PPP 項(xiàng)目融資的問(wèn)題及對(duì)策研究

湯文 五冶集團(tuán)上海有限公司

引言

據(jù)全國(guó)PPP 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)數(shù)據(jù)顯示，截至2023年1 月，已入庫(kù)項(xiàng)目過(guò)萬(wàn)（10338 個(gè)）、累計(jì)投資額達(dá)到16.78 萬(wàn)億元（其中866 個(gè)被列為PPP 示范項(xiàng)目，其對(duì)應(yīng)的投資額已達(dá)2.01 億元）。中辦、國(guó)辦在有關(guān)推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)、盤(pán)活存量資產(chǎn)等意見(jiàn)中，均明確提出要規(guī)范有序推廣PPP 模式；財(cái)政部發(fā)文明確，采取多種方式支持生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)通知表示，各地都要需積極配合我國(guó)建設(shè)PPP 模式下的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施工作；水利部發(fā)文明確，水利基礎(chǔ)設(shè)施工作重心應(yīng)圍繞PPP 模式展開(kāi)……在各領(lǐng)域擴(kuò)大投資的“頂層設(shè)計(jì)”中，可供PPP 大展拳腳的領(lǐng)域都在不斷拓展，PPP 項(xiàng)目發(fā)展前景一片利好。但龐大的項(xiàng)目體量，如何籌集資金成為制約PPP 項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)的重要因素。

一、PPP模式含義

PPP 模式是高質(zhì)量、有序、全面推動(dòng)公共社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的重要管理方式，國(guó)內(nèi)以及國(guó)外學(xué)者對(duì)PPP 定義表達(dá)略有不同，可從狹義與廣義兩個(gè)角度剖析。狹義角度認(rèn)為PPP模式就是一種新型的融資模式（吳波，2017）[1]；廣義角度認(rèn)為PPP 模式是在提供社會(huì)公共產(chǎn)品、服務(wù)中政府和社會(huì)資本共同聯(lián)手合作關(guān)系的總稱(chēng)（賈康，2016；王守清等，2017）[2-3]。

二、PPP項(xiàng)目融資特征

較其他項(xiàng)目而言，PPP 項(xiàng)目具有工程體量大、合作周期長(zhǎng)、投資額度高、管理交易復(fù)雜等特點(diǎn)，因此PPP 項(xiàng)目融資與其他項(xiàng)目融資也有著明顯區(qū)別，主要表現(xiàn)在：

（一）高融資需求、高融資利率、長(zhǎng)借款周期

根據(jù)國(guó)發(fā)〔2019〕26 號(hào)文規(guī)定，PPP 項(xiàng)目一般規(guī)定政府與社會(huì)資本成立的合資公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：項(xiàng)目公司）的自有資金即注冊(cè)資本金及資本公積金合計(jì)數(shù)應(yīng)達(dá)到項(xiàng)目總投資額的百分之二十至三十，PPP 項(xiàng)目融資則是解決項(xiàng)目資本金與項(xiàng)目總投的差額，一般是項(xiàng)目總投的百分之七十至八十，可由一家銀行機(jī)構(gòu)或者是多個(gè)銀行組成的銀團(tuán)提供資金。PPP 項(xiàng)目的合作整體周期一般是10 年以上，最長(zhǎng)不超過(guò)30 年，對(duì)比其他項(xiàng)目，PPP 項(xiàng)目具有更長(zhǎng)的借款周期需求。項(xiàng)目公司是PPP 項(xiàng)目融資主體，由于項(xiàng)目公司無(wú)信用評(píng)級(jí)，同時(shí)受?chē)?guó)家金融監(jiān)管和PPP 發(fā)展政策影響，PPP 項(xiàng)目融資成本持續(xù)提高，不斷增加資金成本，降低項(xiàng)目收益。

（二）融資落地艱難

PPP 項(xiàng)目公益性強(qiáng)、投資周期長(zhǎng)、項(xiàng)目收益低，投資回報(bào)的支付方式是政府可用性付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、使用者付費(fèi)，是項(xiàng)目公司償還金融機(jī)構(gòu)本息的主要資金來(lái)源。由于政府未來(lái)的財(cái)政能力、對(duì)本項(xiàng)目納入財(cái)政預(yù)算金額、基于績(jī)效考核結(jié)果對(duì)項(xiàng)目公司的實(shí)際付費(fèi)數(shù)以及使用者的消費(fèi)能力等存在很大不確定性，金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目公司還本付息能力有所懷疑，對(duì)PPP 項(xiàng)目的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)效益、項(xiàng)目各參與方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和運(yùn)營(yíng)能力進(jìn)行全方位嚴(yán)格仔細(xì)評(píng)估，會(huì)增加融資成功難度。政府若為PPP 項(xiàng)目融資提供增信擔(dān)保會(huì)觸碰隱性負(fù)債這個(gè)紅線(xiàn)，實(shí)操中，若無(wú)社會(huì)資本方提供抵押、信用擔(dān)保、融資增信的話(huà)，PPP 項(xiàng)目很難通過(guò)銀行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估獲得融資[4]。

三、我國(guó)PPP項(xiàng)目融資存在的問(wèn)題

細(xì)觀中國(guó)城市建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略，PPP 模式已然成為其中極其重要的一環(huán)，融資不到位小到影響PPP 項(xiàng)目建設(shè)，大到影響國(guó)家的戰(zhàn)略落實(shí)，因此對(duì)可能影響PPP 項(xiàng)目融資到位的一系列問(wèn)題進(jìn)行分析迫在眉睫。

（一）PPP 項(xiàng)目融資渠道單一

原則上，一般項(xiàng)目融資均通過(guò)債權(quán)或者股權(quán)這兩種模式，PPP 項(xiàng)目也不例外。因股權(quán)融資風(fēng)險(xiǎn)較大，存在血本無(wú)歸的可能性，實(shí)操中以債權(quán)為準(zhǔn)，我國(guó)目前多是銀行貸款。國(guó)家雖然大力支持PPP 項(xiàng)目融資方式的多元化，例如基金、資產(chǎn)計(jì)劃、信托或保險(xiǎn)等形式，但是從目前債權(quán)融資中資金來(lái)源來(lái)看其他金融機(jī)構(gòu)并不買(mǎi)賬，銀行貸款占絕對(duì)主力。筆者比較分析了幾種融資方式，其中，銀行貸款以其融資成本低的優(yōu)勢(shì)，成為絕對(duì)的首選。自國(guó)辦發(fā)〔2015〕42 號(hào)文之后，各家商業(yè)銀行積極支持PPP 項(xiàng)目融資，商業(yè)銀行的中長(zhǎng)期貸款占據(jù)了一半左右的份額。但PPP項(xiàng)目實(shí)際所需資金和銀行資金在期限上還存在期限錯(cuò)配的問(wèn)題，中長(zhǎng)期貸款一般不超過(guò)15 年，中短期理財(cái)資金不超過(guò)5 年，解決這種問(wèn)題需調(diào)整PPP 融資交易結(jié)構(gòu)，拓寬豐富融資渠道。

（二）民營(yíng)資本參與率低

PPP 模式本以鼓勵(lì)民營(yíng)資本涉足社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域以及基礎(chǔ)設(shè)施為初心，這樣既調(diào)動(dòng)了民間資本流動(dòng)的積極性，又使得社會(huì)資本使用效率越來(lái)越高，同時(shí)某種程度上也減輕了政府的財(cái)政壓力，助力經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展。實(shí)際執(zhí)行中，社會(huì)資本方大多為大型國(guó)企、央企，民營(yíng)資本鮮少參與，嚴(yán)重背離PPP 模式精神實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。民營(yíng)資本消極加入PPP 項(xiàng)目建設(shè)的主要原因是：一是高融資利率，國(guó)企具有先天優(yōu)勢(shì)，信用評(píng)級(jí)高，受金融機(jī)構(gòu)青睞，其融資成本遠(yuǎn)低于民營(yíng)資本；二是低資回報(bào)率，PPP 項(xiàng)目多為公益性項(xiàng)目，投資回報(bào)低，對(duì)民營(yíng)資本吸引力小；三是長(zhǎng)投資回收期，PPP 項(xiàng)目合作期一般至少10 年，民營(yíng)資本資金一旦投入后很難退出；四是地方部分政府的行政環(huán)境已然呈現(xiàn)出負(fù)向影響，比如不遵守合同約定、換屆次數(shù)日益增多、朝令夕改，都讓民營(yíng)資本無(wú)法邁出前進(jìn)的一步。

（三）社會(huì)資本退出機(jī)制實(shí)施困難

目前，PPP 項(xiàng)目多為保障性住房工程、市政交通工程等基礎(chǔ)項(xiàng)目，建設(shè)周期長(zhǎng)。對(duì)于社會(huì)資本而言，時(shí)間越長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)越高，一旦資本投入，則很難退出。目前，社會(huì)資本退出機(jī)制缺乏多樣性，主要是到期才能退出、事前雙方約定價(jià)格由政府回購(gòu)等方式。發(fā)改投資〔2016〕1744 號(hào)文指明“完備社會(huì)資本退出機(jī)制，借助資本市場(chǎng)發(fā)展機(jī)遇，提高PPP 項(xiàng)目流動(dòng)性，通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式構(gòu)建社會(huì)資本多元化退出渠道。”政策存在很大自主操作空間，比較抽象，社會(huì)資本難以通過(guò)資產(chǎn)證券化實(shí)現(xiàn)提前退出。

（四）PPP 政策法律體系暫不完善

PPP 項(xiàng)目可持續(xù)、高質(zhì)量、穩(wěn)健地發(fā)展務(wù)必具有健全的法律保障、較為優(yōu)質(zhì)的社會(huì)環(huán)境，PPP 項(xiàng)目融資更是如此。對(duì)社會(huì)資本而言，一個(gè)項(xiàng)目是否值得投資，在有可觀收益前提下，也需要具備完善的法律體系。目前，PPP 項(xiàng)目在法律方面上，還是有其不足之處，比如地方政府的法規(guī)規(guī)章已表現(xiàn)出地位低下、尚缺乏配套法律用以支撐的特點(diǎn)。民營(yíng)資本則會(huì)擔(dān)心萬(wàn)一政府沒(méi)有遵循合同規(guī)定，涉及的法律規(guī)定也無(wú)法給予相應(yīng)的支持，因此國(guó)家發(fā)行PPP 上位法，同時(shí)有效推動(dòng)其落實(shí)迫在眉睫。完善的法律體系基于偉大的勞動(dòng)人民長(zhǎng)期的實(shí)踐和探索，PPP 模式在我國(guó)自2014 年開(kāi)展至今不足9 年，尚處于不斷摸索階段，我國(guó)PPP 政策法律體系建設(shè)之路任重而道遠(yuǎn)。

四、我國(guó)PPP項(xiàng)目融資問(wèn)題解決措施

針對(duì)我國(guó)PPP 項(xiàng)目融資問(wèn)題，筆者提出如下建議：

（一）優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新融資工具

融資渠道多元化，需要多方同心協(xié)力。第一，政府機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)，調(diào)動(dòng)更多的金融資源參與到PPP 項(xiàng)目建設(shè)，加大信貸產(chǎn)品的創(chuàng)新力度。第二，整合各項(xiàng)資源，有效利用資產(chǎn)證券化，提升PPP 資本流通性。第三，借助互聯(lián)網(wǎng)資源，發(fā)展普惠金融。PPP 項(xiàng)目的公益性質(zhì)，項(xiàng)目實(shí)施關(guān)乎每個(gè)人的切身利益，因此可借助政府的公信力，在互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行融資。同時(shí)，將PPP 項(xiàng)目運(yùn)作進(jìn)行公開(kāi)透明，提升大眾對(duì)PPP 項(xiàng)目的信任。第四，擴(kuò)展PPP 項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)鏈條，解決融資渠道不暢問(wèn)題。PPP 項(xiàng)目可與相關(guān)產(chǎn)業(yè)綁定，產(chǎn)生更多價(jià)值。比如PPP 養(yǎng)老服務(wù)業(yè)除傳統(tǒng)觀念上照顧老人生活、康復(fù)護(hù)理等，可綜合老年人的食品、保健、旅游等進(jìn)行綜合性布局，既保證PPP 項(xiàng)目公益，又解決盈利問(wèn)題。

（二）調(diào)動(dòng)民營(yíng)資本積極性，提高其參與度

PPP 項(xiàng)目應(yīng)充分調(diào)動(dòng)民營(yíng)資本的積極性，實(shí)現(xiàn)收益與風(fēng)險(xiǎn)共存，讓民營(yíng)資本成為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中不可或缺的一部分。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾點(diǎn)做起：

1.降低融資成本，提高民營(yíng)資本回報(bào)率

政府應(yīng)做好引導(dǎo)和支持工作，出臺(tái)各項(xiàng)優(yōu)化融資中間環(huán)節(jié)、降低融資成本的優(yōu)惠政策，包括各種形式的稅負(fù)減免、政策補(bǔ)貼，對(duì)于民營(yíng)資本進(jìn)入PPP 項(xiàng)目給予更多優(yōu)惠，通過(guò)擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍、改善重復(fù)征稅等方式，進(jìn)一步降低民營(yíng)資本在PPP項(xiàng)目中的成本，提高其投資回報(bào)率。另外，成立相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督小組，跟進(jìn)各項(xiàng)優(yōu)惠政策是否落實(shí)，并提供相關(guān)法律、政策解讀方面的幫助，減少民營(yíng)資本的顧慮。

2.增強(qiáng)契約意識(shí)，抓實(shí)政府信用工作

針對(duì)某些地方政府信用度低的情況，應(yīng)當(dāng)抓緊構(gòu)建完善的信用系統(tǒng)。國(guó)發(fā)〔2016〕76 號(hào)文要求對(duì)政府失信易發(fā)、多發(fā)領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)治理，要求“政府不得以換屆、相關(guān)責(zé)任人更替等理由毀約”“各級(jí)人民政府在債務(wù)融資、政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)等市場(chǎng)交易領(lǐng)域應(yīng)城市守信”“嚴(yán)格履行各項(xiàng)約定義務(wù)，為全社會(huì)作出表率”，在一定程度上能規(guī)范政府行為。此外，PPP 項(xiàng)目所在地的上級(jí)政府等區(qū)域，應(yīng)當(dāng)把建立PPP 項(xiàng)目失信公示平臺(tái)作為工作的重中之重，對(duì)部分地方政府未按合同履行義務(wù)等失信行為進(jìn)行公示[5]。同時(shí)，盡早落實(shí)上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的結(jié)算扣款機(jī)制，對(duì)失信政府進(jìn)行實(shí)在的經(jīng)濟(jì)懲罰，直戳其痛點(diǎn)要害，減少政府的失信行為。

（三）構(gòu)建多元化退出機(jī)制，靈活設(shè)計(jì)退出方案

國(guó)發(fā)〔2014〕60 號(hào)、國(guó)辦發(fā)〔2015〕42 號(hào)、發(fā)改投資〔2016〕1744 號(hào)文件的相繼出臺(tái)，都強(qiáng)調(diào)應(yīng)創(chuàng)新豐富PPP 項(xiàng)目的退出機(jī)制，從而激發(fā)社會(huì)資本的參與熱情。對(duì)社會(huì)資本而言，退出機(jī)制的多樣化代表其可以較小的成本吸引新的資本進(jìn)入或?qū)崿F(xiàn)其自身的退出，政府方也可據(jù)此滿(mǎn)足社會(huì)資本方不同的退出需求，比如建設(shè)方通常不具備運(yùn)營(yíng)能力，其最為關(guān)注的是項(xiàng)目工程建設(shè)及工程款的回收，所以其希望在運(yùn)營(yíng)期盡快退出。PPP 項(xiàng)目由于合作整體期限較長(zhǎng)，過(guò)程中會(huì)面臨各種不可預(yù)見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)，在財(cái)辦金92號(hào)文等一系列規(guī)范性文件出臺(tái)后，不少PPP 項(xiàng)目面臨整改或退庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)，在整改無(wú)果、雙方不能繼續(xù)合作的情形下，社會(huì)資本方只能尋求可行的方法實(shí)現(xiàn)退出及時(shí)止損，完善的退出機(jī)制是一個(gè)有力保障。

社會(huì)資本方的退出可通過(guò)多種途徑實(shí)現(xiàn)，比如股權(quán)回購(gòu)、資產(chǎn)證券化等。政府方在PPP 項(xiàng)目設(shè)計(jì)前端準(zhǔn)備階段經(jīng)常產(chǎn)生“重準(zhǔn)入，輕退出”的誤區(qū)，對(duì)社會(huì)資本退出僅是一些原則性描述語(yǔ)句，缺少指導(dǎo)性和操作性。政府應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況和潛在社會(huì)資本方的合理訴求，對(duì)退出機(jī)制進(jìn)行多元化設(shè)計(jì)。例如：針對(duì)建設(shè)單位，在進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后允許其退出；承擔(dān)融資責(zé)任的財(cái)務(wù)投資人，在項(xiàng)目完成融資交割或者資金到位后允許其退出；對(duì)于承擔(dān)融資擔(dān)保、融資增信的社會(huì)資本需兼顧金融機(jī)構(gòu)的訴求，決定社會(huì)資本退出時(shí)間。

（四）完善PPP 模式的法律法規(guī)

國(guó)家政府要加快立法進(jìn)程，盡快出臺(tái)PPP 基本法，地方法規(guī)進(jìn)行合理補(bǔ)充。一套完整的法律法規(guī)可保護(hù)各參與主體的利益，尤其是對(duì)處于弱勢(shì)的民營(yíng)資本。

1.頒布國(guó)家級(jí)PPP 基本法

目前，許多學(xué)者認(rèn)為亟須頒布國(guó)家級(jí)PPP 基本法，明確各參與方的責(zé)、權(quán)、利，包括前述對(duì)政府失信的懲戒，統(tǒng)籌考慮PPP 全周期的各種要素，并重點(diǎn)關(guān)注PPP 項(xiàng)目合規(guī)性手續(xù)、融資優(yōu)惠政策、稅收優(yōu)惠政策、社會(huì)資本退出機(jī)制、爭(zhēng)議解決機(jī)制等，梳理PPP 規(guī)范文件之間的關(guān)系，理順開(kāi)展PPP 項(xiàng)目合法、合規(guī)的依據(jù)。當(dāng)前我國(guó)PPP 的指導(dǎo)文件，多由發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部等制定，尚未形成體系，存在串位、缺位，還可能出現(xiàn)文件相沖突的情況。

2.地方性法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充

明晰的法規(guī)是PPP 項(xiàng)目穩(wěn)步推行不可缺少的條件，但不代表從國(guó)家層面出臺(tái)PPP 基本法后，我國(guó)的PPP 項(xiàng)目就可以穩(wěn)健高質(zhì)發(fā)展。我國(guó)地域遼闊，各地風(fēng)土民情不同，因此在PPP 基本法之后，各地方政府應(yīng)因地制宜出臺(tái)地方性法規(guī)予以補(bǔ)充，真正讓PPP 項(xiàng)目的法律體系全面有效運(yùn)用落到實(shí)處。地方性法規(guī)應(yīng)定期修訂，汲取廣大社會(huì)意見(jiàn)，修訂過(guò)程公開(kāi)透明，不斷完善地方性法規(guī)。同時(shí)，設(shè)立多渠道監(jiān)督機(jī)制，對(duì)違反PPP 基本法和地方性法規(guī)的嚴(yán)懲不貸，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，營(yíng)造一個(gè)風(fēng)清氣正、公平、公正的PPP 環(huán)境。

結(jié)語(yǔ)

PPP 項(xiàng)目未來(lái)的高質(zhì)穩(wěn)健發(fā)展，需要針對(duì)性地解決融資中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，通過(guò)優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)、充分調(diào)動(dòng)民營(yíng)資本參與PPP建設(shè)的積極性、構(gòu)建多元化退出機(jī)制、完善PPP 模式法律法規(guī)，只有這樣才能解決PPP 項(xiàng)目的融資問(wèn)題，推動(dòng)PPP 項(xiàng)目順利實(shí)施。