漯河市基層黨建引領城市社區治理機制研究

劉碧瑩

摘 要：社區是社會治理的基本單元。社區治理事關黨和國家政策方針貫徹落實，事關居民群眾切身利益，事關基層社會和諧穩定。黨的二十大報告指出：“加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理。”黨的十九屆六中全會也明確提出：“完善黨領導基層群眾性自治組織、社會組織等制度，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。”這些重要論述都深刻闡明了基層黨組織對基層治理的領導作用。為深入學習貫徹黨的二十大精神，推動主題教育落地落實，筆者以河南省漯河市郾城區沙北街道、臨潁城關街道和源匯區老街街道的部分社區為調研對象，對本市黨建引領基層社區治理工作進行了學習調研，并且不斷地整理和思考，形成以下研究報告。

關鍵詞：漯河市；黨建引領；社區治理

一、漯河市基層黨建引領城市社區治理的主要做法

基礎不牢，地動山搖；基礎不抓，一盤散沙。近年來，我市堅持把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策，在推行黨建引領城市社區治理方面作了很多有益探索和實踐，社區治理現代化水平大幅提升。召陵區天橋街道漓江路社區成功創建“全國和諧社區建設示范社區”，郾城區沙北街道昆侖社區、召陵區翟莊街道東方紅社區等7個社區被命名為“河南省和諧社區建設示范社區”，老街街道新華街社區被定為全市首批“幸福社區”試點社區。一花獨放不是春，百花齊放春滿園。越來越多的示范社區、幸福社區成功打造，滿足了社區居民更加多元化、更有品質的美好生活需求，既是全國文明典范城市創建工作的有益探索，也是漯河市聚力全域提升基層治理的生動縮影。

（一）堅持黨建引領，創新社區自治模式

近年來，我市堅持以社區黨組織為領導核心，發揮組織架構和資源整合優勢，促進社區黨支部、社區居委會、社區社會組織等多方共同發展，著力構建資源共享、優勢互補的黨建引領社區治理工作的良好格局。特別是實行黨員“雙報到”，將轄區內機關、企事業單位黨員納入社區黨組織管理，實現條塊結合、資源共享、優勢互補、共駐共建，不斷提升社區治理能力。郾城區沙北街道通過黨建引領基層社區治理，探索出一套“1+3+N”治理模式。“1”即以一個小區黨組織為核心；“3”即1名結對單位黨組織負責人、1名社區網格員、1名小區黨組織負責人；“N”即以樓棟長、在職黨員、小區志愿者、社區工作人員、居民代表、退伍軍人等組成的隊伍。組織黨員在社區自治工作中擔當主心骨，引導群眾積極擔任小區的樓棟長、單元長或業主委員會成員，參與小區的自治自管，依靠群眾力量解決自身問題、管理自身事務。郾城區龍塔街道探索“大數據+網格化+鐵腳板”基層治理新模式，黨建引領實現微治理。街道辦成立14個社區大黨委、54個網格黨支部、76個“三無樓院”功能型黨支部，召集“雙報到”黨員361名，形成“街道黨工委—社區大黨委—網格黨支部—小區功能型黨支部”四級黨組織體系，按照“排查、受理、交辦、處置、回復、考核”的閉環工作運行機制，做到了矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位。源匯區老街街道在“三無”小區堅持“紅色引領”打造“紅色物業”，成立了功能型黨支部、業主委員會、新時代文明實踐點56個、志愿服務組織4支隊伍；建立了“社區黨總支+網格黨支部+小區功能型黨支部”黨建服務機制，構筑了“黨小組長—樓長—門洞長—戶長”四級網絡架構，開創了基層黨組織引領下小區功能型黨支部、業主委員會、新時代文明實踐點、志愿服務組織、小區居民共同參與的“1＋5”的居民自治模式。

（二）堅持黨建引領，提升社區法治水平

黨和國家高度重視基層社區法治工作，1989年制定了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，隨后我省制訂了配套的《河南省實施〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉辦法》；黨的十八大以來，黨和國家先后制定了《關于加強城鄉社區協商的意見》、《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》、《“十四五”城鄉社區服務體系建設規劃》等。2020年5月第十三屆全國人民代表大會第三次會議審議通過《中華人民共和國民法典》，規定了基層群眾性自治組織法人為特別法人。這些法律法規和指導性文件為基層社區治理尤其是法治工作提供了遵循。隨著相關法律法規和指導性文件在我市深入實施和廣泛宣傳，社區黨組織充分調動廣大社區居民認真學習法規政策、熱情參與事務管理、正確行使民主權利的積極性，居民的法治意識不斷增強，社區法治水平進一步提升。

一是推進基層自治組織全覆蓋，最大限度消除基層社會治理“空白點”。嚴格依法規范有序開展社區居委會換屆選舉。目前，我市居委會書記主任“一肩挑”及“兩委”干部交叉任職比例分別占64.4%和48.2%，居民參選率為96.5%。二是逐步完善社區治理機制，加強社區組織和制度建設，全面推行“一征三議兩公開”工作法，社區事務決策和管理逐步向民主化、法治化方向發展。三是全面推行網格化管理，全市共設立社區網格 482 個，并依托社區網格化管理，建立民情檔案，及時掌握民情動態，有效解決了社區管理全覆蓋問題。

（三）堅持黨建引領，發揮德治教化作用

《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出，用5年左右時間“建立起黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系”。我市近年來持續在“三治融合”的方向上進行了大量探索和創新，通過建好用好文化惠民設施、加強群眾思想教育引導、積極開展各類文體活動等措施，倡樹文明新風，助力社區治理。德治在新時代展現出自己的特征和功能，為推進基層社區治理現代化提供了道德引領和力量支撐。目前，全市城市社區大都建立了“一站式”服務大廳，配套建設了公共服務設施和文化活動場所。源匯區老街街道濱河春天小區堅持以形式多樣的文化活動來豐富居民的精神生活，每月排出活動計劃，組織開展“庭院黨課” “鄰里節”“文化節”“廚藝大賽”“共飲臘八粥”“居民藏品展”等豐富多彩的活動，引導居民走出“小家”，共建“大家”。評選表彰“社區好人”，用身邊事引導身邊人，以“德治”促“共治”。特別是廣大社區志愿服務者，在防災救援、保健康復、關愛幫扶、扶貧濟困、文明創建等方面發揮著積極作用。全市已注冊并開展服務的各級社會組織55個，注冊登記志愿者達20余萬名。召陵區天橋街道漓江路社區天橋義工志愿者服務隊，每周末都會在煙廠花園向廣大居民提供理發、義診等免費服務，極大地方便了附近居民，被中宣部、中央文明辦授予“全國最美志愿者服務社區”“全國學雷鋒聯絡工作示范站”等多項榮譽。

二、漯河市城市社區治理中存在的問題

（一）多元參與不充分

部分社區在統領物業管理、業主委員會方面或者“三無小區”居民自治方面，管理權責不明確，多元化治理主體作用發揮不足。目前我市社區治理動力和公共服務渠道來源單一，政府經常大包大攬、錯位越位并存；社會組織參與不夠、承接不力；居民缺乏主人翁意識、習慣被動等靠，參與社區管理的積極性不高；居民參與機制不夠健全，社區居委會缺乏更多動員居民參與的有效抓手。導致追求共享易、共建共治難。比如老舊小區改造，原開發商房子賣完一走了之，對后續物業問題不管，把問題都丟給政府。

（二）社區組織保障能力不強

新形勢下對治理能力和水平的要求進一步提高，加之基層社區黨建工作力量薄弱，基層黨組織引領職能難以有效實現。黨建與基層社區治理融合不足，導致融入基層社區治理的程度有限，黨建工作與中心業務工作容易出現“兩張皮”。社區治理工作由于缺乏統一的協調指導機構，導致協調聯動機制不健全，而民政部門作為牽頭部門，協調推進難度較大，難以形成工作合力，影響了作用發揮；社區干部薪酬待遇偏低，且沒有動態調整機制，隊伍不夠穩定，工作人員流失較為嚴重。

（三）權責不等、壓力負擔不平衡，主責主業不聚焦

上級職能部門將大量行政事務安排給街道、社區，放責任不放權力，給壓力不給資源，導致基層社區權小責大、權責不統一。在壓力層層傳導下，社區“被行政化、被機關化”，承擔過多行政事項，“小肩膀挑著大擔子”。比如：空中管線整治、門前三包、七小門店達標整治、環保等城市綜合治理工作。社區自治組織偏離職能定位，加掛牌子多、出具證明多、檢查評比多，深入群眾少、整合資源少、提供服務少，政治功能和服務功能發揮不夠精準有效。

（四）社區基礎設施建設滯后

雖然經過近幾年的努力，社區辦公服務環境有了明顯改善，但仍有部分社區存在困難。有的社區辦公用房面積較小，與國家規定的600平方米存在較大差距。有的社區辦公場地分散不集中。據統計，全市有8個社區辦公用房為2-5處，有個別社區辦公用房在6處以上，影響了社區整體功能的發揮。有的受征地拆遷影響，辦公服務場地落實困難。有的新建小區由于在規劃、驗收和移交等環節上聯審機制不健全，致使社區綜合服務設施缺失。

三、堅持黨建引領，推動創新社區治理機制的對策建議

（一）強化黨建引領，積極推進“共建共治共享”

黨的基層組織是我們基層治理體系的基礎和中心，也是有效實現黨的領導的堅強堡壘。實現社區的高效治理、現代化治理更離不開黨建引領。一要立穩“指揮部”。社區治理的“指揮部”就是街道、鄉、鎮黨的基層委員會。要立穩精于基層治理的“指揮部”，把黨的領導貫穿基層治理全周期、全過程、各方面，推動基層黨建與基層治理有機結合深度融合，做到政治引領、組織引領和能力引領，確保黨始終總攬全局協調各方，成為社區治理的“主心骨”。二要建好“橋頭堡”。抓實抓好社區黨支部建設，建好善于治理的“橋頭堡”，成為社區治理的“活力因子”，當好社區治理的“指揮員”，做好社區群眾的“服務員”，充分發揮社區黨支部的支撐引領作用，增強社區黨組織的凝聚力。三要挑對“領頭雁”。社區治理直接面對居民多元訴求，需要處理各種瑣碎的日常問題，具有綜合性、復雜性和突發性等特點。推進以黨建引領社區治理，要大膽選拔政治強、業務精、善治理、有魄力、勇擔當的黨員來擔任黨支部書記，選好敢下手、敢干事的“領頭雁”，以黨支部書記這個“關鍵少數”帶動全體黨員干部履職盡責，破解社區治理難題。四要淬煉“先鋒隊”。推動以黨建引領社區治理，要激活全黨員的“紅色細胞”，著力鍛造、淬煉一支能打硬仗、打勝仗的黨員隊伍，在社區治理中踐行初心、勇挑重擔、淬煉黨性、錘煉作風，積極發揮先鋒模范作用。

我市臨潁縣城關街道辦通過完善組織體系、強化黨員先行、夯實基層基礎，持續激發社區黨建活力。以老城社區為示范，充分發揮黨建陣地作用。

黨建統領——構建“城關街道--老城社區黨支部--小區黨支部--樓棟網格長”四級治理體系，積極落實“一有九中心”提質改造，打造宜居、宜業、宜商的幸福社區。

黨員先行——根據老城社區16個小區4165人的常駐人口數量，推選16名離退休黨員老干部、優秀企業家、優秀黨員志愿者擔任小區黨支部書記，充分發揮黨員示范引領作用；挑選34名居民家庭為樓棟長，每棟選聘2-3名黨員骨干或志愿者為樓層網格員，深入小區黨支部與2個組織（業主自治委員會、“紅色自管物業”）成員“雙向交叉任職”，促進自治委員會、物業與黨組織實現同頻共振、同向發力、同治共促，不斷壯大黨組織力量。

夯實基礎——開展微信黨課、設立“主題黨日議事會”、建立“紅色自管物業”、施行“黨員積分制”管理、創新“黨建+和創”模式、開展黨員來“敲門”活動，在“一征三議兩公開”中不斷提升業務水平、凝聚黨建向心力。

一人拾柴火不旺，眾人拾柴火焰高。“共建共治共享”的社會治理格局強調多元“共建”，通過多元治理主體解決公共問題，其本質上是由黨組織在治理體系中充當引領角色，多元主體則發揮專業化治理作用。基層社區治理中的矛盾往往聚焦在社區、業委會和物業公司三方關系中，而近年來倡導的“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”恰恰需要多元主體共同參與、協同治理。要充分發揮多元治理主體作用，充分發揮居民自治作用，積極構建黨組織統一領導、各類組織積極協同、廣大群眾廣泛參與的基層社區治理體系，真正實現多元參與、協同共治，真正讓居民成為社區自治主體和主人。

如黨校家屬院所在的海河社區，將紅色教育和社區治理結合起來，形成樓棟“微黨校”，將黨的組織工作、宣傳工作觸角延伸到社區樓門，輻射到駐區單位、企業及各社會組織，構建“一核多元”的社區治理共同體，畫出社區治理“同心圓”。

老街街道在原有“愛心典當”、“以服務換服務”的理念上，融入家政服務，將社區25支志愿服務隊以及登記在冊的志愿者整合在一起，居民只要參與志愿服務就可以按照時長換取積分，用積分兌換31項服務或實物，極大地提升社區居民參與志愿服務的熱情，打造出“15分鐘生活圈”，讓社區居民在家門口享受便利服務，體驗有溫度、有認同感的美好生活。同時，為解決社區老人的吃飯難題，聯合“紅百糧餐廳”積極開辦社區“共享食堂”，投入運營后社區內光榮在黨五十年的老黨員1元就餐，90歲以上老人免費就餐，80歲、70歲和60歲老人分別給予6折、7折和8折優惠就餐，給老年群體實實在在的方便和實惠，讓社區真正成為居民共享的幸福家園。這些共建共治共享的創新探索值得與各縣區街道、社區分享交流，一些做法容易推廣，易于執行，快出成效，能夠起到先行先試、示范帶動的好作用。

（二）明確權責關系，提升社區治理規范化水平

強化街道辦事處的公共服務和社會治理職能，減少或取消其經濟職能，進一步發揮其統籌協調的功能，建立健全黨組織領導的基層群眾性自治組織、農村集體經濟組織和群團組織、社會組織、業主委員會等基層組織體系，確保定位準確、權責明確，各有其位、各司其職，功能健全、運轉有序，上下貫通、執行有力，為社區居民自治提供有力的行政保障和寬松環境。加大社區居委會去行政化的力度，還社區居委會服務居民的基礎功能，讓其回歸基層群眾自治組織的本性。規范村（居）民委員會設置，推動依托社區統一劃分綜合網格，不盲目求大。加強下屬委員會建設，針對城鎮地區環境和物業管理服務等群眾急難愁盼問題，指導社區居民委員會增設環境和物業管理等委員會，并做好相關工作。認真貫徹《中華人民共和國城市居民委員會組織法》等相關法律法規，建立社區聯席會議制度，規范政府有關部門職責任務和社區的管理服務職能，進一步厘清政府與基層自治組織的關系，進一步完善加強社區建設的政策措施。建立基層群眾性自治組織法人備案制度，做好統一社會信用代碼變更及代碼證書更換等工作。周密組織居民委員會依法換屆選舉，切實加強社區居民委員會的政治建設、隊伍建設、制度建設，進一步提升社區服務能力和水平，做到社區規范、民主自治、服務到位、居民滿意。真正實現“群眾在哪里，社區黨組織就出現在哪里；群眾需要什么，社區黨組織就幫什么。”

完善并推廣源匯區馬路街街道的“96771”工作法。9即“九必訪”，空巢家庭必訪，特扶家庭必訪，優撫家庭必訪，傷殘家庭必訪，困難黨員必訪，黨員商戶必訪，重點人員必訪，鄉賢能人必訪，轄區單位必訪。這是轄區黨員干部、網格員的日常工作內容，對獨居孤寡老人、生活困難黨員、傷殘失獨家庭等主動上門服務，對居民各類需求、反映、意見、建議分類梳理，及時提供服務；對轄區商戶、企業、鄉賢定期走訪，開展共建共治，助推社區發展。

6即“六必報”，設施損壞必報，環境污染必報，房屋租賃必報，違章建筑必報，出行困難必報，風險隱患必報。組織網格員定期開展巡查和隱患排查，協同相關部門及時解決居民的煩心事。

7是“七必到”，突發事件必到、群眾訴求必到、鄰里糾紛必到、協商議事必到、就業幫扶必到、網格巡查必到、志愿服務必到。只要是與居民群眾生產生活息息相關的事，黨員干部、網格員隨叫隨到，認真傾聽，多方溝通，真心實意解決困難，讓居民真切感受到組織的溫暖和關懷。

7還是“七色光”。街道在各小區成立清潔環保、平安建設、醫療救助、兒童教育、黨員服務、綜治文化、老年健康七支“藍、綠、金、橙、紅、白、銀”志愿服務隊，通過項目認領、專業對接等方式為轄區居民提供組團式、菜單式的公益服務。如“益路同行”志愿服務隊、“黨的聲音”志愿服務隊等雨后春筍般加入轄區志愿服務，“七色光”普照街道社區的角角落落。

1為“一熱線”，將政務類、服務類電話整合為一個服務熱線，通過微信群、微信公眾號、公示欄等多渠道公布。電話訴求1小時要有回應，突發事件10分鐘必到現場，從受理、批轉，到辦理、回復都制定一整套運行規范，實現從“被動等待上門”到“主動服務入戶”的轉變。

（三）完善社區治理制度機制，增強社區治理保障能力

工作制度上，探索推進全年無休、錯時工作、人員輪休的錯時工作制度；巡查走訪制度上，聚焦小區環境、公共秩序、安全隱患、居民日常訴求等方面，發現問題及時解決或上報；信息化制度上，信息采集、日常工作均做到電子錄入，鼓勵運用微信群、微信公眾號、微博等新媒介，動員發動居民參與；協商制度上，對涉及社區公共利益的事項，關乎居民切身利益的問題要盡量通過協商解決，廣泛征集、充分征求全體居民意見，確定協商內容和協商主體，探索創新“樓門議事”、“板凳議事”等微協商形式，形成協商意見，公示協商成果。

公共服務保障機制上，要樹立“服務就是最好的治理”觀念。市級層面要編制社區公共服務項目目錄，與社區居民利益密切相關的勞動就業、社會保障、衛生健康、公共安全、公共法律服務等部門要選派黨員干部直接下沉社區工作，為居民提供精準化、精細化服務。依法統籌社區基礎設施規劃、建設，創新社區綜合服務設施運營機制，通過居民群眾協商管理、委托社會組織運營等方式，提高社區綜合服務設施利用率。在政府負責基本公共服務的基礎上，通過擴大“政府購買服務”范圍、孵化培養社會組織、甄別對接優質企業、鼓勵開展志愿服務等方式，依托社會資源擴展公共服務范圍，實現共建共享公共服務。要按照基本服務、標準化服務、精細化服務、個性化服務等不同類別精準服務，提高公共服務質量，滿足不同居民群體的不同要求。如針對社區內一些青少年嚴重心理問題要對接專業心理咨詢機構、診療機構提供專業化服務，切實解決居民家庭現實問題。對一般居民日常生活中出現的不良情緒、心理壓力，通過大力開展社區心理咨詢服務、疏導服務、測評服務等或通過居委會、志愿者的耐心傾聽和交流排解加以釋放和解決。各縣區可探索創新居民心理服務工作方法，加強社區心理服務體系建設。

矛盾風險化解機制上，學習深化“楓橋經驗”，繼續推行“楓橋式工作法”，完善推廣漯河市召陵區天橋街道探索的“一二三四”調解模式。即：突出“一個重點”，抓好“兩個關鍵”，扣緊“三個環節”，堅持“四項制度”。

突出重點建陣地。建立街道人民調解委員會，與綜治中心合署辦公，整合綜治、信訪、司法等力量，充實調解員隊伍。同時成立個人調解工作室，建立特邀調解員隊伍。漓江路社區“小杰聽您說”“五朵金花工作室”等已成為區域品牌。

抓好矛盾調解、信訪辦理兩個關鍵。以網格化管理為抓手，實現矛盾糾紛排查化解網格化。網格長由班子成員擔任，網格員由街道干部、社區工作人員擔任，對群眾訴求、不和諧因素，充分利用網格化規范化的排查、研判、交辦、處置、通報、考核等系列運行機制，在“格內”處理，形成“社區有網、網中有格、格中有人、人負其責”的良好局面。

抓緊普法宣傳、業務培訓、規范調解“三個環節”。開展綜治宣傳月、法治課堂、法治文藝演出等活動，打造兩條法治文化宣傳街、兩個法治文化樓院、1個法治文化廣場、1個法治文化展廳，普法學法氛圍濃厚。由綜治部門牽頭，對街道專兼職調解員、特邀調解員組織業務培訓，聘請法律顧問、檢察官、法官、律師講課，確保依法調解、依法解決信訪問題。

堅持“四項制度”，確保常態化順利運作。實行矛盾糾紛排查登記、社會穩定風險評估、聯席會議分析研判、回訪評價“四項制度”，對矛盾糾紛排查化解工作全過程進行規范操作、制度化運行，確保排查全面準確、評估把控重點，研判解決疑難問題，回訪達到案結事了人滿意。

人才隊伍建設機制上，加強專職社區工作者黨員發展力度，為社區“兩委”換屆儲備一批后備專職人才隊伍。各縣區要立足實際采取多種辦法，挖掘、整合、引進、培養各類社區治理人才，壯大社區工作者和社區服務人才隊伍力量。完善社區工作考核、績效評價和社區干部薪酬待遇動態調整、選拔任用機制，暢通上升渠道，在招錄（招聘）鄉鎮（街道）公務員和事業編制人員時拿出一定名額面向優秀專職社區工作者，以提高社區專職工作者崗位吸引力，吸收更多優秀人才進入社區工作，激發社區干部干事創業激情。

（四）轉變治理模式，推動社區治理專業化

一是管理方式從以管理為主向以協調、引導為主轉變。社區的工作開展尤其是小區的治理工作等，由原來的包攬一切向協調、引導轉變，要本著“民主協商、共建共治”的原則，主動與轄區的單位黨組織和黨員加強聯系，主動與物業公司進行溝通，主動對業主委員會和自治委員會進行指導，組織居民實行自治。

二是工作方式從封閉式、垂直式向開放性、區域性轉變。基層的黨建引領要改變以前的“街道黨工委—社區黨支部”直達式、安排式的工作方式，要充分發揮轄區內新經濟組織、社會組織、轄區單位、商戶、物業公司等主體和黨員、熱心居民的作用，積極構筑“街道黨工委—社區大黨委—功能型黨支部—小區黨小組—樓棟長”五級體系，構建“黨建+單位黨組織+社區群體+黨員+小區自治組織”架構的基層黨建新格局。

三是活動形式從硬性動作向多樣化轉變。基層黨組織要積極發揮作用，把收集社情民意、化解矛盾糾紛、社區服務事項等公共管理和服務力量下沉小區，著力增強小區黨組織的服務資源和力量，從“坐等”問題向“尋找”問題轉變；深入推進“雙報到”單位和在職黨員志愿服務進小區，推廣在職黨員到居住地小區報到開展志愿服務，提升志愿服務的實效性，把等居民了解服務向服務“入區入樓入戶”轉變；積極引導培育小區的志愿性、互助性小區服務團隊，調動小區積極群眾和“明白人”搞調解、搞宣傳，小區的技術和專業人才發揮專長在所在小區開展公益服務，把居民從志愿服務對象向志愿者轉變。

我市臨潁縣充分發揮老干部、老黨員和人大代表、政協委員、致富能人等的作用，開辦“民情夜市”，及時收集民情民意，認真解決群眾關心的熱點難點問題，把各類矛盾糾紛和不穩定因素化解在基層。如今，臨潁縣“民情夜市”在基層實踐中不斷推陳出新。金仝村“大小夜市”“嘮嘮家常”“三部工作法”演化出“民情夜市”升級版，群眾糾紛有地聊、糾紛事項能辦結、全村群眾一家親、村級活力一片新，展現出一派和諧氛圍。

【參考文獻】

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