋企業、事業單位和其他生產經營者，與《環境保護法》及其他環境保護單行法的范圍一致，即將企業事業單位和其他生產經營者簡稱為“企業”，因此文中的表述“企業環保信用評價”，也即“企業事業單位環保信用評價”。企業、事業單位和其他生產經營者的并列規定可參見《環境保護法》第六十條等規定。］環保信用評價制度也當屬其中。鄭少華判斷，中國環境法治四十年，整體而言，我國的企業環境守法狀況逐漸變好，絕大多數企業的環境保護意識日趨增強。但是，如何使企業從“環境法的消極對抗者變成積極的支持者”仍有待決策者和學界進一步破解［鄭少華，王慧：《中國環境法治四十年：法律文本、法律實施與未來走向》，《法學》，2018年第11期。］。“企業環保信用評價制度是建立環境保護守信激勵與失信懲戒機制、督促排污者持續改進環境行為、推動其嚴格遵守環境保護法律法規的重要抓手”［陳吉寧：《著力解決突出環境問題》，《人民日報》，2018年1月11日。］，旨在以可量化的環境信息重塑環境治理過程，引導企業走向綠色低碳高質量發展之路，使得政府環境管理績效與企業自我規制能力共同提升，這或許提供了將企業從“消極對抗者變成積極支持者”的可能制度路徑之一。

與環境影響評價、環境標準、排污許可證等其他早期環境法律制度相比，企業環保信用評價制度產生時間較晚，最早可以追溯到2000年，全國范圍內推行卻在2013年之后［鑒于1995年世界銀行在印度尼西亞的PROPER計劃運行效果良好，2000年7月，世界銀行又資助原國家環保總局在我國開展“中國城市工業污染管理與信息公開項目”研究，作為項目研究成果的《工業污染管理與信息公開實施技術指南》和《企業環境行為評價指標分級評判標準》同年開始在鎮江市開展試點，本文將其作為我國企業環保信用評價制度開啟之初始時間。2013年12月，原環境保護部等四部委聯合印發的《企業環保信用評價辦法（試行）》（環發〔2013〕150號），要求在全國范圍內推行企業環保信用評價制度，至此該制度正式在國家層面建立。］。該制度是在我國環境管理轉型、治理效能提升、環境治理體系及治理能力現代化等新時代背景下產生的新型環境法律制度，是環境法律制度市場化、民主化、公共化發展的產物［王莉：《我國企業環保信用評價制度的重構進路》，《法學雜志》，2018年第10期。關于多元共治實現環境治理民主化、公共化的判斷，也可參見孟春陽、王世進：《生態多元共治模式的法治依賴及其法律表達》，《重慶大學學報》（社會科學版），2019年第5期。］。全國人大常委會2021年度立法工作計劃明確提出，研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作。企業環保信用評價制度是富有中國特色的創新性環境法律制度，是環境治理體系和治理能力現代化的標志性制度之一，在建設生態文明美麗中國的時代背景下，我國現已啟動的環境法典編纂工作，應當為實踐中成熟而又急需高位階立法予以規范的制度提供入法的機會［呂忠梅：《類型化思維下的環境法典規范體系建構》，《現代法學》，2022年第4期。］。

一、企業環保信用評價制度滿足環境法典制度類型結構優化需求

法律制度作為環境法典構成的基礎元素，制度類型合理布局對法典的立法目的及原則實現或落實具有重要意義。表面上看，我國現有法律制度似乎雜亂無章，實質上，運用類型化思維抽取這些法律制度共同特征，無外乎三種類型：第一類是以行政主體行政管理為中心形成的環境法律制度，如排污許可管理制度、環境標準制度、環境影響評價制度、聯合防治協調機制、查封扣押制度等；第二類是以運用經濟激勵進行環境管理的制度，如生態保護補償制度、環境保護稅制度、環境污染責任保險制度等；第三類是通過被監管對象或公眾自我約束、自我規制進行有效環境管理，如信息公開制度、公眾參與制度等［王莉：《我國環境法律制度的結構性轉向：從行政規制到規制治理》，《山東師范大學學報》（社會科學版），2021年第6期。］。通常情況下，三種類型的法律制度應當相對均衡，尤其是在國際環境規制已經演進到第三代環境規制，即以企業自覺提高環境表現為核心的反思結構的時代［譚冰霖：《論第三代環境規制》，《現代法學》，2018年第1期。］，經濟激勵型環境法律制度和自我規制型法律制度數量提升、內容優化亟待關注。

（一）法典制度的類型現狀——以《生態環境法典專家建議稿及說明》為分析樣本

2021年12月，我國首部《生態環境法典專家建議稿及說明》（以下簡稱《建議稿》）正式出版，《建議稿》共7編1035條。以下以《建議稿》為分析樣本，從制度類型的視角，分析各類環境法律制度類型占比現狀。

1.命令管控型制度占比過重

目前《建議稿》中命令管控型制度約占百分之八十，主要集中于自然資源利用開發中的環境保護編。總則編中約占百分之九十，主要包括環境標準制度、生態環境保護規劃制度、環境行政許可制度、生態環境監測制度等。污染防治編中約占百分之八十七，除了老三項管理制度和新五項管理制度，還主要包括淘汰制度、環境污染強制責任險制度、召回制度、重點區域大氣污染聯防聯控機制、重點區域環境影響評價會商制度、重污染天氣監測預警制度、土壤環境監測制度、土壤有毒有害物質名錄制度等。自然生態保護編中約占百分之九十，主要包括生態紅線制度、生態修復制度、生態補償制度、退耕還濕制度、自然保護地保護名錄制度、自然保護地訪客限額制度、生物安全風險監測預警制度、生物遺傳資源獲取與惠益分享及生物安全的信息共享機制、動植物疫情信息發布制度、外來物種進境檢疫制度、生物遺傳資源調查和保護制度、生物遺傳資源保護和惠益分享基金制度等。自然資源開發利用中的環境保護編中約占百分之九十，主要包括流域監管體制、河長制、水功能區規劃制度、總量控制和定額管理制度、取水許可制度、土地利用總體規劃制度、礦產資源規劃制度、森林規劃制度、森林資源檔案制度、封山育林制度、輪牧休牧禁牧制度、基本草原保護制度、漁業水域生態環境保護制度、限額捕撈制度等。能源節約與資源利用編中約占百分之四十三，主要包括節能標準制度、節能評估與審查制度、目標責任制與節能負責人制度、公共機構能源管理崗位責任制、重點用能單位能源管理制度、清潔生產規劃制度等。循環經濟與綜合廢棄物綜合利用編中約占百分之九十，主要包括發展規劃制度、總量控制制度、評價指標體系和考核制度、生產者責任延伸制度、重點企業監督管理制度、循環經濟統計制度、廢棄物質綜合利用統計制度等。應對氣候變化編中約占百分之五十九，主要包括地方政府節能減排目標責任制度、應對氣候變化規劃制度、能源消耗總量制度、溫室氣體排放監測制度、溫室氣體排放許可證制度、可再生能源配額制度、沼氣回收利用工程“三同時”制度、氣候變化環境影響評價制度等。綜上可見，《建議稿》各編制度類型中命令管控型制度居于壓倒性的地位。

2.市場激勵類尤其是自我規制類制度占比過少

當前，《建議稿》中市場激勵類與我國規制類制度占比約百分之二十，主要集中于能源節約和資源利用編。總則編中約占百分之十，主要為環境稅制度。污染防治編中約占百分之十三，主要包含生活垃圾處理收費制度，環保駕駛制度，建立電器、電子等產品生產者責任延伸制度，生活垃圾分類制度等。自然生態保護編中約占百分之十，主要包含自然保護地管護居民參與制度、自然保護地特許經營制度、生物遺傳資源惠益分享制度等。自然資源開發利用中的環境保護編中約占百分之十，主要包含水資源有償使用制度、用水計量收費和超定額累進加價制度、建設項目水資源論證制度、漁業資源增值保護制度等。能源節約與資源利用編中約占百分之三十七，主要包含能效標識制度、能源統計制度、能源有償使用制度、差別電價制度、公共建筑能效與標識制度、集中供熱建筑供熱計量收費制度、能效領跑者制度、產品標志制度、重點節能減排企業名單制度、政府優先采購制度、自愿認證制度、企業自愿節能減排制度、企業環境管理體系認證制度等。循環經濟與綜合廢棄物綜合利用編中約占百分之十，主要為垃圾與廢物回收交易制度。應對氣候變化編中約占百分之四十一，主要包含工業產品二氧化碳排放強度標識制度、排放指標的初始分配制度、排放指標的有償轉讓制度、鼓勵中介及金融機構參與有償轉讓制度、自愿減排交易制度、適應氣候變化的民間資金機制、適應氣候變化的保險機制等。綜上，《建議稿》中國市場激勵性制度、自我規制性制度所占比重少，合并約是管控類制度的四分之一。

上述《建議稿》中命令管控型制度占比過重、市場激勵類尤其是自我規制類制度占比過少的法典制度安排現狀并不符合國內及國際行政規制的改革趨勢。2020年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，要求以強化政府主導作用為關鍵，實現政府治理和社會調節、企業自治良性互動。2022年黨的二十大報告也強調轉變政府職能，提高行政效率。在大多數情形下，相較于單一規制工具和單一規制主體，多重政策工具與多元規制主體之間的互補組合能實現更好的規制效果。從理論上說，環境保護應當是一個政府管制和市場機制雙重作用和規制的領域，同時離不開社會公眾的廣泛有效參與，映射在法律制度結構上，應當是政府管制型、經濟激勵型和自我規制型三元共存，且比例適度均衡的架構模式［王莉：《我國環境法律制度的結構性轉向：從行政規制到規制治理》，《山東師范大學學報》（社會科學版），2021年第6期。］。

（二）企業環保信用評價制度有助于優化環境法典的制度類型

隨著環境污染日益加劇，環境行政監管立法及執法高壓態勢日益增長，環保督查等監管手段日益強化。“環保部門為了對付企業的環境違法行為可謂使出了渾身解數”［賀震：《推進企業環境信用評價》，《中國環境監察》，2017年第8期。］，雖然取得了一定成效，但從中央和各地的環保督查情況看，環保違法現象依然嚴峻，整體生態環境狀況不容樂觀。因此，與國外規制轉型的因由相似，《環境保護法》等確立的行政法律制度同樣面臨規制低效、規制能力有限的質疑，必須在單中心環境行政規制制度之外，建立健全更廣泛主體參與的經濟激勵型、公眾參與型環境法律制度，這就需要立法及時調整規則策略，將行政主體、行政措施之外的其他主體和措施及時納入立法規范視野，保障其參與環境治理行為的合法性和規范性，凝聚環境治理合力，但是由于國內行政機關長期以來對傳統“命令—控制”規制模式的依賴，缺乏對“其他社會子系統獨特運行邏輯”［譚冰霖：《環境規制的反身法路向》，《中外法學》，2016年第6期。］的充分重視，這一思路未能及時充分轉化為法律規范。

實質上，我國學者對環境管理傳統模式的反思和新路徑添加研究已經有二十多年的歷史。王明遠、馬驤聰早在1998年就提出構建環境經濟法律制度，在“直接控制”的行政手段之外，填補“間接控制”的市場手段和自我調控手段，以便共同促進可持續發展目標實現［王明遠，馬驤聰：《論我國可持續發展的環境經濟法律制度》，《中國人口·資源與環境》，1998年第4期。］。當前，國內關于環境監管轉型的論著日漸增多，盡管切入角度不同，但是單中心行政管制亟待轉型的意思表達是共同的。如秦天寶認為，“多元共治因具有平衡多主體間利益、提升行政管理效率等特點應當成為我國建設現代化環境治理體系的新理念，隨著我國提出‘形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系，傳統的行政主體與社會主體在環境治理體系中的關系也將由‘命令管制向‘溝通協作發展”［秦天寶：《法治視野下環境多元共治的功能定位》，《環境與可持續發展》，2019年第1期。］。杜輝提出公私協力是當前環境治理轉型的基礎和主導范式，“環境私主體是與行政公權主體相對稱的另一種環境治理主體”，因應環境治理轉型的實際需要，應當健全“私主體治理的法治體系”［杜輝：《論環境私主體治理的法治進路與制度建構》，《華東政法大學學報》，2016年第2期。］。高秦偉認為政府規制無法完全有效地解決現代社會各種紛繁復雜的經濟社會問題，應當通過規范設置充分激發私主體積極性，使其主動地展開自我規制［高秦偉：《社會自我規制與行政法的任務》，《中國法學》，2015年第5期。］。張寶指出要改變依賴強化規制權力來解決或遏制環境惡化的思路，公共任務不是只能由國家獨占行使，而是應通過公私合作和社會自我規制來實現規制目標，經濟手段、信息規制、自愿協議、公眾參與、風險評估等規制手段逐漸興起，環境規制進入多元規制時代［張寶：《環境規制的法律構造》，北京大學出版社，2018年，第5-25頁。］。

處理好市場與政府之間關系是環境管理轉型的重點，尤其是要注重發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過制度機制建設推動企業從被動管理向主動參與管理轉變，這就“需要將環境行為與市場信用有機融合，企業環保信用評價是實現這一融合的紐帶和橋梁”［張志奇，李英銳：《企業環保信用評價的進展、問題與對策建議》，《環境保護》，2015年第20期。］。環保信用評價制度是一項激勵并約束排污企業的綜合性環境政策措施，是創新環境管理工作機制的有益嘗試，因此，因應生態文明建設的目標要求，中國環境治理模式及制度建設也必須從國家全局視角對社會經濟發展進行整體安排、統籌考慮，唯此才能有效解決環境惡化以及碳中和等新老環境難題。健全企業環保信用評價制度，對政府管理而言，有利于破解環境行政管理制度體系龐大、成本高昂卻無法解決源頭環境問題致使環境治理效果不彰的困境。對企業而言，信用作為資本的屬性使得環保信用可以成為企業信用資本的有效組成單元，企業資本擴張的需求吸引企業積極建立并維護自身的環保信用；面對新一輪因環境保護引發的企業重新洗牌，企業綠色轉型發展面臨著現實需求剛性、法律規范需求剛性、政策需求剛性。因此，企業環保信用評價制度進入環境法典有助于調適目前制度類型過于集中在管控類制度的現狀，無論是從政府有效的環境治理，還是企業應因時代要求和自身需求，企業環保信用評價制度的產生都有助于實現環境管理體制的轉型目標，在實現環境善治的同時集約節約環境治理成本。

二、企業環保信用評價制度具有顯著的功能性優勢

“制度是一個社會的博弈規則，或者，更規范地說，它們是一些人為設計的、形塑人們互動關系的約束。”［道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經濟績效》，杭行譯，上海人民出版社.，2008年，第3頁。］制度“本質上是一種規范，在一定程度上約束著人們的行為；就其內容而言，制度本身是一種關系，它表征著人們之間關系的某種結構性和秩序性”［李松玉：《制度權威研究：制度規范與社會秩序》，社會科學文獻出版社，2005年，第25頁。］。制度包括正規約束和非正式約束。人們對于制度的關注，首先會集中于制度的功能。通常認為，功能是事物或方法等所能發揮的效能或作用。依此解釋，法律制度的功能是由法律原則和法律規則構成的完整制度規范所能發揮的效果或作用，是制度目標及其社會價值的集中體現。無論是立法者、研究者還是普通民眾，對于法律制度的關注，源自法律制度的功能分析并且集中于法律制度功能的實現，企業環保信用評價制度也不例外。

（一）具有阻卻企業環境可控風險的預防功能

我國現有環境法律制度多為以事中、事后行為管制為主構建起來的制度體系，也就是所謂環境行政法律制度。人們通常認為，環境是典型的公共產品，環境保護所提供的治理效果具有公共性，環境損害是政府調控事務，環境法是公共利益本位的公法［劉三木：《從環境的公共性看環境法的屬性》，《法學評論》，2010年第6期。］，傳統的環境管理模式采用公法中的“命令和控制”機制，在規制方式上表現為以國家主義為中心、以行政控制為主導、以誘致性手段為輔助的強制性供給模式，在管理范圍上表現為以行政管轄區域為邊界的“條塊”樣態，在規制主體上表現為政府的單中心規制，在規制費用供給上表現為單一的財政資金支出。然而，無論政府環境控制如何先進和全面，總會產生意外和不可預測的后果［馬克·韋爾德：《環境損害的民事責任：歐洲和美國法律與政策比較》，張一心、吳婧譯，商務印書館，2017年，第7頁。］。現行環境管理面臨著管理滯后性、有效性與持續性的反思和詰問，其根本癥結在于當前的環境管理仍不同程度地實踐著“分散管理、單一規制、頭痛醫頭、腳痛醫腳”的模式，缺乏全局戰略部署以及全面系統的整體安排，多元主體兼容協作機制建構不足，我國局部環境好轉、總體環境惡化、生態前景令人擔憂、環保壓力逐年加大的態勢與此不無關系［汪勁：《中國環境法治失靈的因素分析：析執政因素對我國環境法治的影響》，《上海交通大學學報》（哲學社會科學版），2012年第1期。］。因此，強化對環境行為的前端管理和拘束，是當前及未來我國環境法律制度建設的發展方向。

企業環保信用評價制度與傳統的典型預防類法律制度，比如環境影響評價法律制度等的運行機理并不完全相同。環境影響評價法律制度對規劃和建設項目實施后的不利影響進行風險評估，對于防止或減輕不利環境影響措施及方案不充分的規劃或建設項目不予批準，從而直接實現對規劃或建設項目實施不力后發生破壞的抵抗。與環境影響評價法律制度的直接阻卻性預防不同，企業環保信用評價制度則表現為間接阻卻性預防，即通過對企業以往環境違法、違約等相關行為的綜合評估，采取行政、經濟等手段，激發企業履行法律義務、社會責任及合同責任，繼而減少可能的環境損害發生。間接阻卻性預防的企業環保信用評價制度與直接阻卻性預防的環境影響評價、“三同時”等法律制度共同構成了更加科學、合理、全面的預防性環境法律制度體系，可以更有效地解決單中心政府環境行政管控手段的行政失靈問題。

企業環保信用評價制度阻卻企業環境風險的預防功能，也因應了我國當前環境法律制度體系中預防類法律制度種類有限、功能發揮有限的狀況。企業環保信用評價制度通過將企業與信用關聯的環境行為設置為綜合性指標體系，并據此評價結果開展對企業的分類管理，對評價級別低的企業采取限制或禁止準入某種環境行為的措施，從而有效預防了可能環境損害風險的發生。2013年原環境保護部等四部委發布的《企業環保信用評價指標及評分方法（試行）》，明確四大類環保信用評價指標，這些指標構成了企業環保信用的綜合評價指標體系，能夠全面反映企業既往遵守環境法律法規、承擔社會責任等方面的綜合情況。在此基礎上形成的企業環保信用評價結果，作為行政機關、市場主體以及社會主體合作監管的依據：行政機關可以通過行業限（禁）入、行政許可約束等手段預防后續環境行為可能引發的風險；市場主體可以通過貸款限制、交易調節等倒逼企業內部自律調整，進而達到預防可能的環境污染或生態破壞風險；社會主體通過產品標識、消費偏好等影響企業綠色轉型，形成可持續發展的長效機制。企業環保信用評價制度體現出的間接阻卻性預防，不是對單一項目可能引發風險的預防，而是對企業整體經營行為可能引發風險的綜合性預防。

（二）具有實化環保信用多元治理的規范功能

我國政府從20世紀70年代就開始通過制定法律規范和宏觀政策應對中國的環境污染問題，一系列旨在提高違法成本、預防污染、源頭防控的法律規范陸續出臺或修訂。然而，我國早期的規范性文件更多關注政府在環境管理中的核心和支配地位，強調政府環境管理中職權的配置，市場手段使用和公眾參與度不足，且制度之間的有效協調性不足，制度割裂割據現象普生。在此類規范指引之下，現行環境治理體系存在治理戰略不清、定位不明、管理分散、治理主體孤立、手段單一、整體性治理制度匱乏、制度間缺乏有效銜接與搭配等弊端［楊健燕：《低碳發展的政府調控路徑選擇》，《中州學刊》，2011年第4期。］，無法完成將各種體制內外、新舊治理要素協調重塑于經濟和環境協同高質量發展的歷史使命，致使環境治理的有效性無法保障。與政府管控型法律制度不同，經濟激勵型環保法律制度是讓市場在環境治理活動中起基礎性作用，激發市場主體主動交易或自我約束行為的內生動力，達致污染減排、清潔生產等環境治理目標。并且，在前述基本法律制度基礎上，還應當看到第三代環境法律法規的核心目的是系統化培育企業反思性結構，以便在法律自我約束的基礎上，有意識地提高其環境表現［譚冰霖：《論第三代環境規制》，《現代法學》，2018年第1期。］。以環保信用行為為基礎的企業環保信用評價制度具有經濟激勵型和自我規制型法律制度反思性結構的綜合特征。

環境企業環保信用評價旨在以可量化的環境信息為基礎重塑規制與治理過程，它已經從作為道德要求的“誠信”、作為經濟維度具有預警作用的“經濟償付能力”以及作為法律原則的“誠實信用原則”衍生出來，并以現代環境治理工具的形式存在［王莉：《健全我國企業環保信用評價制度的正當性面向》，《商業經濟與管理》，2019年第9期。］。企業環保信用評價制度融合多元治理主體、多元治理工具，與多元共治要求的治理主體多元化和治理工具措施多元化相契合，能夠集約發揮政府、市場和社會的合力作用，倒逼企業形成環境保護自律意識，不僅降低政府環境管理成本還大大提升環境管理績效［張志奇，李英銳：《企業環保信用評價的進展、問題與對策建議》，《環境保護》，2015年第20期。］。企業環保信用評價制度將政府、市場和社會多元主體參與環境信用治理的正當權利規范化，將不同治理主體行使權利的依據標準規范化，將環保信用評價結果引用措施規范化，使得多元共治環境治理理念在環保信用評價制度上的落實成為可能，并進一步規范指引多元共治、公私合作、協同行政等在環境保護基本制度中的應用及實化。

（三）具有形塑企業綠色發展內生機制的引導功能

1989年，在氣候變化問題日趨成為國際社會關切的情況下，英國環境經濟學家大衛·皮爾斯等發表了《綠色經濟的藍圖》，首次提出了綠色經濟這一概念［大衛·皮爾斯等：《綠色經濟的藍圖》，何曉軍譯，北京師范大學出版社，1996年，第2頁。］。此后，美國、歐盟、日本等紛紛施行綠色行政，提出綠色發展規劃或戰略。綠色發展，是對傳統高耗能、高污染、高排放發展模式反思并創新的結果，此種發展模式是在生態環境容量或承載能力范圍內實現經濟、社會、環境可持續協調發展。企業綠色發展，可以認為是從一種狀態轉變為另外一種狀態的過程，具體可以表現為企業在不同行業或不同發展模式之間的轉型，側重于提高產業鏈中企業的價值，提高產品的技術含量和企業自身的盈利能力［謝家平，楊光：《企業綠色轉型升級的可行路徑是什么》，https：//www.sohu.com/a/121392817_120078003，2022年10月15日訪問。］。綠色發展不僅要求處理好經濟發展與環境保護的依存關系，也要求把握好兩者平衡關系［徐祥民，姜淵：《綠色發展理念下的綠色發展法》，《法學》，2017年第6期。］。自2010年以來，北京師范大學等單位聯合持續發布了系列《中國綠色發展指數報告》，報告顯示，近年來，雖然中國的綠色發展水平整體上有所提高，但區域不平衡現象明顯，綠色發展指數的提高主要依賴于綠色經濟的增長和政府政策支持，資源環境承載潛力有惡化趨向［《〈2016中國綠色發展指數報告〉正式發布省際綠色發展指數北京居首》，http：//money.sohu.com/20161224/n476841340.shtml？qq-pf-to=pcqq.temporaryc2c，2022年3月2日訪問。］。污染物來源于生產污染和生活污染，生產污染的毒害性、污染范圍、污染程度等都是生活污染無法相比的，其中企業生產污染占比很大，事業單位和其他生產經營者盡管也排放污染物，但總量不大。作為市場核心參與者和經濟社會發展中堅力量的企業，其綠色發展程度是我國綠色發展目標能否實現的關鍵。

2021年3月8日，時任最高人民法院院長周強提交給最高人民法院工作的報告顯示，2020年全國各級法院審結的一審環境上訴案件數量為25.3萬件（2018年周強作工作報告時，過去五年的案件數量是48.7萬件）［周強：《最高人民法院工作報告：2018年3月9日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》，2018年第2期。］。江蘇泰州天價賠償案、寧夏騰格里沙漠污染案、云南陽宗海砷污染事件、湖南瀏陽鎘污染事件、福建紫金礦業潰壩事件、云南曲靖鉻渣污染等一大批生態環境損害案件陸續發生。環境違法案件高發的背后是企業傳統“三高”發展模式的驅動，根本性的解決方式只能回到問題的源頭，用更為優勢的法律制度工具驅動企業綠色化轉型的內生動力，即“把傳統企業改造成綠色企業，走綠色發展道路，從而實現企業自身的可持續發展”［秦書生，胡楠：《綠色發展視域下綠色企業建設探析》，《環境保護》，2016年第9期。］，企業環保信用評價制度則具備形塑企業綠色發展內生機制的引導功能。

作為一種新型的環境治理手段，企業環保信用評價制度具有全面、直觀、公開、共享等特點。全面，是指評價使用的環境信息能夠全方位反映企業各類環境行為狀況。公開，是指為保障公眾知情權和監督權，環境信息及評價結果向社會公開。共享，是指環境信息及評價結果在相關部門和機構間實現互聯互通，作為聯合獎懲的依據。企業環保信用評價制度在我國實施已經將近十年（該時間從2013年原環境保護部等四部委發布《企業環保信用評價辦法（試行）》開始起算），在很多地方已經取得了很好的社會效果。企業環保信用評價制度實現的是多部門、多機構的聯合獎懲，環保信用級別高的企業獲得的獎勵不僅來自生態環境部門，還可能來自發改委、財政、稅務、證券、銀行和保險等部門或機構，聚合獎勵效應對企業具有足夠的吸引力；反之，信用不良企業將會一處失信、處處受限。因此，企業環保信用評價制度促使企業提高環境自律意識和環保社會責任感，從漠視污染、消極治理、被動應付向重視環保、清潔生產、主動減排轉變，形成環境自覺的綠色發展機制，同時有利于完善公眾參與、社會監督機制，督促企業持續加強環境管理，達成綠色發展的環境保護工作目標。

不同于傳統社會，當代社會是一種功能上不斷分化的系統，相較于傳統社會主要體現在社會階層的分化，當代社會的分化主要表現為高度的、專業的、自律的功能分化［See Luhmann N，“The differentiation of Society”，Columbia University Press.（1982），p.Xii.］。社會控制的終極目標是改變他人的內在價值觀或者思維慣性，制度是有組織性的行為模式和固定的思想習慣，改變人的價值觀和思想習慣就是制度問題。環保信用評價是將環境價值轉化為環境人格，借助人格評價并依賴信用的聲譽機制實現環境治理目標的創新性治理模式，制度的核心功能在于借助信用內核、評價媒介、信息工具，提升企業自我規制能力，重塑環境規制過程，實現企業綠色轉型內生動力的產生發展，是國家行政和公眾互動下的優勢制度呈現。同時，當前我國正處于環境行政管制的社會轉型期，“根植于社會內部的傳統性與移植于社會外部的現代性之間的兼容關系十分脆弱”［郭星華，石任昊：《社會規范：多元、沖突與互動》，《中州學刊》，2016年第3期。］，在國家與行政、公權主體與私權主體互動過程中，需要在“國家本位”與“社會本位”之間通過制度機制建設尋求內在一致的平衡狀態，實現社會規范多元之間的契合與交融［正如李摯萍教授所認為的應當以政府管制和公眾參與的“雙輪”模式建構環境法的發展前景。參見李摯萍：《環境法的新發展——管制與民主之互動》，人民法院出版社，2006年。］。

三、國家政策及地方實踐亟待法律轉化及立法確認

為達到環境治理目標，有必要改變環境保護集中于政府（特別是由環境保護部門）單一主體并過分依賴行政手段的局面，實現政府、社會、公民之間的良性合作和科學互動［沈費偉，劉祖云：《合作治理：實現生態環境善治的路徑選擇》，《中州學刊》，2016年第8期。］。企業環保信用評價旨在以企業環境信息的評價結果為基礎，加強與市場主體連接，激勵企業自主提升環境表現行為，增加市場競爭力。它屬于以市場為基礎的激勵性制度，能夠打通政府與市場、社會的通道。相較于傳統的單一主體控制，其治理主體向多元化轉變，不僅能更好地規避政府失靈的風險，也符合現代環境法律制度轉型的要求。至今此制度在實踐中運行多年，各地方在落實中央規范政策中不斷因地制宜地進行創新升級，制度實踐經驗十分成熟。在法典編纂、生態文明相關政策以及改革實踐經驗的交織過程中，對所形成的且經過實踐證明有效的執法司法經驗，應總結提煉并體現于法典［呂忠梅：《環境法典編纂的基本問題》，《荊楚法學》，2022年第1期。］。

（一）國家政策亟待法律轉化

我國正處于社會轉型中，在此過程中社會關系也處于不斷變化的狀態，而相對于不穩定的社會關系，要積極利用靈活的政策形式對其進行規范，待其穩定后再予以法律化［劉作翔：《當代中國的規范體系：理論與制度結構》，《中國社會科學》，2019年第7期。］。關乎企業環保信用評價制度的國家層面規范數量眾多，且最早規范實施至今已有八年多。從原來宏觀的“完善社會信用體系”到現在微觀的“實行分類監管”，相關規范愈加具體詳實，該制度日漸成熟。

我國企業環保信用評價制度的規范文件自2014年開始出現逐年增長的趨向，國家重視并鼓勵企業環保信用評價制度的建設，此制度的價值理念與運作機理與國家生態文明建設深入發展也愈加契合。規范文件數量不斷增長，也凸顯出實踐中新型環境規制手段有效地調動了市場綠色經濟發展。但此制度目前高位階立法空白，僅停留于大量的政策文件，這也提供了規范性文件入法的可能。

（二）地方優秀經驗急需立法確認

一是評價范圍日趨合理化。根據《企業環保信用評價辦法（試行）》可知，納入企業環保信用評價范圍應當是污染物排放總量大、環境風險高、生態環境影響大的企業。各地方在落實國家規范的同時，依據現實需求，形成實操性強、適用率高的優秀成果。通過實踐梳理，地方優秀做法大致可分四類：第一類是本行政區域內全部企業，比如吉林、山東等［詳見《吉林省企業環境信用評價方法（試行）》（吉環發〔2017〕33號）、《山東省企業環境信用評價辦法》（魯環發〔2020〕52號）。］。第二類是除國家要求外，增加新種類企業，比如內蒙古增設有色金屬采選和平板玻璃兩類重污染行業；湖南增設重點輻射工作單位，包括從事生產、銷售、使用Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類放射源，非密封放射性物質和Ⅰ類、Ⅱ類射線裝置的單位等。第三類是增加第三方治理領域的服務機構，比如湖南、河南等［詳見《湖南省企事業單位環保信用評價管理辦法》（湘環函〔2020〕189號）、《河南省企業事業單位環保信用評價辦法》（豫環文〔2018〕217號）。］。第四類是增加重點監管與日常監管企業即納入“雙隨機、一公開”企業、納入實施排污證重點管理企業等，比如重慶、廣西等［詳見《重慶市企業環境信用評價辦法》（渝環規〔2021〕7號）、《廣西壯族自治區企業生態環境信用評價辦法》（桂環規范〔2021〕8號）。］。從整體優秀評價范圍來看，各地方整體上擴大企業環保信用評價范圍，糾正了以往評價范圍過小問題。從第三類增加范圍來看，有些省份還增設社會環境服務機構［詳見《河南省企業事業單位環保信用評價辦法》（豫環文〔2018〕217號）、《青海省企業環境信用評價管理辦法（試行）》（青生發〔2021〕7號）。］，優化了企業環保信用評價主體結構，符合環境政策由“單獨控制模式”漸變為“協同共治模式”主要發展趨勢。從第四類優秀范圍評價范圍來看，有些省份采用“重點”與“日常”方式，并積極對接國家生態環境執法的“雙隨機、一公開”的政策落實，使評價范圍實時化、動態化［詳見《廣西壯族自治區企業生態環境信用評價辦法》（桂環規范〔2021〕8號）、《浙江省企業環境信用評價管理辦法（試行）》（浙環函〔2020〕16號）。］。

二是評價指標體系日益科學化。各地方評價指標大致可以分為四類：第一類是以違法行為情形為評價指標，比如黑龍江、甘肅等［詳見《黑龍江省企業環境信用評價暫行辦法》（廳辦文件〔2017〕263號）、《甘肅省環保信用評價管理辦法（試行）》（甘環法規發〔2021〕14號）。］。第二類是增設激勵性的指標，比如河北增設的激勵指標包括達標排放基礎上深度減排、環境風險管控、自愿清潔生產審核、環境污染責任保險、在線監測、環保表彰等；重慶增設的加分項包括排污權交易、生命周期評價、清潔生產審核、專業培訓、誠信激勵、公益活動、管理認證、社會責任等；陜西增設的激勵指標為社會監督類增加環境表彰等；湖南增設企事業單位加分項；湖北增設的激勵指標為環境誠信指標中增設生態環保獎；河南增設環保信用激勵信息類。第三類是增設第三方環境服務機構相關指標，比如遼寧、福建等［詳見《遼寧省企業環境信用評價管理辦法》（遼環發〔2020〕9號）、《福建省企業環境信用動態評價實施方案》（閩環保總隊〔2018〕67號）。］。第四類是在國家指標基礎上依據實踐增設指標，比如重慶污染防治類增加企業監督性監測和企業自行監測，生態保護類包括自然保護地、生態保護紅線監管、生態環境損害，環境管理增加碳排放權交易、環境保護稅；河南單位環境管理類增設輻射安全管理、環保信用承諾、環保設施驗收，環保行政管理信息增設危險廢物轉移審批、輻射安全許可證管理、放射性同位素轉讓審批、環保設施同時設計、施工、投入生產使用制度、保險環境稅等。可見，多數省份設立激勵性指標，使有關排查企業不再局限于不違反違法情形的被動局面，而能夠進入守法之上的正向階段，這也將刺激企業積極提升環保行為，促進企業綠色化發展。有的省份增設第三方環境服務機構相關指標［詳見《遼寧省企業環境信用評價管理辦法》（遼環發〔2020〕9號）、《浙江省企業環境信用評價管理辦法（試行）》（浙環函〔2020〕16號）。］，有效規范了第三方相關環境行為，因為不規范的第三方環境服務機構也會造成污染甚至加重污染。

三是評價結果運用的社會化程度日漸提升。評價結果運用是企業環保信用評價制度最關鍵的尾環。各省份的評價結果運用大致分為兩類：一類是大部分省份依照國家規定，協調金融機構、保險機構、行業協會、國有資產監督管理等部門，加強企業環境評價結果與市場機制相連接，促使其在社會領域充分運用，比如河南、安徽等［詳見《河南省企業事業單位環保信用評價辦法》（豫環文〔2018〕217號）、《安徽省企業環境信用評價實施方案》（皖環函〔2019〕662號）。］。另一類是在原有規定基礎上增設懲戒機制，比如吉林增設日常監管、公共交易、進出口管理、定期檢驗等內容；山東、內蒙古環保信用評價結果的運用增設相關部門機構依據《關于對環境保護領域失信生產經營單位及其有關人員開展聯合懲戒的合作備忘錄》《內蒙古自治區社會法人失信懲戒辦法（試行）》等相關政策文件要求實施聯合懲戒；重慶的做法是一方面發展改革部門負責依據社會信用體系建設要求使用環境信用信息，強化對企業環保信用評價信息應用的監督，對企業的信用制約體現于項目審批、核準、備案工作中，另一方面加大對各金融機構的宣傳力度，激發各金融機構廣泛充分使用企業環保信用評價信息積極性，堅決執行“綠色信貸”政策。可見，無論是與相關機構的暢通，還是與“守信聯合激勵，失信聯合懲戒”的協調，表面是利用市場機制激勵企業作為，但其實質在于與各種制度掛鉤、與不同機構部門建立聯系，增強評價結果運用在市場中的比重，加強社會化深度。

四、企業環保信用評價制度入典的規則設置

企業環保信用評價制度在我國已經實踐二十余年，地方積累了大量實踐經驗，需要立法機關提供適宜的入法通道。結合《建議稿》的篇章結構，建議將企業環保信用評價制度在總則和分則兩個部分分別設置。

（一）總則中設定參評主體和評價標準的原則性條款

“基本制度作為基礎性規制措施體系保障可持續發展和作為核心樞紐協調銜接環境法典內外規范的兩大核心制度功能。”［周驍然：《論環境法典總則編基本制度的構建理路》，《蘇州大學學報》（法學版），2021年第4期。］從保障可持續發展上看，基本制度要遵循環境法典可持續發展的價值目標，所謂可持續發展就是仰賴“安全和可持續的能源道路”［徐祥民：《綠色發展思想對可持續發展主張的超越與綠色法制創新》，《法學論壇》，2018年第6期。］的經濟增長。在生態環境領域中，可持續發展更多地強調綠色循環經濟的良性發展。企業環保信用評價制度是以市場激勵為基礎來刺激企業達成環境治理目標的市場激勵性制度，它能協調與環保相關的經濟關系，穩定地推進可持續發展。從協調內外上看，基本制度不僅是對一般條款的承接，更重要的是它代表一種規范指引、邏輯表達、價值體現。企業環保信用評價制度集合政府、市場、社會三種主體，弱化傳統管控的勢頭，積極鼓動市場激勵與自我規制，走在環境規制工具發展的前段，其作為基本制度不僅滿足可持續發展的價值內涵要求，還能引領制度規范朝向新方向發展。具體條款規則可設置為：

“下列企業應當參與環保信用評價：

（一）重點排污單位；

（二）實施強制清潔審核的企業；

（三）實施排污許可證、危險廢物經營許可證管理的單位；

（四）需要進行環境信息強制披露的發債企業及上市公司；

（五）從事環境影響評價、環保檢驗檢測、環境污染第三方治理、碳核算等生態環境服務的第三機構；

（六）法律法規規定的其他應當進行環保信用評價的單位。

企業環保信用評價辦法及評價指標由國務院另行制定。”

（二）綠色低碳發展編中設定評價結果應用的具體規則

“綠色低碳發展編重點在于經濟的可持續，它與污染控制編和自然生態保護編一道，共同詮釋了可持續發展在社會、環境和經濟上的三個主要面向，是最終實現人的可持續發展之三大支柱。”［張忠民：《環境法典綠色低碳發展編的編纂邏輯與規范表達》，《政法論壇》，2022年第2期。］因而，該編要運用多種效益的發展模式來推進可持續發展和綠色經濟繁榮。“企業環保信用評價制度的重要側面為政府在配置公共資源以及金融機構在進行信貸決策時考察企業的環境表現。”［王瑞雪：《公法視野下的環境信用評價制度研究》，《中國行政管理》，2020年第4期。］企業環保信用評價結果與金融機構、保險機構等市場主體相連接，采用多元化治理方式擺脫對政府的過分依賴，開始重視環境經濟手段中的信息價值，充分發揮市場機制、社會作用。從邏輯上，該制度主線與綠色低碳發展編一致，都采用多維度方式，以整體觀、系統觀來調整多個對象達到提升環境治理能力的目標。在目的上，該制度契合綠色低碳發展編篇章設置目標，抓住環境保護與經濟發展的平衡點，深入推進可持續化進程。條款規則可設置為：

“縣級以上生態環境主管部門以及發展改革等有關部門，以及金融機構等市場主體應當對列入守信聯合激勵對象名單及失信聯合懲戒對象名單的參評單位依法開展守信激勵和失信懲戒。”

五、結語

“環境法過去和現在都是實驗新型規制方法的絕佳領域。”［烏特·薩科瑟夫琪：《通過環境媒介保護的健康保護：空氣和水污染防治》，喻文光譯，《行政法學研究》，2015年第4期。］從整體上解決環保問題需要各種各樣的規制方法，然而這些方法對于解決具體問題來說必須是最適合的。中國環境法治發展的實踐表明，“我國的環境法律制度始終處于一個致力于解決新問題并試圖將舊問題處理得更好的動態過程中”［尼爾·麥考密克：《法律推理和法律理論》，姜峰譯，法律出版社，2005年，第236頁。］。中國未來環境生態問題的解決無疑應當逐漸減少直接干預企業環境行為的行政管控手段，轉而透過環境信息、民主商談、內部自我管理等相對間接的方式，促進被管理者及社會大眾提升環境表現的內生動力，即建構整體性、綜合性、協調性的環境治理新模式。2019年9月，“金磚國家國際法治論壇”在北京舉行，呂忠梅教授發表主旨演講，強調中國將進一步完善環境監管體制，持續不斷地推進治理體系和治理能力現代化，為全球性環境保護貢獻中國的智慧和方案。企業環保信用評價制度便是中國生態環境法治的創新性智慧和方案，在全面依法治國、建設社會主義法治國家、國家環境治理體系及治理能力現代化的時代背景下，企業環保信用評價制度將政府、市場和社會多元主體及多元工具合作治理的理念制度化、規范化，將環保被監管對象自覺守法、履行環保社會責任的內生動力制度化、規范化。企業環保信用制度以環境治理法治化為基本遵循，為在“政府集中供給秩序之外提升社會治理效果”［戴昕：《理解社會信用體系建設的整體視角：法治分散、德治集中與規制強化》，《中外法學》，2019年第6期。］提供了多元合作實現環保信用良法善治實踐的中國樣本，企業環保信用評價制度寫入環境法典具備正當性。

The Legitimacy of the Enterprise Environmental Credit Assessment System in the Environmental Code

Wang Li，Wang Linyu

（Henan University of Economics and Law，Zhengzhou 450046，China）

Abstract：

Enterprise environmental credit evaluation refers to the environmental governance means by which qualified organizations assess， according to established evaluation indicators， methods and procedures， information on the environmental behaviour of enterprises in terms of their compliance with environmental laws and regulations， their assumption of social responsibility for environmental protection and their performance of environmental protection contracts in a comprehensive manner， and determine a publicly available environmental credit rating for reference by relevant departments， institutions， organizations， individuals， etc.Three aspects justify the inclusion of an environmental credit assessment system in the environmental code： Firstly， the proportion of order and control-type systems in Expert Proposal and Description of Ecologcial and Environmental Code is in major and the proportion of market incentive-type systems， especially self-regulation-type systems， is too small， and the enterprise environmental credit evaluation system can help optimize the structure of the types of systems in the environmental code. Secondly， the enterprise environmental credit evaluation system has significant functional advantages such as the preventive function of deterring controllable risks to the environment， the normative function of actualizing multiple governance of environmental credit， and the guiding function of shaping the endogenous mechanism of green development of enterprises. Thirdly， a large number of the enterprise environmental credit evaluation in China of established national policies and excellent local practice results are in urgent need of legal transformation and legislative confirmation. The environmental credit assessment system for enterprises should be included in the environmental code by setting out in the general provisions the principles of the subjects to be assessed and the assessment criteria， and in the green and low-carbon development section by setting out specific rules for the application of the assessment results.

Key words：enterprise environmental credit assessment;environmental code; legal conversion;concept of codification

［責任編校 張家鹿］