PPP 項目融資的問題及對策研究

湯文 五冶集團上海有限公司

引言

據全國PPP 綜合信息平臺項目管理庫數據顯示，截至2023年1 月，已入庫項目過萬（10338 個）、累計投資額達到16.78 萬億元（其中866 個被列為PPP 示范項目，其對應的投資額已達2.01 億元）。中辦、國辦在有關推動城鎮化建設、盤活存量資產等意見中，均明確提出要規范有序推廣PPP 模式；財政部發文明確，采取多種方式支持生態環境領域PPP 項目；農業農村部下發通知表示，各地都要需積極配合我國建設PPP 模式下的農業農村基礎設施工作；水利部發文明確，水利基礎設施工作重心應圍繞PPP 模式展開……在各領域擴大投資的“頂層設計”中，可供PPP 大展拳腳的領域都在不斷拓展，PPP 項目發展前景一片利好。但龐大的項目體量，如何籌集資金成為制約PPP 項目穩步推進的重要因素。

一、PPP模式含義

PPP 模式是高質量、有序、全面推動公共社會基礎設施、建設、運營的重要管理方式，國內以及國外學者對PPP 定義表達略有不同，可從狹義與廣義兩個角度剖析。狹義角度認為PPP模式就是一種新型的融資模式（吳波，2017）[1]；廣義角度認為PPP 模式是在提供社會公共產品、服務中政府和社會資本共同聯手合作關系的總稱（賈康，2016；王守清等，2017）[2-3]。

二、PPP項目融資特征

較其他項目而言，PPP 項目具有工程體量大、合作周期長、投資額度高、管理交易復雜等特點，因此PPP 項目融資與其他項目融資也有著明顯區別，主要表現在：

（一）高融資需求、高融資利率、長借款周期

根據國發〔2019〕26 號文規定，PPP 項目一般規定政府與社會資本成立的合資公司（以下簡稱：項目公司）的自有資金即注冊資本金及資本公積金合計數應達到項目總投資額的百分之二十至三十，PPP 項目融資則是解決項目資本金與項目總投的差額，一般是項目總投的百分之七十至八十，可由一家銀行機構或者是多個銀行組成的銀團提供資金。PPP 項目的合作整體周期一般是10 年以上，最長不超過30 年，對比其他項目，PPP 項目具有更長的借款周期需求。項目公司是PPP 項目融資主體，由于項目公司無信用評級，同時受國家金融監管和PPP 發展政策影響，PPP 項目融資成本持續提高，不斷增加資金成本，降低項目收益。

（二）融資落地艱難

PPP 項目公益性強、投資周期長、項目收益低，投資回報的支付方式是政府可用性付費、可行性缺口補助、使用者付費，是項目公司償還金融機構本息的主要資金來源。由于政府未來的財政能力、對本項目納入財政預算金額、基于績效考核結果對項目公司的實際付費數以及使用者的消費能力等存在很大不確定性，金融機構對項目公司還本付息能力有所懷疑，對PPP 項目的合規性、經濟效益、項目各參與方的經濟實力和運營能力進行全方位嚴格仔細評估，會增加融資成功難度。政府若為PPP 項目融資提供增信擔保會觸碰隱性負債這個紅線，實操中，若無社會資本方提供抵押、信用擔保、融資增信的話，PPP 項目很難通過銀行的風險評估獲得融資[4]。

三、我國PPP項目融資存在的問題

細觀中國城市建設的發展戰略，PPP 模式已然成為其中極其重要的一環，融資不到位小到影響PPP 項目建設，大到影響國家的戰略落實，因此對可能影響PPP 項目融資到位的一系列問題進行分析迫在眉睫。

（一）PPP 項目融資渠道單一

原則上，一般項目融資均通過債權或者股權這兩種模式，PPP 項目也不例外。因股權融資風險較大，存在血本無歸的可能性，實操中以債權為準，我國目前多是銀行貸款。國家雖然大力支持PPP 項目融資方式的多元化，例如基金、資產計劃、信托或保險等形式，但是從目前債權融資中資金來源來看其他金融機構并不買賬，銀行貸款占絕對主力。筆者比較分析了幾種融資方式，其中，銀行貸款以其融資成本低的優勢，成為絕對的首選。自國辦發〔2015〕42 號文之后，各家商業銀行積極支持PPP 項目融資，商業銀行的中長期貸款占據了一半左右的份額。但PPP項目實際所需資金和銀行資金在期限上還存在期限錯配的問題，中長期貸款一般不超過15 年，中短期理財資金不超過5 年，解決這種問題需調整PPP 融資交易結構，拓寬豐富融資渠道。

（二）民營資本參與率低

PPP 模式本以鼓勵民營資本涉足社會服務領域以及基礎設施為初心，這樣既調動了民間資本流動的積極性，又使得社會資本使用效率越來越高，同時某種程度上也減輕了政府的財政壓力，助力經濟加速發展。實際執行中，社會資本方大多為大型國企、央企，民營資本鮮少參與，嚴重背離PPP 模式精神實質內涵。民營資本消極加入PPP 項目建設的主要原因是：一是高融資利率，國企具有先天優勢，信用評級高，受金融機構青睞，其融資成本遠低于民營資本；二是低資回報率，PPP 項目多為公益性項目，投資回報低，對民營資本吸引力小；三是長投資回收期，PPP 項目合作期一般至少10 年，民營資本資金一旦投入后很難退出；四是地方部分政府的行政環境已然呈現出負向影響，比如不遵守合同約定、換屆次數日益增多、朝令夕改，都讓民營資本無法邁出前進的一步。

（三）社會資本退出機制實施困難

目前，PPP 項目多為保障性住房工程、市政交通工程等基礎項目，建設周期長。對于社會資本而言，時間越長、風險越高，一旦資本投入，則很難退出。目前，社會資本退出機制缺乏多樣性，主要是到期才能退出、事前雙方約定價格由政府回購等方式。發改投資〔2016〕1744 號文指明“完備社會資本退出機制，借助資本市場發展機遇，提高PPP 項目流動性，通過股權轉讓、資產證券化等方式構建社會資本多元化退出渠道。”政策存在很大自主操作空間，比較抽象，社會資本難以通過資產證券化實現提前退出。

（四）PPP 政策法律體系暫不完善

PPP 項目可持續、高質量、穩健地發展務必具有健全的法律保障、較為優質的社會環境，PPP 項目融資更是如此。對社會資本而言，一個項目是否值得投資，在有可觀收益前提下，也需要具備完善的法律體系。目前，PPP 項目在法律方面上，還是有其不足之處，比如地方政府的法規規章已表現出地位低下、尚缺乏配套法律用以支撐的特點。民營資本則會擔心萬一政府沒有遵循合同規定，涉及的法律規定也無法給予相應的支持，因此國家發行PPP 上位法，同時有效推動其落實迫在眉睫。完善的法律體系基于偉大的勞動人民長期的實踐和探索，PPP 模式在我國自2014 年開展至今不足9 年，尚處于不斷摸索階段，我國PPP 政策法律體系建設之路任重而道遠。

四、我國PPP項目融資問題解決措施

針對我國PPP 項目融資問題，筆者提出如下建議：

（一）優化融資結構，創新融資工具

融資渠道多元化，需要多方同心協力。第一，政府機構要加強對地方金融機構鼓勵，調動更多的金融資源參與到PPP 項目建設，加大信貸產品的創新力度。第二，整合各項資源，有效利用資產證券化，提升PPP 資本流通性。第三，借助互聯網資源，發展普惠金融。PPP 項目的公益性質，項目實施關乎每個人的切身利益，因此可借助政府的公信力，在互聯網進行融資。同時，將PPP 項目運作進行公開透明，提升大眾對PPP 項目的信任。第四，擴展PPP 項目產業鏈條，解決融資渠道不暢問題。PPP 項目可與相關產業綁定，產生更多價值。比如PPP 養老服務業除傳統觀念上照顧老人生活、康復護理等，可綜合老年人的食品、保健、旅游等進行綜合性布局，既保證PPP 項目公益，又解決盈利問題。

（二）調動民營資本積極性，提高其參與度

PPP 項目應充分調動民營資本的積極性，實現收益與風險共存，讓民營資本成為國家基礎設施建設中不可或缺的一部分。筆者認為應從以下幾點做起：

1.降低融資成本，提高民營資本回報率

政府應做好引導和支持工作，出臺各項優化融資中間環節、降低融資成本的優惠政策，包括各種形式的稅負減免、政策補貼，對于民營資本進入PPP 項目給予更多優惠，通過擴大稅收優惠范圍、改善重復征稅等方式，進一步降低民營資本在PPP項目中的成本，提高其投資回報率。另外，成立相應的專項監督小組，跟進各項優惠政策是否落實，并提供相關法律、政策解讀方面的幫助，減少民營資本的顧慮。

2.增強契約意識，抓實政府信用工作

針對某些地方政府信用度低的情況，應當抓緊構建完善的信用系統。國發〔2016〕76 號文要求對政府失信易發、多發領域進行重點治理，要求“政府不得以換屆、相關責任人更替等理由毀約”“各級人民政府在債務融資、政府采購、招標投標等市場交易領域應城市守信”“嚴格履行各項約定義務，為全社會作出表率”，在一定程度上能規范政府行為。此外，PPP 項目所在地的上級政府等區域，應當把建立PPP 項目失信公示平臺作為工作的重中之重，對部分地方政府未按合同履行義務等失信行為進行公示[5]。同時，盡早落實上級財政對下級財政的結算扣款機制，對失信政府進行實在的經濟懲罰，直戳其痛點要害，減少政府的失信行為。

（三）構建多元化退出機制，靈活設計退出方案

國發〔2014〕60 號、國辦發〔2015〕42 號、發改投資〔2016〕1744 號文件的相繼出臺，都強調應創新豐富PPP 項目的退出機制，從而激發社會資本的參與熱情。對社會資本而言，退出機制的多樣化代表其可以較小的成本吸引新的資本進入或實現其自身的退出，政府方也可據此滿足社會資本方不同的退出需求，比如建設方通常不具備運營能力，其最為關注的是項目工程建設及工程款的回收，所以其希望在運營期盡快退出。PPP 項目由于合作整體期限較長，過程中會面臨各種不可預見風險，在財辦金92號文等一系列規范性文件出臺后，不少PPP 項目面臨整改或退庫風險，在整改無果、雙方不能繼續合作的情形下，社會資本方只能尋求可行的方法實現退出及時止損，完善的退出機制是一個有力保障。

社會資本方的退出可通過多種途徑實現，比如股權回購、資產證券化等。政府方在PPP 項目設計前端準備階段經常產生“重準入，輕退出”的誤區，對社會資本退出僅是一些原則性描述語句，缺少指導性和操作性。政府應結合項目實際情況和潛在社會資本方的合理訴求，對退出機制進行多元化設計。例如：針對建設單位，在進入運營期后允許其退出；承擔融資責任的財務投資人，在項目完成融資交割或者資金到位后允許其退出；對于承擔融資擔保、融資增信的社會資本需兼顧金融機構的訴求，決定社會資本退出時間。

（四）完善PPP 模式的法律法規

國家政府要加快立法進程，盡快出臺PPP 基本法，地方法規進行合理補充。一套完整的法律法規可保護各參與主體的利益，尤其是對處于弱勢的民營資本。

1.頒布國家級PPP 基本法

目前，許多學者認為亟須頒布國家級PPP 基本法，明確各參與方的責、權、利，包括前述對政府失信的懲戒，統籌考慮PPP 全周期的各種要素，并重點關注PPP 項目合規性手續、融資優惠政策、稅收優惠政策、社會資本退出機制、爭議解決機制等，梳理PPP 規范文件之間的關系，理順開展PPP 項目合法、合規的依據。當前我國PPP 的指導文件，多由發改委、財政部、農業部、建設部等制定，尚未形成體系，存在串位、缺位，還可能出現文件相沖突的情況。

2.地方性法規進行補充

明晰的法規是PPP 項目穩步推行不可缺少的條件，但不代表從國家層面出臺PPP 基本法后，我國的PPP 項目就可以穩健高質發展。我國地域遼闊，各地風土民情不同，因此在PPP 基本法之后，各地方政府應因地制宜出臺地方性法規予以補充，真正讓PPP 項目的法律體系全面有效運用落到實處。地方性法規應定期修訂，汲取廣大社會意見，修訂過程公開透明，不斷完善地方性法規。同時，設立多渠道監督機制，對違反PPP 基本法和地方性法規的嚴懲不貸，做到執法必嚴、違法必究，營造一個風清氣正、公平、公正的PPP 環境。

結語

PPP 項目未來的高質穩健發展，需要針對性地解決融資中出現的各種問題，通過優化融資結構、充分調動民營資本參與PPP建設的積極性、構建多元化退出機制、完善PPP 模式法律法規，只有這樣才能解決PPP 項目的融資問題，推動PPP 項目順利實施。