利益相關者視角下高校內部治理問題研究——基于31所高校巡視反饋通報文本

張 怡

利益相關者視角下高校內部治理問題研究——基于31所高校巡視反饋通報文本

張 怡

[作者：沈陽師范大學高等教育學碩士研究生]

高校治理水平是推動國家治理體系與治理能力現代發展的關鍵一環。高校內部治理水平的高低制約著高校的辦學水平與發展程度。從利益相關者的視角審視高校內部治理過程中各主體的參與情況，對于進一步優化內部治理體系、提升高校辦學水平具有一定的現實意義。通過中央第七輪對31所中管高校巡視發布的巡查報告的分析發現，當前高校內部治理過程中存在著政治主體與行政主體權責模糊、行政主體與學術主體存在沖突、民主管理主體參與感較低等問題。通過權衡各利益主體的職權范圍，提出建立各利益主體的權責劃分機制、加強對利益主體的問責以及健全學生主體的參與治理的方式。

利益相關者；高校；內部治理；職權

高校內部治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重大問題之一，是完善國家監督體系中的重要一壞。在實際的治理過程中，高校在治理的力度與效度等方面還存著許多不足，這些不足體現在多個方面，如有學者認為我國高校內部權力運行制約與監督模式不完善[1]，還有學者認為由于高校內部權力的自主擴張，導致高校內部的學術權力、行政權力和政治權利缺乏有效的監督，從而導致治理效果不盡人意[2]。綜上可以看出，高校內部治理是一個較為復雜的過程，在內部權力運行過程中涉及到多個不同的權力主體，探討高校治理過程中各利益相關者參與治理的情況，力圖理順利益相關者事權，從而實現高校內部各主體的共商共治。

一、利益相關者理論

（一）理論內涵

利益相關者理論最初來自于經濟學領域，是美國斯坦福研究院的一項研究成果，他們認為，在企業中存在著這樣一群利益主體，如果沒有這群利益主體的存在，企業就無法生存下去。這個概念的提出引起了企業管理者的思考，在企業發展的過程中，不僅存在著股東這一個利益主體，在企業周圍其他關乎組織內部利益或發展的主體都應該得到相應程度的重視。為進一步厘清利益相關者的概念，美國學者弗里曼在《戰略管理——利益相關者方法》一書中對其做了進一步的闡釋，他提出利益相關者是“那些能夠影響企業目標實現，或者能夠被企業實現目標的過程影響的任何個人和群體”。[3]在這一概念中，弗里曼將利益相關者的范疇進一步擴大，不僅僅包括與企業直接相關的利益群體或個人，還把所有有關企業目標實現的群體或個人都視為利益相關者，這一概念的提出掀起了學術界對利益相關者理論的研究熱潮。

最早將利益相關者理論引入高等教育領域的是哈佛大學的羅索夫斯基，他按照利益相關者對于大學的重要程度將其劃分為最重要群體、重要群體、部分擁有者、次要群體等四類。[4]近年來，隨著利益相關者理論的逐漸成熟，越來越多的教育學者基于該視角開展了教育科學領域的研究，主要研究主題包括以下幾個方面：首先是在利益相關者的視角下探討高等教育的質量發展問題。如王名揚、秦惠民（2020）從利益相關者的訴求角度出發對美國威斯康星大學麥迪遜分校學生、教師和行政管理者進行深度訪談，最終提出高校應平衡不同利益相關者的訴求，以此來促進高等教育質量改進的深度和可持續性。[5]江珂、范良志（2020）采用問卷調查法并輔以博弈模型，探究我國高校利益相關者在高校質量建設過程中參與程度。[6]其次是在利益相關者視角下研究高校內部治理。如臧琰琰、徐興林（2021）在分析高校內部利益相關者的基礎上，提出了提升民辦高校治理水平對策。[7]此外，羅夢園、杜靜（2023）基于利益相關者理論為教師參與學校治理提供了理論支撐，并提出了推進教師參與學校治理的策略。[8]以上研究表明，利益相關者理論已經有效地運用到了高校發展的研究中，不管是從宏觀角度對高校這個場域中所涉及的所有相關利益主體的整體討論，還是選取某一利益主體從微觀角度進行剖析，利益相關者理論與高校治理之間的適切性已經得到了充分的證明，為本研究提供了扎實的理論基礎。

（二）我國高校中的主要利益相關者

利益相關者理論尋求的是一種共同治理、共同決策、相互制衡的局面。[9]高校作為一種多重利益主體的組織，涵蓋了諸多不同的利益關系，因此，高校在治理過程中更應該聽取多方意見，充分調動多方利益主體的積極性，真正實現高校內部的多元共治。根據弗里曼對利益相關者概念的界定，可以將高校內部治理的利益相關者劃定為能夠對高校內部治理產生影響以及受這個過程影響的任何個人或群體。高校內部治理涉及到的利益主體較為復雜，就內部治理而言，主要包括政治主體、行政主體、學術主體以及民主管理主體。

1.政治主體

在國內公辦高校中，以黨委領導為核心的主要的政治主體是學校內部治理的 “領導者”，黨委領導是我國高等教育制度的最顯著特點。[10]習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上作報告指出:“堅持黨對一切工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”在我國的治理體系下，堅持中國共產黨的領導在高校內部體現在學校黨委是政治權力代表，居于核心的領導地位，是學校重大事務的最高決策層。

2.行政主體

高校的行政主體主要以校長為核心，還包括學校的一些行政職能部門，主要負責處理高校紛繁復雜的日常事務。此外，為深入貫徹落實黨委領導下的校長負責制，高等學校的校長還要承擔起上傳下達的使命，與相關行政部門一起傳達黨委精神，貫徹執行黨委部門的決策部署，將命令細化，傳達給相關部門人員，并做好統籌工作。可以說，行政主體在高校內部治理過程中承擔著“執行者”的角色。

3.學術主體

高校的學術主體主要指承擔高校教學任務的教師、教授、學術委員會等教學與科研人員，總體上以教師為主體。在高校內部，學術主體是保證高校教學、科研等活動順利開展的基礎。在學校運行的過程中，學術主體的權力有多大以及可以在多大程度上行使權力，是判斷一所高校辦學水平的重要指標。

4.民主管理主體

我國高校內部的民主管理主體以學生為主，還包括一些參與高校日常事物管理的職工如高校后勤部門等，這些主體尤其是高校學生受到上層決策的影響最大，程度最深，因此，更應該參與到高校內部治理當中去，但實踐表明，這些利益相關者由于地位低下，參與意識淡薄，因此難以真正地參與到治理中去。

二、利益相關者理論與高校內部治理的適切性分析

（一）合理性

在高等教育現代化的發展過程中，“民主治校”是現代化發展的一個重要特征。“民主治校”就意味著高校在進行決策的過程中，要拒絕“一言堂”的決策局面，形成多元主體協商共治的治理體系。在高校治理由“一元”走向“多元”的過程中，利益相關者理論為高校治理轉型提供了理論基礎。從高校內部的利益關系來看，不同的利益主體由于生活背景、教育程度、素質水平、組織角色等因素的不同，而產生不同的利益訴求，但并不是所有的利益相關者都在治理過程中發揮了應有的作用，當有些利益主體的需求長期受到忽視時，他們就會產生不滿情緒，漠視學校的相關規定，甚至提出不利于學校發展的決策建議，最終給學校發展帶來不良影響。在這種錯綜復雜的利益關系中，高校無法做出真正有利于自身發展的決策。而利益相關者理論則是基于不同利益主體的自身訴求，提出所有關乎組織發展的個人或群體的訴求都應該得到重視，因此，高校的內部治理首先應從利益相關者的視角出發，緩和學校與利益相關者之間的沖突，重視利益相關者的自身訴求，盡可能地減少利益相關者的敵對情緒或存有對抗心里的利益相關者的數量，使更多的利益相關者能夠有效地參與到學校的發展中，與其他的利益主體共同治理、共同參與決策。

（二）合規性

在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，高等學校扮演了重要角色。當前，許多高等學校逐步完善了內部治理體系，具體表現為建立健全教職工代表大會制度、學術委員會制度、理事會制度、教師申訴制度、學生申訴制度、財經委員會制度、信息公開制度等，[11]在一定程度上，為不同的利益主體參與高校內部治理提供了制度保障。2019年，《中國教育現代化2035》中提出將完善高校內部治理結構，加強高等學校章程建設作為教育現代化的戰略任務之一。[12]此后，各高校不斷推進大學章程建設工作，并基本確立了政治權力、行政權力、學術權力與民主權力“四位一體”的治理結構，[13]這也為多種利益相關者參與高校內部治理提供了明確的保障。另外，章程的頒布也在一定程度上保障了高校內部各利益主體參與治理的基本權利，這也有助于高校內部治理的縱向結構，理順各責任主體間的事權，提高了高校內部治理的合規性。

三、高校內部治理的現狀與問題

（一）高校內部治理的現狀

2021年，十九屆中央第七輪巡視完成并進行了情況的通報反饋，此后，各高校根據中央巡視的反饋內容進行了整改，從通報的文本內容來看，31所中管高校在內部治理效能上存在著明顯的短板。首先體現在校長作為高校的主要行政主體，并未做到上傳下達、協調溝通、行之有效，如南開大學落實黨委領導下的校長負責制不充分，議事決策機制有待完善，內部治理效能不高，部分院系黨政關系不夠協調；其次，黨委的核心領導力也存在不足，如重慶大學黨委貫徹落實黨中央關于高等教育工作的重大決策部署不夠到位，黨委議決事項有的執行不到位，院（系）黨組織作用發揮不夠到位；此外，大部分的中管高校在民主管理主體參與高校治理中也存在著明顯的短板，如哈爾濱工業大學校辦企業、后勤管理等領域廉潔風險，形式主義、官僚主義問題依然存在；南開大學的責任主體對后勤基建、招投標等重點領域和崗位權力運行監督制約不到位等。中央第七輪巡視的結果顯示，通過對比31所高校的通報文本可以看出，幾乎所有的高校在四類利益相關主體參與高校內部治理的程度上均有不足，在高校權力運行的制約和監督上存在問題。由此可見，高校在內部治理過程中存在著治理主體責任落實不到位、參與意識淡薄、忽視其他利益相關主體的治理權力等問題。

（二）高校內部治理存在的問題

1.政治主體與行政主體權責模糊

《中華人民共和國高等教育法》第二十九條中明確規定“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制”，校長負責制的具體內涵是指在高等學校內部，黨委對學校的各項事務具有決策權，校長則需要根據黨委的旨意執行部署，并且對學校的各項行政事務負責。可以說，從管理模式上來看，黨委領導下的校長負責制是國家行政體系在高等教育上的體現。黨委與行政主體之間的共同合作、合理分工以及相互制約體現了高校內部治理的一種應然狀態。但高校內部權力在實際的運行過程中，學校黨委和行政主體各自的職權范圍并由沒有得到清晰的劃分與界定，尤其是在學校的一些重大決策、重大項目上，往往存在著高校黨委與校長的職權之爭現象，這個矛盾突出表現為高校黨委的“一手遮天”或二者之間各行其道，各自為政。如復旦大學的巡視通報中明確提出執行黨委領導下的校長負責制有差距，制度機制不健全，黨委抓大事、謀大事不夠；中國科學技術大學也存落實黨委領導下的校長負責制不足，黨委督促指導院（系）黨組織發揮政治功能不夠到位，對意識形態工作領導不夠有力，陣地管理存在漏洞的問題。在這種權責不明確、黨委和校長負責制功能發揮不到位的情況下，這就容易造成校長責任并沒有減少，權力卻被削弱的現象，遇到矛盾復雜的情況時容易出現雙重領導、責任交叉的問題。[14]

2.行政主體與學術主體存在沖突

行政主體與學術主體是高校治理過程中主要的利益相關者，是保障高校健康平穩運行的主要力量，二者之間的良性合作是促進高校學術水平與治理能力提升的重要內容。當前在高校內部，學術主體與行政主體的權力沖突是高校內部治理中最明顯的博弈。盡管大學最主要的職能是進行學術研究，但隨著學校規模的逐漸擴大，國家對大學的管理和期望日益加深，導致大學的社會職能增加，這就要求大學在保障學術活動順利開展的前提下，要分散一部分的精力用來處理日益紛繁復雜的日常事務，于是高校就由原來的學術為主的學術共同體演變為學術與行政共同管理學校事務的“學術—行政共同體”。在這種管理體制運行過程中，大部分高校也逐漸成立了學術委員會、學位委員會、教學工作指導委員會等學術機構，但這些機構的成員大部分都來自于學校的行政機構，由校領導擔任機構負責人或由校黨委等進行指派，學術組織在學術機構中的作用并不明顯，較少參與到學術事物的管理與決策中來，通常扮演行政任務的執行者角色。這種學術面孔、行政決定的管理方式一定程度上導致高校在學術發展上受阻，如武漢大學領導班子自身建設存在短板，導致人才考核機制不完善；東南大學貫徹為黨育人、為國育才要求有短板，立德樹人根本任務落實機制不夠健全，對學生的思想引領、價值觀塑造重視不夠，學科、教材體系建設存在弱項，突出學科優勢服務國家戰略的使命感責任感不夠強；中國科學技術大學落實立德樹人根本任務還有差距，思想政治教育工作有不足，思政課質量不夠高，教材建設有欠缺，以科技創新服務經濟社會發展不夠到位等等。這種行政主體權力泛化、學術主體權力被大大削弱的過程中，高校的轉型越來越體現出一種政治論的導向，而背離了高校學術導向的初衷。

3.民主管理主體參與感較低

民主管理主體是高校治理中重要的組成部分。作為高校中核心的利益相關者，民主管理主體規模最龐大，尤其是學生作為高校利益最直接的相關者，其身份具有雙重性，他們既是治理者又是被治理者，擁有合理、合規、合法的理由參與到高校治理當中去，在一些高校事物的決策上，擁有絕對的話語權，因此，切實維護學生的利益，合理地滿足學生的發展需求，是高校科學治理的必要條件。但當前高校學生等管理主體參與學校治理的深度與廣度有限，且受到治理主體的水平、高校權力分配不均等許多因素的制約，高校賦予民主管理主體的權力大多是處理一些瑣碎的事物，如寢室管理、學校匯演、班級秩序、社團活動等無關緊要的問題，而對于學校重大事情的決策上，民主管理主體幾乎毫無參與感。在十九屆中央第七輪巡視結果通報的文本中，31所中管高校的結果中幾乎未涉及到學生及其他管理主體，為進一步了解民主管理主體參與高校治理的情況，本研究從中央有關部門的門戶網站上收集了部門高校的整改情況通報，通過對文本的分析發現，大部分高校在學生等民主管理主體參與內部治理上，未明確規定應有的權力功能及地位，如大連理工大學在反饋文本中提到積極主動回應師生利益訴求，加強對投訴電話、郵箱和網上意見箱、請示報告等師生反映問題、表達訴求的渠道建設，設立聽取師生意見專項工作接待日等。以上內容可以看出，在落實校內紀律監督方面，對于師生這類主體缺乏明確的管理機制。可以說，在內部權力運行的過程中，高校的民主管理主體基本上扮演了被問責的主體，參與高校內部治理的渠道和機會十分有限。

四、提升高校內部治理效果的對策

（一）建立各利益主體的權責劃分機制

我國的高等教育管理體系是多個利益主體組成的有機整體，他們彼此之間互相牽制，協調整合。從管理制度層面來看，黨委領導下的校長負責制是在認真總結歷史經驗的基礎上最終確定下來的高校領導的根本制度，是歷史的選擇，其科學性不言而喻。既然黨委領導與校長負責兩者之間并無矛盾，也符合科學管理的要求，為什么在具體的實施過程中無法順利結合呢？究其根源在于學校黨委與校長之間的職權劃分不清晰，尤其是學校行政事務的決策與執行權限之間的關系不明確。那么如何破除在高校治理過程中權力與職責劃分的不清晰問題？這就應該健全以制度制約權力、以權力制約權力、以監督制約權力、以權利制約權力等為一體的權力運行制約和監督體系，深入推進高校法治化和治理現代化。[15]健全權責劃分機制首先要劃定好高校內部各利益主體的的權力邊界。黨委領導下的校長負責制具有合法性，是法律規定下的高校領導制度，這就決定了在高校內部，黨委及其領導是政治主體，具有決策權和領導權，且行使的權利具有強制性，其主要的職權范圍包括在高校內部，貫徹落實黨的教育方針，推動執行黨的教育政策，傳達黨的教育精神，保證高校的科研活動與人才培養與國家的教育目標保持一致。在黨委的領導下，校長為首的各級各類行政人員作為學校的行政主體，服務于高校黨委，對高校黨委各項決策的傳達、落實具有保障作用。其主要職權是處理學校各項行政事務，保證學校平穩運行。學術主體是高校賴以生存與發展的基石，是大學學術本質最基本的保證。大學的學術主體主要是由學術委員會、教授等學術人員組成，主要負責其所在二級學院的學術活動、科研教學、學位授予等事物。民主管理主體是高校最基本組成人員，其人員數量龐大，存在于學校的各個組織、學院當中，其管理范圍是涉及到其自身的重大事物。在高校實際的運行過程中，各利益主體應在各自的職權范圍內各司其職，防止權力的泛化、滲透，形成政治主體與行政主體協調整合、行政主體與學術主體相互尊重與制衡、民主管理主體認真參與治理的高校治理機制。

（二）加強對利益主體的問責

問責作為現代高等教育系統中一項正式的制度安排，是對高校內部權力進行制約與監督的一種主要路徑。[16]政治主體、行政主體、學術主體和民主管理主體是中國高校內部四個主要的利益相關主體，每一種主體均有其應該履職的范圍，每個主體自身的準確定位以及各主體間的合理分工和有效行使是高校健康運行的重要前提。相反，管理的泛化或失職可能會導致不同利益主體間權力失衡甚至權力腐敗，進而威脅高校內部應有的治理生態。因此，建立系統化、制度化的高校內部權力問責體系，可以預防高校內部利益主體的權力失范或失職行為，以及有效規避可能導致的各種風險，進而懲治因內部權力濫用或失職行為導致的種種違規或違法行為，其目的在于滿足高校內部利益相關者的多元化訴求，維護內部權力運作的合法性，形成一種健康的權力生態。建立高校內部的問責制不是一項口頭工作，而是要將制度落實、做好。一個有效的問責包括清晰的懲罰措施、明確的證據以及強制執行的能力。清晰的懲罰措施是指在執行問責時必須要有清楚具體的條款規定著何種不良行為要受到何種懲罰，確保條款具有操作性這是實施問責的前提。明確的證據是指在回應問責對象時要提供清晰、確鑿的信息或數據保證問責的公正性，體現一種證據文化。強制執行的能力是對問責主體提出的要求，是指當高校內部的利益主體出現失職行為時，問責主體必須具有強大的執行能力而不受其他組織或權力主體的影響，確保問責能落到實處。基于此，高校在完善內部治理時應參考以上三個基本步驟建立科學的問責制度，確保將權力關進制度的籠子。

（三）健全學生主體的參與治理的方式

學生是高校最直接的利益相關者，同時也是規模最大的利益相關群體，高校的一切計劃、行動都應是以促進學生發展為目的。學生參與高校治理的程度，是衡量一個高校治理能力與治理水平高低的重要指標。想要提高學生參與高校治理的程度就要在高校內部梳理“學生為中心”的辦學理念，改變傳統的管理方式中學生地位低下、被動接受的地位，讓學生參與到校園建設的方方面面，使其在日常的管理事務中增強自身的主體意識。其次可以通過建立學生資管委員會、學生代表大學等學生管理相關組織來不斷豐富和完善學生參與治理的途徑，或是持續出臺學生參與學校內部管理的各項規章制度來體現學生參與治理的合規性，確保學生群體的利益得到有效的保障。此外，還可以推進校領導與管理人員等的觀念轉變，把治理的著力點放在學生身上，拉近高校管理人員與學生間的距離，使學生能說話、敢說話、說真話，并進一步推進學校內部治理的簡政放權，使權力重心下移，減少學生在參與與切身利益相關的事件時受到多方行政力量的干擾。最后，在精神方面，要積極開展思想教育，加強文化引領，著力培養學生的主體意識和民主參與意識，注重學生主體治理的精神文化建設。[17]高校內部的主要管理人員應與學生主體真誠溝通和充分交流，增進學生對學校的認同感，進而使學生在和諧、寬容的氛圍里正確行使自身權利，維護自身利益，使全體學生積極主動地參與到學校內部治理過程中來。

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（責任編輯：楊書元）