黨內法規的法典化：體系型編纂的緣由和路徑

尚千惠

摘? ? 要：黨內法規的編纂有利于完善黨內法規體系，保障黨內法規的安定性，并且便于適用與普及?；趪抑卫砼c法治建設目標和需求的宏觀背景以及黨內法規集成集約化發展的制度建設實際，黨內法規法典化宜采用法典與單行規范并行的體系型編纂模式，遵循“制定黨內法規法典總則+編纂黨內法規各分編”的編纂思路，依據“組織—行為—責任”的規范邏輯處理總則與分則及分則各篇章之間的邏輯關系，以法典外在規則體系與內在原則體系塑造法典的形式理性與實質理性?！吨袊伯a黨黨內法規法典》可以采用分階段、分步驟推進的編纂模式，先彌補當前制度體系涵蓋性不足的缺陷，再制定綱領性的“黨內法規總則”，最后以黨的組織法規先行體系化進行分則編纂的嘗試。

關鍵詞：黨內法規；黨內法規體系；法典化；體系型法典；適度法典化

中圖分類號：D262.6；D920.0 文章標志碼：A 文章編號：1006-6152（2023）03-0082-11

DOI：10.16388/j.cnki.cn42-1843/c.2023.03.009

法典是法的最高表現形式，編纂法典順應了時代發展的訴求，是人類法治和政治文明發展的重要成果。2020年《民法典》頒布以來，我國提出了“條件成熟時進行法典編纂”的要求，2021年4月，全國人大常委會在年度立法工作計劃中進一步提出“研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作”，這標志著我國法典化時代的到來。黨內法規體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，對黨內法規適時法典化是黨規體系完善之所需，也是法治體系優化之所盼。2019年修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》首次提出了黨內法規編纂的任務。法典化即黨內法規編纂的過程，是對現行法規進行整理使之系統化的立規活動，是對特定領域的全部現行規范重新梳理和審查并加以立改廢釋的過程，最終建立起以共同原則為基礎，內容協同、體系協調，便于執行和遵守的規范統一體。

黨內法規法典化需要建立在制度成熟、理論支撐與政策支持的基礎上。當前，黨內法規法典化的命題已經得到黨內法規機構和相關負責人的密切關注，已滿足法典制定的政治條件。在制度成熟度上，黨內法規形成了以“1+4”為基本框架的體系結構，各制度板塊各有側重、相輔相成，基礎性、主干性的黨內法規趨于完善。在理論研究上，孟濤、蔣清華從黨內法規法典化必要性及可行性方面進行破題，提出了編纂路徑的選擇。孟濤提出對黨的組織法規和監督法規開展實質性法典編纂的基本思路與方案［1］，蔣清華提出“適度體系型法典模式”，并明確了編纂的方向及思路［2］123。除此之外，有部分學者在黨規體系化研究的過程中點出黨規法典化的法治需求，但沒有展開具體的論證。

一部成熟且高水平的黨內法規法典，代表中國共產黨的領導能力與執政水平，也展現國家治理能力和法治發展水平的高度?；邳h內法規體系健全和完善在法治中國建設進程中的分量和重要意義，對黨規法典化基本理論問題的研究能夠使不同的觀點、立場在碰撞中達成共識，從而帶動黨內法規學科發展和學術繁榮。

一、黨內法規法典化宜采用體系型編纂路徑

法典最高的功能在于助力法律秩序的體系建構［3］，當前黨內法規體系已比較完善，但從“比較完善”走向“完善”還需借助法律編纂的方式，進一步提升體系效益。

（一）黨內法規體系型編纂之緣由

根據不同的政治需求與法治訴求，各國的法典編纂通常采用匯編型和體系型兩種編纂模式。匯編型編纂結構松散，只是將規范文本依據一定的分類方式進行匯集，不涉及實質內容的調整，編纂成本較低、適應性強，可以應對社會生活的變化而不斷作出調整。實質編纂則采用體系型的模式，重在規范結構的優化升級和集成化、集約性建構，是對規范的重新提煉，是規范創制的過程。典型的有《法國民法典》《德國民法典》，后者將潘德克頓體系演繹到極致，從分散的民法規范中抽象出能夠體現具體規則“最大公約數”的“法律行為”理論體系，是對規范結構與理論體系的完美再造。部分學者認為，我國應當采取匯編型的法律編纂模式。因為體系型編纂對于法律之“質”具有較高的要求，不僅要具有形式上的體系性，即規范之間的協調性、規范結構均衡性、內容一致性以及邏輯連貫性，也需要具有實質價值的融貫性，如原則、價值理念、法治精神等貫穿體系，以保障規范的穩定性、合理性及有效性。首先，我國法律的制定還未發展到能夠完全體系化的程度；其次，我國正處于國家與社會不斷動態調整的過程，并不能達到法典所要求社會空間的靜態化與均質化；最后，法典制定后“解法典化”的風險較大，極易造成立法資源的浪費①。持體系型編纂觀點的學者則強調分散式立法所帶來的體系臃腫、規范沖突、適用效果不佳等問題，認為體系型編纂能夠用一部法典建構起嚴謹的規范體系，協調與司法實踐間的關系，也能有效實現與其他學科之間關系的融洽②。

法典化基于以上法律編纂技術的考量之外，更與社會治理模式有著緊密聯系，體現特定時代背景下法治建設的目標和國家治理的追求。體系型編纂適應于自治型法治的要求，法律制定者具有至高無上的權威，強調規范體系的穩定性和可預期性。匯編型編纂適于多元權威及多中心治理的回應型法治的需求，法律制定與實施之間不具有明確的界限，法官通過個案裁判參與規范創制。［4］

對于黨內法規法典化的路徑選擇，學界主要提出了兩種觀點：第一種認為可以先行探索部門黨內法規體系化編纂，最終促成黨內法規整體體系型編纂，如肖金明、蔣清華都提出先行編纂黨的組織法規，適時推進黨內法規法典化［2］127［5］；呂品提出“前瞻性地探索在某些部分領域規劃較高層次的黨內法規法典編纂工作”［6］。另一種觀點認為只對部門黨內法規進行體系型編纂，如孟濤提出了“黨的組織法規和監督法規適合開展實質性法典編纂，黨的領導法規和自身建設法規適合開展形式性法典編纂，黨的保障法規需要區別對待” ［1］；王宏哲提出了對紀律性黨規進行法典化的觀點［7］。

黨規之治屬于政黨權威型的治理模式，其規范目的在于鞏固權威，促進全黨團結統一、行動一致，保障黨的先鋒隊形象，進而加強黨的集中統一領導。黨內法規法典化采取體系型編纂的根本目的在于實現政治保障的功能，以維護黨的集中統一領導，保障黨和國家事業發展大局。政治屬性是黨內法規的根本屬性，國家法律、黨內法規或是政治經濟文化社會組織等各類規章制度，都直接或間接回應保障政治大局所需。“但較之其他制度，黨內法規在保障政治大局上呈現出更高的‘聚合度，其強烈政治屬性決定著它與政治大局聯系更加緊密、保障更加直接、功能更加重要”［8］8。黨的長期執政地位與總攬全局、協調各方領導核心作用必須由統一性、明確性和權威性的黨內法規制度保障。借助黨內法規法典化在體系優化整合、促進法治統一方面的功能，能夠促進黨的領導和建設活動各類規范提質升級，將政治考量貫通整個制度結構，確立黨內法規權威。

黨內法規法典化具有回應黨內治理和國家治理的雙重面向，嫻熟運用體系化的思維方能達到黨規之治全方位立體化回應黨和國家事業發展需要。一方面，作為黨內治理對象的黨員及黨員干部首先是國家的公民，黨內法規基于“紀嚴于法”的價值取向限制了黨員干部的部分公民權利。若僅局限于黨內治理視野而片面認識“義務優先”的規范價值，則面臨著規范合理性、正當性缺失的風險，導致對公民權利的侵犯。另一方面，黨內法規除了自身調整的專屬領域外，對國家治理產生全域性的輻射作用。有學者指出，黨內法規的“溢出效應”甚至遠遠超過它直接調整范圍［8］14。分散式立規的方式已在黨內法規前期制度建設中導致黨規之間、黨規與國法之間的諸種交叉重復、沖突矛盾之處，不能適應黨的全面領導的制度需求。步入新時代新征程，黨內法規如何聯動黨內黨外，發揮“居于治理體系首席”的根本地位［8］11，需要以法典化促進黨內法規的集成集約發展，以黨內法規法典保障黨內治理在形式理性與實質理性上的融貫融通，形成以黨內治理聯動國家治理并帶動社會治理的法治大格局。

（二）黨內法規體系型編纂之必要

2021年頒布的《中國共產黨黨內法規匯編》（以下簡稱《匯編》）相當于黨內法規的匯編型法典，不僅收錄了新中國成立至2021年6月黨中央以及中央紀委和黨中央工作機關制定的現行有效且公開發布的黨內法規，還依據調整事項的不同對四大板塊黨內法規的內容進一步分類。《匯編》的頒布促使黨內法規具有較為清晰和明確的分類和體系劃分，但《匯編》內在的規范統一性、邏輯性、協調性等方面實為不足，規范之間依然存在形式和實質上的交叉重復、疊床架屋以及概念不統一、政治考量缺乏等問題，導致實踐中適用混亂或逃避適用，黨內法規權威性降低。體系性的核心內容是體系的科學性，體系型編纂通過立規技術的運用，以促進規范統一、內容全面、概念一致、邏輯融貫，使規范兼具合理性和可操作性，實現形式理性最大化。

形式理性是黨內法規體系型編纂的基本目標?！俺晌幕⒎ǖ浠囊饬x其實在于法律的系統化，即所謂理性化?！保?］法典是形式理性的最高形式和成就，可預見性與可計算性是其本質特征。雖然現代社會日新月異、一日千里，但中國特色社會主義法治始終堅持黨的集中統一領導這一根本地位。立足黨內法規制度建設的歷史視角，其根本宗旨、原則及其相關制度的發展具有穩定性，如黨的組織建設始終堅持民主集中制的根本原則，依據組織的嚴密性、紀律性以及統籌協調等功能設置體制機制始終保持不變。黨內法規法典化采取規范科學性、體系化及統一性立場，保障黨內治理的規范有序，黨員及黨組織行為可預期；同時，要健全完備黨的領導制度體系，使得黨外相關主體行為具有可預見性。形式理性是規范體系發展成熟的標志，內容完備性、概念一致性、規范統一性及邏輯連貫性構成形式理性的基本要求。首先，完備性是體系性的基礎前提。法典化首先要健全完善“1+4”的黨內法規制度體系，實現黨的領導及黨的建設各類規范事項全覆蓋。其次，體系性要求黨內法規概念的明確性和一致性。概念是一個制度體系、理論體系建立的基點。每一個概念都具有核心內涵與邊緣含義，黨內法規的適用需要借助明確、穩定的概念內涵與外延，即使在不同的規范適用場景中，也能夠通過解釋方法的運用，從概念設定的基本目的、意圖及核心內涵得以確定地闡釋某一現象。再次，體系性要求規范的統一性。黨內法規制度建設前期重量不重質，通常運用“成熟一個，制定一個”的探索型立規方式，存在系統性、集成性不足，制度體系內部缺項與重項并存，有的領域制度供給過剩與制度供給不足并存，一些制度之間存在不一致不協調不銜接等問題［10］160。法律編纂的過程能夠增強立規的整體性、協同性，著重細化法規，減少法規條款之間的沖突。對于與黨章發生沖突或與黨的路線方針政策不符、不能切合實際需求的法規，應予以廢止；對于調整對象總體已經消失、適用期已過或有關事項和任務已經完成，導致失去執行必要的法規應當宣布失效；對于不適應現實情況的以及原有條文的表述方式過于贅余或過于簡單的法規條款，應當予以修改完善。最終形成一部既具有權威，又不失可操作性的法典，保障黨內法規得以統一適用。最后，在邏輯連貫性方面，黨規法典必須形成具有內在自洽的邏輯體系，統籌安排概念、制度、規則的適當位置和合理順序。法典化的重要動因之一在于解決制度存在的問題，尤其是當前制度體系上下、內外不協調，迫切需要以法典化推動體系的更新與完善，形成法典與單行法規之間規則、內容的對接與配套。同一黨內法規的不同規范之間、同一板塊黨內法規的不同規范之間、不同板塊黨內法規的不同規范之間等，應當遵循原則與規則、總則規范與分則規范以及上位規范與下位規范之間的統帥或包含結構。除此，黨規法典化必須注重與國家法律在規范邏輯上的銜接協調，二者間的協同性決定了法治體系的順暢與法治理念的融貫性。黨章與憲法在價值理念上的融貫性是黨規與國法協同共治的根基，黨內法規制度建設要在良好“自轉”的同時始終圍繞大局“公轉”，遵循不抵觸、不重復規定以及主動相銜接的原則。

法典的形式理性本身不是目的所在，真正意義在于可以長久地保持法典的實質理性。也就是說，形式理性之目的不在于表面地滿足邏輯偏好，而是為了保障法律安全，實現法的安定性價值。體系型編纂具有保障規范穩定性的優勢，以法的體系性提高法之“可綜覽性”，提高法在適用上的“實用性”以及裁判上之“可預見性”，最終實現“法之安定性”。只要法律體系“圓滿無缺”，則光憑邏輯的運作便能圓滿解答每個法律問題［11］。黨內法規法典化是對文件治理現象的克制③，通過水平切割的方式統合所有最基本、能夠適用于各功能領域的規范，將涉及人事地物等特殊的規則留給特別規范調整，形成與單行法規間的普通與特別關系④。制定文件的目的不在于立規而是施規，有了明確的上位規范依據，適用者便無須面臨利益衡量的困境，只需規定具體的程序規則即可。黨內法規是約束權力的利器，為執政黨支配資源、運用權力開具“權力清單”，保障黨務活動具有明確的規范依據。“在中國，能夠約束中國共產黨的只能是中國共產黨自己，如果黨內約束機制失靈，黨內規章制度不健全，黨不管黨，法律就更沒有能力管黨，黨也自然會處于完全沒有任何約束的狀態，那將是非?？膳碌?。”［12］黨內法規必須明確權力行使的限度，安定性不足將直接導致制度實用性功能降低，造成規范適用難題的同時，更是創造了機會主義者以自身利益為標準權衡利弊選擇適用的空間。黨內法規法典化以功能主義為導向，建構面向適用的規范體系，旨在用一部法典解決所有的問題，以規范間的邏輯運作指引適用者對接事實、價值與規范，并有效約束自由裁量權的行使。

體系型法典如一部黨內法規的教科書，基本的規范內容、理論體系都蘊含于一部法典之中，便于黨內法規的適用與普及。法典具有儲法、找法、傳法的功能。儲規是找規與傳規的前提。黨內法規法典要盡可能儲存大量的同質性規范，將分散在不同文本中的規則匯集于一部法典，各種規則依據抽象程度由下向上構造，自然就儲存了許多符合基本價值理念、面對場景就可適用的規范，有助于黨內法規在具體適用中應對復雜事項進行調適。從便于找規的層面，法典化通過體系化的方式內化規則間的矛盾，透過精確的概念和規范間邏輯的排列組合，便于在規則適用中進行邏輯推演，大量降低找規過程中搜尋、比較、權衡以及記錄成本。儲規的全面性以及找規的便利性都奠定了法典普及傳規的基礎，“體系化的程度愈高，對于法律專業的教育，也愈能產生正面的影響”。“一部好的法典，就是最好的教科書?！保?3］黨內法規調整黨的領導領域，必然涉及對經濟社會發展事務的調整，影響黨外相關公民、法人和其他組織的行為，黨外相關主體不可避免成為守規主體。體系完備、結構清晰、邏輯有序的法典有助于黨外主體知曉和了解黨內法規，明確自身的權利義務，學習查找相關規定，依照黨內法規行事。普及傳規的過程還是黨內法規思維被進一步確認和強化的過程，剛性的制度規范能夠約束主體依規行權，柔性的制度規范引導主體正當履責，黨內法規的權威在運用法典塑造主體法治思維的過程中得以樹立。

（三）黨內法規體系型編纂之可能

黨的領導與建設活動的明確性、關系的確定性以及價值目標的一致性能夠創造一個相對靜態與均質的黨務治理空間，成為黨內法規體系型編纂的基礎要素。首先，黨內法規所調整的黨的領導和建設活動的范圍具有明確性。黨的領導活動具有根本性，黨內法規必須嚴格圍繞鞏固黨的領導核心地位，堅定維護黨中央權威和集中統一領導，增強黨總攬全局、協調各方的領導力，提升黨令行禁止、落地見效的執行力以及激發黨守正出新的創造力五個方面確立領導體制與機制［10］667-679，規范領導主體、領導行為、領導職責等。黨的建設活動以加強黨的執政能力建設、先進性和純潔性建設為主線，實現黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設等各方面工作的制度化、規范化、程序化。其次，“法典安定的前提，是作為調整對象的社會關系具有穩定性”［14］。作為黨內法規調整對象的黨務關系在黨的領導和建設活動中具有一定的確定性和穩定性。《中國共產黨黨務公開條例（試行）》對“黨務”的概念作出明確規定，即黨的組織“實施黨的領導活動、加強黨的建設工作的有關事務”，黨務關系是與黨務有關的組織或個人在行權履責過程中所產生的權利義務關系。有學者從不同角度對黨務關系進行分類，最大限度避免黨規調整的空白，保證科學調整和精確規范。以黨的領導與黨的建設兩大領域為劃分標準，黨務關系可以分為黨內治理關系和黨的領導關系；以黨的組織間的權力關系為標準，黨務關系可以分為平權關系、管理關系和協調關系；以黨的組織行使權力的類型為標準，黨務關系可以分為主體性公務關系和輔助性事務關系［10］172-182?；陬愋突狞h務關系運用了“提取公因式”、抽象化的手段，使零散的規范內容得以統一、協調。雖然黨務行為千變萬化，但從基本的黨務關系主體、客體和內容出發研究則具有了同質性?？傮w上，“命令—服從”式的科層體制權威塑造了黨務關系的樣態，權威滲透的方式根據黨務關系主體不同呈現為由強到弱的“水波型”，規范方式則選擇從責任制約束的強制性手段，到教育管理的中性手段，再到引導、號召、提出建議等柔性手段。最后，黨的領導與黨的建設活動在價值選擇上具有一致性。中國共產黨從艱苦奮斗的革命黨轉變為為中華民族謀復興的領導黨，始終以實現國家和社會的共同利益以及人民的根本利益為價值目標，這也構成了黨內法規基于黨性之維建章立制的邏輯起點。人民性、先進性和純潔性是中國共產黨黨性的基本特征，人民性是黨性的根本價值取向。因此，黨內法規法典化要在規范的各個層次貫穿黨性的價值理念，立足“全面從嚴治黨永遠在路上，黨的自我革命永遠在路上”，不斷健全黨內法規體系⑤。

二、黨內法規體系型編纂的基本內容

黨內法規法典是黨的意志和人民意志在規范層面的凝練和升華，體系型的法典編纂模式能夠同時促進規范體系形式與實體的優化，實現體系的集約化發展，確立黨內法規體系的權威性、根本性、穩定性和統一性。

（一）黨內法規法典的范圍界定

“在成文法傳統深厚的國家，法典化與其說是要不要的問題，毋寧說只是具體的程度問題。”［15］體系型編纂是對規范體系實體優化的方法選擇，但不意味著法典必須全面涵蓋某一規范領域。日本學者穗積陳重提出了法典范圍的四條排除標準：一是需要頻繁變更的法律；二是具有實施期限的法律；三是需要特別細密規定的法律；四是某一區域內只對一個民族實施的特別法［16］。基于我國法治發展的現實需求，有學者提出適度法典化的觀點，即介于形式與實質法典之間的適度整合，形成法典與單行法律規章并存的雙重結構⑥。適度法典化仍然屬于體系型編纂模式，“適度”只是對法典化范圍的限縮，并沒有改變體系化的編纂技術。適度法典化最大的優勢是在保持法典的穩定性與社會的變動性之間尋求平衡，法典進行抽象調整，單行法規是對法典抽象性規范的特別化處理，并非突破法典規范的內容而另起爐灶。有學者因而提出了：“在現階段，黨內法規法典化的目標不是匯編型法典，也不是規模宏大的體系型法典，而是規模適中的體系型法典?！保?］123

黨內法規法典宜采行“法典—單行法規”并行的體系型編纂模式，以黨的主張為統領的政策制度體系、以黨章為統領的黨內法規體系、黨的慣例及黨內法規理論構成法典的規范淵源。根據法典編纂的目的及黨的建設實際需要，黨的政策主張、黨的慣例及黨內法規理論中發展較為成熟的制度規范應當予以轉化。黨內法規體系中，針對較為成熟的、對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定的條例是法典編纂的主體內容。黨章宜獨立于法典，效力高于法典，統領整個黨內法規制度體系。黨章在黨內法規制度體系中具有根本地位，且自成體系，是政黨權威的象征。黨章隨時代形勢與任務的發展具有變動性，根據黨的傳統和慣例，黨章每五年修改一次，若納入法典則無法保持法典的穩定性。準則采用非條款的說理式規范形式，屬于黨內法規中獨特的規范語言，但無法與法典條款式的規范形式保持一致而應當獨立于法典。規定、辦法、規則、細則是對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出的具體規定，其中存在大量“暫行”“試行”的黨規，“法律創設（與適用）階層式下延的過程，也就是法的個別化和具體化的過程”［17］，法典因統攝某一領域規范的目的而具有抽象性和普遍性，調整個別領域或規范個別對象的黨規不應當納入法典化的范圍。除此之外，黨內法規適用中產生的個別規則，如黨內法規解釋、釋義、指導性案例制度具有明顯的現實傾向性，未形成系統的規范群，不宜成為法典的構成部分。

（二）依據“組織—行為—責任”的基本邏輯

“組織—行為—責任”的規范邏輯是黨內法規對黨的領導與建設活動規律的科學總結與高度凝練，“中國共產黨作為一個執政黨，其組織具有公法性質，其行為也具有特別的公法屬性，按照公法研究的慣例對黨內法規進行研究，將有利于整個國家法治系統的構建”［18］。黨的組織法規、領導法規、自身建設法規和監督保障法規是黨內法規法典的構成部分。首先，黨的組織法規屬于“組織法”的范疇。政黨是由一部分具有共同價值追求的個體所組成的團體，組織性是政黨的基本屬性。習近平指出：“黨的力量來自組織。黨的全面領導、黨的全部工作要靠黨的堅強組織體系去實現?！保?9］黨的組織法規總體上屬于靜態的制度規范，以民主集中制為根本原則，規范主體的產生及運行，并基于權力制約的理念設置相應的控制機制。黨的組織法規從規范主體的層面，建立起清晰、明確的組織規范體系，保障其余三大板塊的黨規具有穩定和統一的組織規范支撐。其次，黨的領導法規和黨的自身建設法規屬于“行為法”的范疇，主要規范黨的領導行為與黨的建設行為，具體指黨務關系主體在黨的領導與建設活動中運用的機制、手段與途徑。對行為及其類型的規范化、制度化是完善黨的領導法規體系與黨的自身建設法規體系的重要方式。最后，黨的監督保障法規屬于“責任法”的范疇，是對主體行為的監督約束，呼應前三個板塊所提出的規范化要求，以剛性的紀律要求強化監督和問責力度，以柔性的制度規范加強激勵、優化工作保障等方式，為黨務關系主體輸送正向激勵的動力與反向遏制的壓力，構筑起權力制約與權利保障的制度防線，為管黨治黨、執政治國目標的實現提供堅強的制度保證。

（三）“規則—原則”的法典內部構造

基于黨內法規在規范屬性上與國家法律的相似性，黨內法規法典的體系構造可以借鑒法律體系構造的“規則—原則”模式進行闡釋。黨內法規法典由外在規則體系與內在原則體系構成，外在規則體系構造是根據規則之間的效力關系所形成的階層構造，內在價值體系則是根據內容關系形成的客觀價值秩序的統一體［20］3。“規則—原則”模式體現了實質理性的價值觀，盡可能從規范體系中尋求正當性證明，能夠最大程度保證體系論證的嚴密性和協調性。

黨內法規法典的外在規則體系是指依形式邏輯的規則建構之抽象、一般的規范體系。法典抽象與一般的程度決定了涵蓋范圍的廣度，規則越一般，可以創造的體系效益就越大［21］。法典內部是由諸多一般規則與個別規則，抽象規則與具體規則所構成。在階層構造論看來，法律規則構成了階層構造的出發點。法律體系由所包含的法律規則之集合構成，單個法律規則應被視為法律整體的最小組成單位。法律體系可以被描述為具有不同形式之法律規則間的階層構造，核心在于通過等級式分層所呈現的法律規則間的權力授受或效力關系。這種方法類似于普赫塔提出的“概念的系譜”，“法學的任務是通過體系性的聯系把握法律原則……我們可以一直往上追溯這些具體原則的譜系，一直到其最頂端； 同時也可以從最頂端一直追溯到最底部”［22］。法典通過對典型社會事實不同層次的提煉和往下延伸，形成規則與概念的金字塔。例如，《德國民法典》的特色就在于抽象出“人”“權利”與“法律行為”等塔尖概念。黨內法規以實現黨務治理為規范目的，黨務的概念幾乎涵蓋了黨內法規所要調整的全部范圍和領域［10］171。基于黨務這一事實概念，黨務關系構成了黨內法規調整黨務活動所必要的塔尖概念。黨務關系是不同黨務主體間形成的權利義務關系，黨務行為、人身權益、物及精神產品則是黨務關系的客體，義務與權利構成黨務關系的內容。黨務治理的制度化、規范化應當由法典理性設定黨員義務權利、黨組織職責職權，厘清不同主體間的權義邊界?；邳h務行為的復雜性、多樣性，法典應當保持一定的抽象程度，規定基本的黨內法規制度，確定概念和規則的抽象程度，使它在基本原則上統領整個黨內法規制度體系，在具體規則上完善假定條件、行為模式及規范后果，具有可適用性和可操作性。

法典作為一部規范權力、體現黨和人民意志的最高規范形式，必然飽含著中國共產黨的精神譜系和價值追求?！皩嵍ǚū旧硪彩且粋€價值負擔者的存在?！保?3］羅納德·德沃金在批判法律實證主義的基礎上對原則的觀念進行一系列論證，具體闡釋了規則與原則間存在的強區分：原則可以指引法官的裁判結果、原則被法官用來證成裁判、原則是有效的法律標準等［24］。以羅伯特·阿列克西為代表的基爾學派更為深入、系統地論述了規則—原則模式。語義學層面，法律體系由確定性的命令（規則）和最佳化的命令（原則）構成；性質層面，規則被認為是一種“現實應然”，而原則是一種“理想應然”［20］15。依據外部體系建立的法典具有最大可能地保障概觀性和法安定性的優點，但同時帶來封閉性、僵硬性的缺點。內部價值秩序的統一可以彌補外部體系封閉保守的不足，從而使法典成為內外有機統一的整體。黨內法規法典原則建構包含價值的識別與選擇，價值識別是對不同價值進行類型化劃分，將具有規范性意義的價值納入體系之內；價值選擇應該符合部門法規范體系或者法規范體系的基本價值導向，形成最低限度的價值共識［25］。黨內法規法典的價值選擇具有以下三項標準：第一，黨內法規法典的原則不僅是對既有經驗和規律的抽象，還具備對規范體系的理想規劃和預測，具有理想性和前瞻性。第二，法典原則具有客觀性。價值的本質是主觀性，是不確定的和不可知的，但同時也具有相對的客觀性，源于在特定范圍內產生途徑的相對固定化。黨內法規法典原則建立在對事實理性認知的基礎之上，是政黨領導國家和社會過程中對共同行為方式、標準要求的價值凝練。通過引導個體行為，進而塑造政黨與成員間及政黨與國家和社會間的關系形態，以價值統一性保證行動一致性。習近平總書記在慶祝建黨100周年大會上指出：“一百年來，中國共產黨弘揚偉大建黨精神，在長期奮斗中構建起中國共產黨人的精神譜系，錘煉出鮮明的政治品格?！本褡V系雖然是中國共產黨人在革命、建設、改革不同階段的優良精神品格，但其價值內涵一致地體現了勇于奮斗、敢于犧牲的“先鋒隊”精神，在黨內法規中一方面體現為對“先鋒隊”主體及其行為的要求，即“中國共產黨黨員必須全心全意為人民服務，不惜犧牲個人的一切，為實現共產主義奮斗終身”“黨的干部是黨的事業的骨干，是人民的公仆，要做到忠誠干凈擔當”。另一方面表現了對“權利—義務”“職權—職責”的規范與約束，如民主集中制的根本組織原則、權責一致的權力配置原則以及義務和權利相統一的權利保障原則。第三，黨內法規法典的統一性、穩定性決定了原則具有根本性和長期性。規范的目的有多重種類，有政黨規范的根本目的、有立足某個階段暫時的目標要求，也有規范某個具體方面的目的等。規范某個階段或某個方面暫時、具體的原則規范可以作為單行法規設定，納入法典可能導致規范體系的失衡，破壞規范秩序的穩定性。

根據黨規之治的特色與黨內法規的規范目的，可以設置政治性原則、實踐性原則、規范性原則、民主性原則等作為黨內法規法典的基本原則。政治性原則彰顯了黨內法規體現黨的統一意志，反映黨的政治立場、政治方向、政治原則與政治道路。人民性原則彰顯了堅持以人民為中心，踐行黨的根本宗旨和群眾路線的規范理念。實踐性原則彰顯了堅持實事求是，堅持從黨的事業發展需要和全面從嚴治黨實際出發制定規范、確立標準。規范性原則體現了依規治黨的理念，從立規層面，要堅持以黨章為根本，貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，建構內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系；從執規層面，必須堅持有規必依、執規必嚴的基本要求；從遵規守規層面，黨的各級組織和領導干部必須在憲法法律范圍內活動，自覺按法定權限、規則、程序辦事。民主性原則體現為民主集中制原則在黨內法規中的核心地位，民主意為黨員和黨組織意愿、主張的充分表達和積極性、創造性的充分發揮，集中則是全黨意志、智慧的凝聚，全黨的團結統一和行動一致。

三、《中國共產黨黨內法規法典》的體例安排

《中國共產黨黨內法規法典》采取“總則—分則”的體例構造。總分的結構體例源于《德國民法典》潘德克頓式的編纂模式，也是我國《民法典》編纂的體例選擇，其優勢在于運用“提取公因式”的技術手段對規范體系進行整合，既符合法典統一性的內在需求，也為法典的適用提供規則與原則、形式與實質的雙重指引。黨內法規制度建設已逐步從問題導向型立規走向體系型立規的階段，“總則—分則”的體例能夠進一步推動黨內法規的集約化發展，避免交叉立規和隨機立規的現象。

（一）《中國共產黨黨內法規法典》的總則建構

法典的總則是對黨務治理規律的抽象提煉，集中體現黨內法規的基本原理和精神，起著提綱挈領與體系整合的作用?？倓t從眾多黨內法規中“提取公因式”，形成具有普遍適用性與統領性的規定，各分編在總則的基礎上對各項黨內法規制度作出具體規定?？倓t編第一章為“一般規定”，內容包括黨內法規的基本原則、基本范疇。黨內法規法典的基本原則“體現法的本質和根本價值，是整個法律活動的指導思想和出發點，構成一個法律體系的靈魂，決定法的統一性和穩定性”［26］?；驹瓌t貫穿于黨內法規的具體規范之中，同時又高于具體規范。黨內法規法典總則應當將規范黨務主體和黨務關系，指引黨務行為的根本性規范，從黨的領導與建設的長期歷史經驗中高度凝練出的普遍性規范作為法典的基本原則。黨內法規的基本原則包括了政治性原則、人民性原則、實踐性原則、規范性原則、民主性原則等?？倓t編第二章規定“黨務主體”，內容包括黨務主體的概念及分類，黨員、黨的干部及黨組織，非黨組織和黨外群眾在不同的關系網中承擔主體的角色。第三章規定“權利義務”，內容包括黨組織職責職權和黨員義務權利。第四章規定“黨務行為”，主要內容包括黨的領導與黨的建設活動的基本行為要求。第五章規定“監督與追責”，內容包括監督主體、監督方式和監督效力，構筑起嚴密的權力約束與責任承擔之網。

（二）《中國共產黨黨內法規法典》的分則編排

分則與總則是特別與普通的關系，在總則之下分門別類進行規范和調整。分則的抽象程度低于總則，但高于法典外的單行規范。黨內法規法典的各分編基本遵循當前制度體系的安排，由黨的組織編、黨的領導編、黨的自身建設編和黨的監督保障編構成［27］。雖然“四分法”在結構上存在不可避免的交叉重疊，但相對于學界依據黨內法規功能和內容、黨務活動特點、黨的建設布局以及參見國家法律分類標準等方法提出的不同觀點而言，“四分法”更具備全面性、系統性和協調性。黨內法規制度建設要不斷適應黨和國家事業發展趨勢，對于實踐的總結與提升往往需要一個較長的過程，分則的編纂可以分階段、分步驟推進，先彌補當前制度體系涵蓋性不足的缺陷，對應立而未立或實踐發展新需求的黨內法規，在條件成熟的情況下及時制定，以促進體系的完整性。

黨的組織編由一般規定、黨的組織、黨內選舉及黨的象征標志各分編構成。一般規定是關于本編的基本規范目的、指導思想、基本原則等綱領性規定，具有宣示和指引的作用。黨的組織編旨在構建一個結構合理、團結統一的黨的組織體系，以保障黨的領導與執政目標的根本實現以及黨的建設活動有序開展。組織是黨開展領導活動與黨內治理的核心，組織體系的完善與否、結構合理與否是決定黨是否能有效行為的關鍵。依據黨的組織活動與運行的規律，可以設置民主集中制的根本組織原則，權責一致的權力配置原則，各司其職、協調配合、監督制約的組織關系原則為本編的基本原則。黨的組織章包含了黨的縱向與橫向組織架構，具體包括中央組織、地方組織、基層組織、黨的紀律檢查機關、黨的工作機關、黨組。黨的組織編在法典中具有基礎性地位，并發揮著核心作用。從當前黨內法規四大板塊的制定情況來看，黨的組織法規對“二五規劃”任務的完成度最高，從體系的完備性、規范結構層次的嚴謹性以及規范間的協調性上，黨的組織法規集成化程度最高，可以借鑒民法典分步驟編纂的思路，在法典編纂的過程中先行體系化，為后續分編的編纂創造經驗。

黨的領導編可設置經濟建設、政治建設、法治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設等六編，規定領導的主體、職責、內容以及保障。黨的領導編主要對專門性、特殊性的領導規范予以細化、具體化，就主體、職責及監督保障方面的一般規定以概括性規范或轉致條款由具體的組織編和監督保障編規定。就當前黨的領導法規制定情況來看，存在制度體系零散、主干性法規缺失等問題，多數規范僅停留在“意見”“決議”“決定”等文件的層面。因此，需要制定大量主干性黨規并充實具體領域的領導法規，將成熟的制度規定適時轉化為黨規，以保障黨的領導的根本性、全局性、穩定性和長期性。

黨的自身建設編可設置政治建設、思想建設、組織建設、作風建設和紀律建設五個分編，以回應新時代黨的建設總體布局的要求。組織建設方面的規范體系較為完善，可以劃分為領導班子和干部隊伍建設、人才隊伍建設、黨員隊伍建設三類行為，《中國共產黨組織工作條例》（下稱《組織工作條例》）可以作為組織建設一章的一般規定。《匯編》中將《組織工作條例》分類為組織法規，但它規范的實質內容主要涉及黨的組織建設中對組織工作行為的規范，而非規范主體。從四個分編構造的系統性、協調性出發，《組織工作條例》更適宜作為黨的自身建設編中組織建設的內容。若納入黨的組織編則需要同時將涉及干部隊伍、人才隊伍、黨員隊伍的規范移植入組織編，否則將導致形式與實質的分離。此種劃分使黨的自身建設編缺失了組織建設的主體部分而殘缺不全?！秴R編》在黨的自身建設法規中設置了兩部綜合類法規，《黨委（黨組）全面從嚴治黨主體責任規定》和《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》都是關于領導班子、領導干部在全面從嚴治黨、黨風廉政建設中承擔的主體責任、領導責任的規定，屬于領導班子和干部隊伍建設的內容，可以納入組織建設一章。政治、思想、作風、紀律四大建設領域的規范體系還不健全，應當先補足缺域制定單行法規，紀律建設方面目前還沒有一部統一的條例對貫徹民主集中制原則、嚴守政治紀律和政治規矩的要求作出規定。

黨的監督保障編可設置監督、考評、獎懲、保障四個分編。《中國共產黨黨內法規體系》中指出：“黨的監督保障法規，是調整黨的監督、激勵、懲戒、保障等的黨內法規，為保證黨組織和黨員干部履行好黨和人民賦予的職責提供制度保障?！北O督性黨內法規與保障性黨內法規均以制度保障為核心，黨的領導與建設活動不僅需要督促檢查、考核評價、責任追究等方面的監督性保障措施，還需要機制、經費等方面的促進性保障措施。因此，“保障”一章可以包括黨員權利保障、機關運行保障和制度建設保障三方面。依據黨的二十大黨章中關于“推動 完善黨和國家監督體系”的要求，促進黨的監督保障法規與國家法律之間的銜接協調。在監督方式上要織密監督網絡，促使各類監督機制之間的結構性均衡，明確日常監督、巡視巡察、政治監督等同體監督與群眾監督、社會監督等異體監督的具體方式和途徑；在監督程序上促使黨內監督與國家監督之間有序銜接；在監督后果運用上確立比例原則的標準，注重紀律處分、黨內問責、政務處分及法律追究之間的協調性，促使追究問責的精準性、適當性。

四、余? 論

法典化承載了社會政治學上促進社會轉型的使命［28］，《關于〈中華人民共和國民法典（草案）〉的說明》中明確指出：“回顧人類文明史，編纂法典是具有重要標志意義的法治建設工程，是一個國家、一個民族走向繁榮強盛的象征和標志?！秉h內法規法典化是黨內法規制度體系的自我深化與升華，順應了法典化的時代趨勢，展現了中國共產黨作為法治型政黨、責任型政黨不斷進行自我革命的責任擔當。雖然黨內法規法典化的理論研究還處于初步探索階段，但已經引起高層的關注與諸多學者的思考，黨規法典化的趨勢勢不可擋。未來黨規法典化的理論研究應當從以下幾個方面具體展開：一是黨內法規法典基本模式的深入探討，是采取“百科全書式”的體系編纂模式抑或部門領域黨內法規編纂的模式；二是黨內法規法典的基本理論研究，包括黨規法典的核心概念、基本原則、基本邏輯等；三是黨內法規法典的編纂技術，一方面設計出科學、合理的法典編纂步驟，另一方面法典應當兼具抽象性和開放性，既保障法規體系的穩定性，又具有發展和創新的能力，以適應黨的事業發展實際，如在法規中設置開放條款和授權條款為將來的規則預留“虛擬”空間，適度使用不確定性概念和裁量規范，運用實驗性立法技術以保障法典自身的發展性等。

注釋：

① 代表性文獻參見：陳金釗《法典化語用及其意義》，載《政治與法律》2021年第11期16頁；朱明哲《法典化模式選擇的法理辨析》，載《法制與社會發展》2021年第1期111頁。

② 代表性文獻參見：任海濤《論教育法法典化的實踐需求與實現路徑》，載《政治與法律》2021年第11期15頁；瞿鄭龍《新時代法典化的法理——“法典化時代的法理研究”學術研討會暨 “法理研究行動計劃”第十五次例會述評》，載《法制與社會發展》2021年第2期213頁。

③ 黨的治理體系中依然大量存在以文件創制規范的傳統，既包括黨的政策性文件，也包括黨的規范性文件。發文的不同位階展示出不同強弱的政治勢能。參見賀東航、孔樊斌《中國公共政策執行中的政治勢能——基于近20年農村林改政策的分析》，載《中國社會科學》2019年第4期8頁。

④ 德國民法典內部的法條結構與外部的規范結構都采用了普通與特別的調整方式，形成“雙重普通與特別的關系”，操作起來特別流暢。參見蘇永欽《現代民法典的體系定位與建構——中國大陸的民法典工程進一言》，載《交大法學》2010年第1期62頁。

⑤ 黨的二十大黨章修正案指出，“全面從嚴治黨永遠在路上，黨的自我革命永遠在路上”“堅持依規治黨、標本兼治，不斷健全黨內法規體系”。

⑥ 代表性文獻參見：張梓太《中國環境立法應適度法典化》，載《南京大學法律評論》2009年第1期27頁；呂忠梅《環境法典編纂：實踐需求與理論供給》，載《甘肅社會科學》2020年第1期1頁；楊偉東《基本行政法典的確立、定位與架構》，載《法學研究》2021年第6期53頁。

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責任編輯：劉伊念

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