貨車違法“超限超載”行政罰款問題探討

錢昌夫　沈梅

一、基本案情

2022年3月3日20時許，尹某駕駛重型自卸貨車裝載石頭行至某路段，因涉嫌超限超載被當地交通運輸綜合行政執法人員查獲。經檢測，車貨總質量為64噸，而該車最大允許總質量為31噸，超限33噸，超限率為106%，超載率亦是106%。執法人員經貨運司機選擇，將該超限超載違法案件移送至當地公安機關交警部門處理。后交警部門以當事人駕駛貨運機動車載物超過核定載質量100%以上未達200%的違法行為，違反了《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路交通安全法》）第48條第1款、《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》（以下簡稱《道路交通安全法實施條例》）第54條第1款的規定，根據《浙江省實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》（以下簡稱《浙江省實施〈道交法〉辦法》）第81條第1款第（三）項的規定，作出罰款1000元的處罰。但若此案未移送，依據《中華人民共和國公路法》（以下簡稱《公路法》）《超限運輸車輛行駛公路管理規定》《浙江省公路條例》的規定，則尹某將被處以罰款11540元。

無獨有偶，經過調查發現，交通運輸部門經行政相對人選擇移送交警部門處理并非個案。僅在2021年7月16日至2022年3月31日期間，當地交通運輸綜合行政執法大隊共查獲貨車超限超載行政違法案2336件。其中，2085件（非現場1159件、現場926件）由交通運輸局自行作出罰款的行政處罰，另有251件均以上述方式，在自行查獲后責令行政相對人消除違法行為，而后依行政相對人選擇移送當地公安機關交警部門接受處罰。

根據《公路法》規定，交通主管部門對限定標準的公路上行駛的超限（限載、限高、限寬、限長）車輛具有行政管轄權，具體表現為：由交通主管部門責令停止違法行為，可以處3萬元以下的罰款。而根據《道路交通安全法》規定，交警部門對貨運機動車超過核定載質量的具有行政管轄權，具體表現為：貨運機動車超過核定載質量的，處200元以上2000元以下罰款。另《浙江省公路條例》《浙江省實施〈道交法〉辦法》對超限超載的具體處罰標準作了細化。上述由交通主管部門移送交警部門處理的既超限又超載的違法案件，無疑使行政相對人得以少繳罰款。

二、分歧意見

本案執法人員依行政相對人選擇作為執法處理結果，既違反了職權法定原則、公平原則，又有悖于行政管理權單向性的特征，還給職務犯罪留下了隱患，無疑屬于行政違法行為。但是否違反了《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第29條“同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰”的規定則存在以下分歧意見：

第一種意見認為，《行政處罰法》第29條擇一重的規定是針對想象競合的處罰規則，而《公路法》規定的“超限”與《道路交通安全法》規定的“超載”是一種法條競合關系。因為《公路法》規定的“超限”包括超載、超高、超長、超寬，而《道路交通安全法》規定的“超載”只是“超限”的一種。故既超限又超載的適用特別法《道路交通安全法》，不適用《行政處罰法》第29條的規定。

第二種意見認為，《公路法》和《道路交通安全法》所謂的“超載”并非相同規范意義。《公路法》的“超載”是超過道路、橋梁、公路設施所能承載的限度，實質上是超過“路限”。《道路交通安全法》的“超載”是超過車輛的核定載質量，實質是超過“車限”。因此，兩者的保護對象和違法構成不同。對既超過“路限”又超過“車限”的違法行為，應當認定為兩個違法行為分別處罰，而非《行政處罰法》第29條規定的“同一個違法行為”。

第三種意見認為，《公路法》和《道路交通安全法》關于“超載”的規范意義不同，法益保護不同。《公路法》保護的法益是公眾公產的合理高效利用，而《道路交通安全法》保護的法益則是道路交通安全。當一輛貨車既超限又超載行駛在公路上，屬于一個行為同時違反公路行政管理規范和交通安全行政管理規范，借用刑法上的理論就是想象競合，應當適用《行政處罰法》第29條的規定，擇一重罰款。

第四種意見認為，《交通運輸部、公安部關于治理車輛超限超載聯合執法常態化制度化工作的實施意見（試行）》（以下簡稱《實施意見》）等部門規范性文件中規定，在治理車輛超限超載聯合執法過程中，由公路管理機構負責檢測車輛裝載情況并監督消除違法行為，交警部門單獨實施處罰和記分。該規定是對超限超載處罰的具體、特殊規定，應當優先適用。本案雖不屬于聯合執法，但亦可借鑒適用，因此并未違反《行政處罰法》第29條的規定。

三、評析意見

筆者同意第三種意見，具體分析如下：

（一）超限超載侵犯了兩個不同的法益

1.超限與超載違法行為構成要件不同

首先，違法的內容不同。根據《超限運輸車輛行駛公路管理規定》，《公路法》語境下超過“限載”是指車貨總質量超過限定標準；而根據《道路交通安全法實施條例》，《道路交通安全法》語境下的貨車“超載”是指貨物質量超過行駛證上的核定載質量。換言之，就質量而言，超限的規范對象是車貨總質量，超載的規范對象是貨物的核定載質量，二者的違法內容不同。在一般情況下，凡是超過車貨總質量的總是超過貨物核定載質量，即超限就超載。但也不必然，如“寧波市江北宏發運輸有限公司訴婺源縣公安局案”［1］就存在超限但不超載的例外情形。

其次，規范的客體不同。《公路法》規范的是公路行政管理秩序，禁止“超限”的目的是為了保護公路，防止公路被壓壞、路基被壓塌。而《道路交通安全法》規范的是道路交通安全管理秩序，禁止“超載”的目的則是為了維護交通安全。這亦與《道路交通安全法》關注的是車上貨物的質量，不關注貨車本身的質量相關。因為貨物如果超過核定載質量容易降低車輛的制動性能導致剎車失靈，產生安全隱患造成交通事故。質言之，《公路法》保護的法益是公眾路產的合理高效利用，而《道路交通安全法》保護的法益則是道路交通安全。

再次，違法主體不同。從行政處罰決定文書看，超限的處罰對象是運輸企業，而超載的處罰對象是駕駛人。雖然在實際操作中由于風險轉嫁等因素，二者實質相同，但處罰對象的不同意味著規范主體的差異。

2.《公路法》語境下的“超限”與《道路交通安全法》語境下的“超載”不存在包含關系

《公路法》第50條規定的“超限”包括“限載、限高、限寬、限長”與《道路交通安全法》第48條規定的“嚴禁超載”從形式上看貌似是一種包含關系，故有觀點認為《道路交通安全法》規定的“超載”相較于《公路法》規定的“超限”屬于特別規定，二者屬于法條競合關系。然而，實質上并非如此。

第一，從違法性評價的法理分析。在法條競合的情況下，只適用其中一個法條就能夠充分、全面評價行為的所有不法內容。如詐騙罪與票據詐騙罪，在適用特別法條票據詐騙罪時，就能完全、充分評價詐騙罪的內容，只是多了一個利用票據的手段行為。［2］而在超限超載的情況下，如果認為《道路交通安全法》是特別法，那么適用《道路交通安全法》只能評價超載的違法行為，并不能評價超限的內容，出現了違法行為溢出的現象。但倘若將《公路法》語境下的“超限”與《道路交通安全法》語境下的“超載”理解為想象競合就能很好地處理這個問題，因為想象競合具有明示機能。當違法行為既超限又超載的，可以直接用“超限超載”來評價行為的違法內容，但因為想象競合的適用規則是擇一重處，所以適用《公路法》。這樣，既解決了違法內容的全面、充分評價問題，也體現了“過罰相當”原則，與《行政處罰法》第29條的規定相契合。

第二，從競合法條間的邏輯分析。一方面，根據《公路法》第50條規定可以解讀出兩層含義：一是“不得在有限定標準的公路、公路橋梁上或者公路隧道內行駛”，意味著在沒有限定標準的公路或者其他道路上超限行駛是可以的，這也是“法無禁止即自由”的應有之意；二是“超過公路或者公路橋梁限載標準確需行使的，必須經縣級以上地方人民政府交通主管部門批準，并按要求采取有效的防護措施”，意味著不是絕對不能超限，經批準且有效防護后是可以超限行駛的，這也符合《公路法》保護路產的目的。而根據《道路交通安全法》第48條規定的“嚴禁超載”意味著超載是絕對禁止的。那么，根據上述條文分析就會得出違反《道路交通安全法》“超載”的行為不一定違反《公路法》“超限”的規定，這與第一種觀點認為超限超載屬于法條競合的邏輯得出“超載”一定“超限”的結論相悖。

第三，從《道路交通安全法》和《公路法》的體系分析。根據《道路交通安全法》第48條第1款后半部分規定“載物的長、寬、高不得違反裝載要求”以及第2款規定：“機動車運載超限的不可解體的物品，影響交通安全的，應當按照公安機關交通管理部門指定的時間、路線、速度行駛，懸掛明顯標志。在公路上運載超限的不可解體的物品，并應當依照公路法的規定執行。”該條可以解讀出以下兩層含義：一方面，《道路交通安全法》不只對載物的質量進行規范，對載物的長、寬、高也是有規范要求的；另一方面，運載超限的不可解體物品，影響交通安全的，也要遵守其規范要求。換言之，凡是影響交通安全的超限行為也屬于《道路交通安全法》的規范內容。

此外，《道路交通安全法》第119條規定的“道路”，是指公路、城市道路和雖在單位管轄范圍但允許社會機動車通行的地方，包括廣場、公共停車場等用于公眾通行的場所。顯然，道路的范圍大于公路。易言之，從《道路交通安全法》的規范目的分析，除公路以外的超限行為，影響交通安全的，亦屬于其規范范圍。因此，不能得出《道路交通安全法》規范的“超載”相較于《公路法》是特別法的結論。

（二）超限超載屬于“一個違法行為”

第二種意見將《公路法》保護的“路限”與《道路交通安全法》保護的“車限”相區別，對于理解二者的規范目的以及法益保護的差異具有一定意義。但將一個超限超載“違法行使”行為硬生生拆分成兩個違法行為：即運輸行為和駕駛行為，則對行政相對人過于不利，有重復評價之嫌。誠然，從充分評價的理解角度而言，超限是對違反“路限”的評價，超載是對違反“車限”的評價，但對超限超載違法結果的全面評價，不能倒推違法行為的復數。事實上，無論是運輸行為還是駕駛行為，從規范的角度理解，都是違法行駛的行為。之所以會人為地將一個行駛行為拆分成運輸行為和駕駛行為，主要原因是前者處罰對象是運輸企業，后者處罰對象是駕駛員。但處罰對象的差異正是因為規范目的不同，保護法益不同，也恰恰反駁了第一種觀點。事實上，貨車超限超載的違法事實，是由“行使”這一個行為導致的。退言之，即使貨車客觀上超限超載了，但靜止在原地不動，也不能將其評價為違法行為。而將“行駛”行為說成是運輸行為抑或駕駛行為實質是相同的，只是評價的角度不同導致的形式差異而已，實質上就只有一個違法行為。

此外，若將一個超限超載行為強行從語義上拆分評價為兩個違法行為分別處罰，也有違一般人的“法感覺”。特別是在個體戶的情況下，駕駛員也是運輸企業的老板，僅因一個“行駛”的行為，既要承擔超限運輸的違法后果又要承擔超載駕駛的違法責任，有違法理情理。因此，充分評價違法行為的同時，必須堅持“禁止重復評價”的法治理念，將超限超載評價為一個違法行為，既尊重客觀事實，也符合社會大眾的理解與期待。

（三）違法超限超載應擇一重處罰

誠然，在《行政處罰法》修改以前，為避免多頭執法、重復執法等亂象，交通運輸部和公安部通過聯合執法的模式，商定由公安交通管理部門單獨實施處罰并不存在法理上的障礙。但在2021年修改的《行政處罰法》增加了“同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰”，就應當依法適用，否則不利于法秩序的和諧統一。

首先，根據法律位階原則，《行政處罰法》的效力高于部門規范性文件。《行政處罰法》作為行政處罰領域的通用性規范，為單行法律、法規設定行政處罰和行政機關實施行政處罰提供基本遵循［3］，凸顯了《行政處罰法》在行政處罰領域的基本法地位。而《實施意見》屬于部門工作文件，其效力級別自然不及《行政處罰法》。所以目前來看，《公路法》體系的處罰標準總體更高，根據《行政處罰法》第29條的規定，實際上就應當依據《公路法》進行處罰。這是法律適用規則對于行政處罰規則的一種反射性要求，也是對執法規范進一步提出變革的訴求。

其次，從法律效果看，也應當擇一重處罰。一方面，從行為的實質危害性考慮，單純超限不超載的，由公路執法部門依據《公路法》進行處罰；單純超載不超限的，由公安交警部門依據《道路交通安全法》進行處罰。而既超限又超載侵犯兩個法益的反而由公安交警部門適用處罰更輕的《道路交通安全法》，明顯違反過罰相當原則，有悖于公平正義的理解。另一方面，從法秩序的統一和諧考慮，在《行政處罰法》明確規定罰款處罰規則的情況下，棄《行政處罰法》不用，而擇《實施意見》的規定，相當于“架空”了新修訂的《行政處罰法》第29條的規定，不利于法律的權威和法秩序的統一。

再次，從《實施意見》的文義理解，并不排除擇一重處罰的空間。《實施意見》規定：在治理車輛超限超載聯合執法過程中，由公路管理機構負責檢測車輛裝載情況并監督消除違法行為，公安交通管理部門單獨實施處罰和記分。但并沒有規定公安交通管理部門必須依據《道路交通安全法》單獨實施處罰和記分。換言之，《實施意見》只是規定了處罰部門，并沒有規定處罰依據，即在《行政處罰法》第29條規定的罰款適用規則下，違法行為相對應的情況若適用《公路法》的罰款金額高于《道路交通安全法》，那么，公安交通管理部門亦可依據《公路法》對聯合執法中的超限超載違法行為進行處罰。如此，既尊重了《行政處罰法》在行政處罰領域基本遵循的地位，實現法律體系的內部自洽；亦與打破部門藩籬，重塑執法體系，推進“大綜合一體化”的執法改革思路相契合。

正確適用法律，依法行政，是行政機關履職的基本前提。在新修訂的《行政處罰法》第29條明確罰款適用規則的前提下，行政機關應當嚴格遵守。這既是推進法治政府建設的基礎，也是維護法秩序統一的保障。而對于實際執法過程中的堵點、痛點，雖難且行，則行將必至，這也是行政違法行為法律監督的意義所在。

*浙江省紹興市柯橋區人民檢察院檢察長、三級高級檢察官［312030］

**浙江省紹興市柯橋區人民檢察院第四檢察部五級檢察官助理［312030］

［1］ 參見江西省上饒市中級人民法院行政裁定書，（2017）贛11行終77號。

［2］ 參見張明楷：《法條競合與想象競合的區分》，《法學研究》2016年第1期。

［3］ 參見許安標：《關于〈中華人民共和國行政處罰法（修訂草案）〉的說明——2020年6月28日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議上》，中國人大網http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/5936c4478a8b4d79a0edcdc589151a9b.shtml，最后訪問日期：2023年2月13日。