地下水超采井灌區農業水權界定到戶理論分析

王冠儒，胡繼連,2*，王秀鵑

（1.山東農業大學 經濟管理學院，山東 泰安 271018；2.山東農業大學 馬克思主義學院，山東 泰安 271018；3.山東農業大學 公共管理學院，山東 泰安 271018）

地下水超采井灌區農業水權界定到戶理論分析

王冠儒1，胡繼連1,2*，王秀鵑3*

（1.山東農業大學 經濟管理學院，山東 泰安 271018；2.山東農業大學 馬克思主義學院，山東 泰安 271018；3.山東農業大學 公共管理學院，山東 泰安 271018）

【目的】促進地下水資源的合理利用，解決地下水超采問題。【方法】本文對井灌區地下水超采 “公地悲劇”屬性進行經濟學分析，提出井灌區地下水超采“公地悲劇”解決路徑，研究井灌區農業水權初始分配模式。還對井灌區農業水權界定到戶進行益本分析，提出井灌區農業水權界定到戶的改進建議。【結果】地下水超采與井灌區農戶“不加限制”的取水灌溉有關，現有井灌區農業水權屬于“村組”式水權制度，水權界定模糊，農戶取用過量地下水進行農田灌溉，導致了井灌區地下水超采“公地悲劇”。而井灌區農業水權界定的成本過高是導致井灌區農業水權的界定不清的根本原因。【結論】農業水權清晰界定到戶有助于解決地下水超采“公地悲劇”問題，應在水權界定過程中采取完善現代化計量設施建設、成立農民用水協會、引入合同節水管理模式和建立井灌區節余水權轉讓機制等措施降低農業水權界定成本，進而促進井灌區農業水權界定到戶，提高井灌區農業水權效率，優化井灌區地下水資源配置。

水權界定；地下水超采；井灌區；公地悲劇

0 引 言

【研究意義】隨著經濟社會的發展，各行各業用水需求不斷增加，在地表水資源不能滿足需求的情況下，人們開始大規模開采地下水，以此來保障經濟社會發展所必需的水資源供給。而地下水是一種典型的公共池塘資源[1]，在世界范圍內普遍存在過度利用的現象[2]。地下水的過度開采會引發地面下沉、海水入侵和河道斷流等問題的發生，對生態環境的可持續發展造成惡劣影響。地下水超采與井灌區農戶“不加限制”的取水灌溉有關，屬于井灌區地下水超采的農業用水“公地悲劇”。井灌是中國北方地區農業灌溉的主要供水方式之一[3-4]，地下水開采量的70%以上均用于農業灌溉[5]。但截至2021年我國農田灌溉水有效利用系數僅為0.568[6]，農業灌溉用水效率低導致實際灌溉用水量超出合理用水量，農業灌溉過量抽取地下水對井灌區地下水超采和地下水漏斗形成具有重大影響。“村組”式農業水權制度是造成井灌區農戶“不加限制”的取水灌溉的主要原因，也是井灌區地下水超采“公地悲劇”的根源所在。因此，改變現有“村組”式農業水權制度，推進井灌區農業水權制度改革，將農業水權界定給農戶成為解決地下水超采“公地悲劇”的重要突破口。

【研究進展】我國正積極推動地下水超采綜合治理，2021年11月公布的《地下水管理條例》中明確指出要加強地下水的節約與保護，規范地下水超采治理工作。農業水權制度改革要立足于改變現有“村組”式農業水權制度，將水權清晰界定作為農業水權制度改革的重要任務，有效治理地下水超采。汪恕誠[7]率先提出，明晰水權是實現水資源優化配置的經濟手段；沈茂英[8]針對四川現有農業水權制度面臨水權分配確權、計量設施安裝成本高、體制性矛盾等困境，提出保障農業基本水權、理順灌區農業用水機制等建議。胡繼連[9]指出現有農業水權的“村組”產權屬性很大程度上影響了農業用水效率，應進一步采取農業水權清晰界定到戶措施，以此來提高農用水效率。姜文來等[10]對農業用水計量等農業用水管理問題進行探討，提出要多措并舉推進農業用水計量工作，因地制宜改進現有計量方式，建設現代化智慧灌區。戎麗麗等[11]和葛顏祥等[12]提出建立以地下水水權清晰界定為基礎的水權交易機制，利用水權市場對地下水進行初始分配，對地下水水權進行清晰界定，以此來有效控制地下水開采量，提高地下水資源利用效率，整治地下水超采問題。郭暉等[13]提出“合同節水管理+水權交易”模式，促進合同節水管理和水權交易共同發展。

當前農業水權界定工作仍處于探索階段，水權分配方法并沒有普適性標準。國內外學者對水權分配方法進行大量探索。Gebre等[14]引入多標準決策（MCDM）進行水權的分配。Asitatikie等[15]進行水權分配時考慮氣候變化、水庫運行能力等因素，并建立多目標優化模型，以保證水資源分配的公平性。潘少斌等[16]利用動態水權，構建了灌溉面積和灌溉需水量相結合的混合分配模式，確定了農業基本水權和動態水權，保證農業水權分配的科學合理。張丹等[17]采用了基于用戶滿意度的綜合加權模型，完成了農戶間農業水權的初始分配，兼顧農業水權初始分配的個體公平與整體公平。管新建等[18]基于灌區農戶農業人口和灌溉面積，運用基尼系數法對灌區農戶間農業水權進行初始分配，使分配結構更具公平性。賀天明等[19]運用投影尋蹤混沌粒子群優化模型，構建農用水權初始分配體系，對灌區農業水權進行深層次初始分配，實現灌區農業水權分配到戶，為農業水權界定到戶奠定了基礎。

【切入點】綜上所述，推進井灌區農業水權制度改革是解決井灌區地下水超采問題的關鍵所在。井灌區農業水權制度改革的核心任務就是將井灌區農業水權清晰界定給農戶，改變井灌區農業水權的“村組”式產權屬性。【擬解決的關鍵問題】本文擬在前人研究的基礎上，對井灌區地下水超采“公地悲劇”的經濟學屬性及其解決路徑進行理論分析，研究井灌區農業水權界定到戶水權初始分配模式，并有針對性地對井灌區農業水權界定到戶的成本收益進行分析，根據水權界定益本分析結果提出井灌區農業水權界定到戶建議，促進地下水資源的合理利用，實現可持續發展。

1 井灌區地下水超采“公地悲劇”屬性與解決路徑

1.1 井灌區地下水超采“公地悲劇”屬性及原因分析

當許多人共同使用某種稀缺資源時，資源的嚴重配置不當或濫用就會出現，從而導致了“公地悲劇”[20]。現有井灌區水權“村組”式產權屬性是造成井灌區地下水超采“公地悲劇”的重要原因。“村組”式水權制度下農戶之間水權劃分并不明確，村組內所有農戶都有平等使用地下水的權利導致地下水資源成為公共資源，農業水權成為井灌區農戶的共有產權。共有產權下井灌區農戶使用地下水采取“以需定取”的方式，其取用水量并不受到限制，只要其交納相應水電費即可。而井灌區農戶受“豐水高產”觀念的影響并出于自身利益最大化考慮，會在灌溉面積、用電量、時間相同的情況下，增加地下水的使用量，直至其農田得到充分的灌溉為止，造成地下水資源過度利用，進而導致地下水超采“公地悲劇”。

井灌區地下水超采“公地悲劇”可以用圖1所示模型來解釋。圖1中橫坐標為井灌區地下水資源使用量，MC曲線為邊際成本曲線，MB曲線為邊際私人收益曲線，MSB曲線為邊際社會收益曲線，MB和MSB曲線之間的距離為增加地下水資源使用量所產生的外部成本。

圖1 地下水超采“公地悲劇”的圖示模型Fig.1 A graphic model of the ‘tragedy of the commons’ of groundwater overextraction

從整個社會利益最大化的角度分析，圖1中E1點，當MSB=MC時，井灌區地下水資源的使用達到最佳狀態。這時最優地下水資源的使用量為L**，社會邊際收益為P2，井灌區單個農戶的邊際收益為P1，存在P1-P2的外部性收益。對井灌區農戶而言，只需支付MC數量的費用，不需要支付額外費用，就可以獲得這部分外部性收益。因此，從井灌區農戶經濟理性角度考慮，其會增加地下水資源的使用量，直到地下水資源的私人邊際收益MB等于其支付的私人成本MC時，即圖1中的E2點。這時，地下水資源的使用量為L*，遠大于其最優地下水資源的使用量L**，地下水資源就出現過度利用現象，井灌區地下水超采“公地悲劇”由此發生。

1.2 井灌區地下水超采“公地悲劇”解決路徑：水權到戶

井灌區農業水權界定到戶是治理地下水超采“公地悲劇”重要措施之一。本文借鑒前人[21-22]研究成果，總結提煉其經驗做法，并根據井灌區農業用水特點，分3步將井灌區農業水權界定到戶，步驟如下：

第一步明確井灌區內農業水權分配總量。根據地下水賦存情況，在維持正常的生態環境前提下，確定井灌區可持續出水量，結合井灌區農作物灌溉水定額，借助先進設備利用數學模型來計算井灌區的地下水權分配總量。

第二步選擇井灌區農業水權分配模式。確定水權分配的相關參數，可將耕地面積、農作物種類、灌溉定額和地理區位（輸水距離）等因素考慮在內，明確單位面積用水定額，測算出井灌區每位農戶分得水權的比例，再根據井灌區地下水分配總量，對井灌區的每位農戶進行初始水權分配，將水資源分配到最終用水戶。

第三步農業水權確權到戶，發放射頻水卡，農戶憑卡取水用水。在井灌區安裝用水計量設施，農戶必須刷卡取用地下水，且卡內可用水量是根據第二步農戶所獲得水權數量來確定的，當用水累計總量超過農戶卡內可用水量時，機電設備會停止供水。此時農戶若想繼續用水，則要依據農業用水超定額用水加價收費制度交納超額水資源費，方可繼續取水。

水權到戶后再結合灌溉面積用水量采用“階梯水費”制度可進一步促進農業節水。井灌區農業用水可根據“多用水多付費”的原則，以井灌區農業用水定額為基準，確定每個梯度的加價幅度，實行超定額用水加價收費制度。實行階梯水價制度后，農戶用水超出灌溉定額后再取用地下水，水費會隨取水量增多而階梯式上漲，增加其農業生產成本。農戶作為經濟理性人，為不增加其成本，會自覺規避爭水、搶水、浪費水等負外部性行為，減少了地下水的無謂消耗，提高水資源利用效率，促進井灌區地下水超采“公地悲劇”問題的解決。山東省新泰市開展農業水價綜合改革試點工作，實行3個階梯的農業水價超定額累進加價制度：在灌溉定額內水價按照運行維護成本水價執行；超過灌溉定額50%以內的農業用水量，按1.1倍水價執行；超出灌溉定額50%以上的農業用水量，按1.2倍水價執行。新泰市開展農業水價改革后，減少了灌溉浪費，提高了農業用水效率，試點地區平均每年可節水672萬m3。

2 井灌區農業水權界定到戶水權初始分配模式

2.1 井灌區農業水權分配的基本分配模式

在現實中，井灌區農業水權分配模式可分為基本分配模式和混合分配模式等。不同井灌區根據經濟、民俗、農作物種類以及對地下水資源的需求程度等，選擇合適的水權分配模式。井灌區農業水權基本分配模式包括人口分配模式、灌溉面積分配模式、產量分配模式、灌溉定額分配模式等[12,22]。式（1）—式（5）中，Ra代表的是在不同分配模式下進行水權分配時，農戶a可獲得的水量；R是井灌區地下水權可分配總數量。

1）灌溉定額分配模式。本原則考慮農作物種類不同，其灌溉定額也不盡相同。在農業水權分配時，根據不同農作物生長發育的需水要求，應把灌溉定額作為1項分配參數。該模式下水權分配的計算式為：

式中：kn表示農作物n的灌溉用水定額；mni表示第i年農作物n的種植面積；Mni表示第i年井灌區農作物n的總種植面積。

2）人口分配模式。地下水資源被視作是一種“公共池塘資源”，每個人都對水資源享有占有和使用的權利，按人口分配可以體現出個體公平的原則。人口分配模式主要是根據井灌區每戶的人口數量進行農業水權的初始分配。因此，井灌區每戶的初始水權分配水量可表示為：

式中：Xa為第a個農戶家中的人口數量；X為井灌區總人口數。

3）灌溉面積分配模式。灌溉面積分配模式主要適用于農用水權分配。土地種植面積的大小會對灌溉用水量產生直接影響。種植面積大的農戶所需的灌溉用水量大。灌溉定額模式下水權分配的計算式為：

式中：Ya為第a個農戶的農田灌溉面積；Y為井灌區總灌溉面積。

4）產量分配模式。產量分配模式可體現土地綜合生產效率，其是以投入地下水資源所產出農作物的量來衡量的。產量分配模式下水權分配的計算式為：

式中：ga為第a個農戶的農業生產量；G為井灌區農作物的總產量。

2.2 基于基尼系數的水權分配模型

人口、灌溉面積和灌溉定額水權分配模式是側重于水權分配公平性，產量分配模式側重于效率性。因為人口分配模式、灌溉面積分配模式、灌溉定額分配模式、產量分配模式的分配依據和側重點不同，所以得到的分配結果也是有差異。現在井灌區農業用水大多采用灌溉面積分配模式，按照農戶實際灌溉面積來確定水權數量。由于該分配模式只考慮農戶灌溉面積單個因素，農戶都會對其褒貶不一，若損害了農戶的利益，甚至會引發農戶間的沖突。本文在借鑒前人研究的基礎上[19,23-24]，構建基尼系數的井灌區農業水權分配模型來完成井灌區農業水權的初始分配。該模型以井灌區農業人口、灌溉面積、農業產量作為控制指標，計算各指標的基尼系數值，并求出各指標基尼系數之和，力求在公平范圍內使各指標基尼系數之和最小化，以此優化井灌區農業水權分配，以確保井灌區農業水權分配的公平性。基尼系數的大小反映了分配的公平性，基尼系數越小，分配越公平。井灌區水權對外產權清晰且排他性強，但在村組內其產權模糊，分割性不強。在井灌區基尼系數應該趨近于0才算是合理的。基尼系數的計算式為：

式中：j為人口、灌溉面積、農業產量控制指標的編號；Gj為基于3項指標的基尼系數值；n為井灌區參與水權分配的農戶數；Xaj為基于指標j的累積比例；Maj為農戶a指標j的值；Yaj為基于指標j水權總分配量累計比例；Wa為農戶a水權分配量，當a=1時，(X(a-1)j、Y(a-1)j)為(0,0)。

為調整各個指標基尼系數之和，需采用熵值法計算各個指標權重，計算式為：

式中：Faj為第a個農戶指標j的單位水權分配量；W0(a)為第a個農戶水權現狀分配量；Zaj為第a個農戶指標j的實際值；Paj為指標j下農戶a在該指標中所占比例；Ej為指標j下單位水權分配量的信息熵；Sj為評價指標j的權重；m為評價指標的個數，m=3。

以人口、灌溉面積、農業產量這3項控制指標的基尼系數之和最小為目標函數，構建井灌區農業水權分配模型，設井灌區水權可分配總量為決策變量，在水權分配總量不變的前提下，在3項指標基尼系數和各農戶水權調整比例上下的約束條件下求解，得出井灌區農業水權分配最優方案，分配模型構建過程如下：

式中：Gj為優化過后指標j的基尼系數值；G0j為指標j下現狀基尼系數值；Fa為第a個農戶的水權分配調整比例；Fa0和Fa1分別為第a個農戶水權分配調整比例的可行上下限。

3 井灌區農業水權界定到戶的益本分析

3.1 水權界定的收益分析

3.1.1 井灌區農業水權清晰界定經濟社會效益分析

水權的清晰界定帶來較大經濟收益和社會效益。水權界定為水權轉讓提供了有利條件。井灌區地下水資源合理分配到農戶后，水資源持有者具有處置該部分水資源的權利。在井灌區引入水市場，井灌區農戶可以聯合其他農戶以農民用水協會為單位將通過節水技術改造、主動節約用水等方式節余的地下水資源有償交易給企業或政府，讓地下水資源在不同行業之間的流轉，實現了地下水的“農轉非”。而地下水的“農轉非”的水價一般而言是要高于農業用水的價格，低于工業城市用水價格。“在農轉非”過程中，農戶作為轉讓方可以獲得較高的節水收益，甚至可以抵消或超過其農業灌溉所支付的水費，降低了農業生產成本，給灌區和農戶帶來較大經濟效益，在此利益驅動下井灌區農戶會更加自覺地節水，可以進一步提高地下水資源的利用效率。而水權受讓方以較低成本獲得了所需地下水資源并將其投入更高效的生產利用，促使水資源由低效用途向高效用途的轉移，以使這部分水資源發揮更大的社會效益。

寧夏吳忠市完善水權確權制度，構建水權市場化交易機制，促使水資源流向高利用率和高效益產業。青銅峽鴿子山灌區在各用水戶管口安裝電磁流量計等計量設施，將灌區588萬m3水資源確權給28戶葡萄種植戶，實現農業水權計量到戶。確權后灌區節水效益明顯，節水300～450 m3/hm2。通過網上水權交易平臺，吳忠市葉盛鎮聯豐村將50萬m3農業用水交易給其他行業，獲得資金12.6萬元，本次80%的收益將分發給農戶，可抵扣其農業生產過程中的農業灌溉水費，約375元/hm2，實現了經濟效益與節水效益雙贏。

3.1.2 井灌區農業水權清晰界定生態效益分析

生態效益主要體現在地下水資源的可持續利用。首先水權界定的過程中可以預留出保護生態環境所需的最低水資源量，在水權分配的過程中不得對這部分水資源進行分配，這樣可以有效緩解生態環境用水需求，保障了地下水資源的可持續性。其次水權到戶后，農戶要根據所擁有的水權數量進行取用水。取水用水行為會更加規范，可以有節制的取用地下水，并規避取水過程中跑冒滲漏情況，保障自己的農田用水。這樣可以提高農業用水有效利用系數，用更少的水來灌溉農田，一定程度上緩解地下水超采，保護了生態環境。河北省自2014年開展地下水超采治理活動以來，構建農業水權界定和水權交易機制構建，并將全省453 333 hm2耕地進行季節性休耕，從每年種植2季作物調整為1季，以此來壓減地下水。2021年底，河北地下水超采區淺層和深層地下水位比2020年上升1.87、5.12 m，壓減地下水超采量52.3億m3。

生態效益主要體現在灌區生態環境的改善。習近平總書記在二十大報告中強調：“要推進美麗中國建設，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理”。地下水資源的保護在山水林田湖草一體化保護中起重要作用。地下水資源的可持續有利于保護河湖生態。地下水位降低到一定程度后就不能補給河湖，甚至會導致河湖干涸，進而也會降低環境自凈能力，帶來水污染。甘肅省民勤縣位于石羊河流域下游，1970年后為了提高糧食產量，開始打井取用地下水，毫無節制的打井行為導致地下水位普遍下降10～20 m，土地荒漠化和流域末端青土湖完全干涸，生態環境惡化。2007年起甘肅石羊河流域開展治理行動，在治理地下水超采過程中，民勤縣按照“以水定產、以水定地”的原則，向農戶發放水權證，將水權確權到戶，還調整農業產業結構，引導農戶種植低耗水高收益作物，減少地下水用水量。經過系統治理，地下水超采得到有效緩解，也給當地帶來較大的生態效益，原來枯死的植被重新恢復，地下水位也有明顯的回升，2010年干涸的青土湖又開始重現水面，截至2020年水域面積已經達到2 000多hm2，流域生態效益顯著提升。

3.2 井灌區農業水權界定的成本分析

井灌區農業水權界定的總成本由農業水權排他成本和內部管理成本構成。農業水權的排他成本和內部管理成本過高導致了井灌區農業水權排他程度低、水權難以界定到戶。井灌區農業水權排他成本過高阻礙了農業水權界定到戶。由于地下水資源具有流動性和時空變異性，再加上井灌區農戶取水用水過程中存在跑水、漏水、滲水的現象，造成了井灌區地下水灌溉用水量精確度量難度大且度量成本過高的問題。由于現實中農業用水空間分散，要實現井灌區農戶地下水用水量的精確計量和農業水權界定到戶，必須引進先進的終端用水計量設施，并在田間安裝封閉的管道渠系，打造井灌區農業用水計量“一戶一表”模式，并依照每戶的實際地下水取水用水量進行收費。但現實中完善田間封閉管道渠系和安裝終端用水計量設備的成本過高，而安裝后井灌區要保證終端用水計量設施、封閉的管道渠系等農田水利工程的正常運行，也會產生很高的保養、維護和維修成本。綜上所述，井灌區農業水權界定排他成本非常高，從一定程度上會對農業水權進一步清晰界定產生阻礙，使水權界定難以在普通的大田作物灌溉中推行。

井灌區農業水權內部管理成本過高阻礙了農業水權界定到戶。內部管理成本與水權界定的清晰程度有關。水權界定的越清晰，村組內部追逐地下水資源價值的人數越少，內部管理成本越低。反之，水權界定的越模糊，村組內部追逐地下水資源價值的人數越多，內部管理成本越高。井灌區農業水權屬于“村組”式水權，農戶追逐地下水資源價值的人數很多，井灌區農業水權的內部管理成本很高。在井灌區許多農戶共同分享地下水資源所有權或使用權時，內部要進行高度的協商，而井灌區農業用水戶的分布呈零散、范圍廣、無組織的特點，對井灌區農戶的取水用水行為進行管理、規范、監督，會大幅增加人力、物力、財力，在村組內產生很高的組織成本、信息搜尋成本和時間成本等。比如，農民用水協會對每戶農業灌溉用水記錄在冊花費的人力、物力成本和井灌區農民用水協會內部農戶之間的談判協商成本等。

3.3 井灌區農業水權收益成本對比分析

水資源清晰界定所得的效益很高，但要想把水權界定到戶必然也會產生很大的成本。水權界定的收益和成本的大小會從根本上影響水權界定的實施。如圖2所示，C為水權界定總成本，MC為水權界定邊際成本，R為水權界定總收益，MR為水權界定邊際收益，K表示水權界定的清晰程度，用R/C表示水權界定效率Y。當0lt;Klt;K*時，Rgt;C，MRgt;MC，水權界定的收益大于水權界定的成本，且水權界定對于井灌區農戶來說是值得追求的；當K=K*時，R=C，MR=MC，Y為1，水權界定效率達到最優。當Kgt;K*時，Rlt;C，MRlt;MC，水權界定的收益小于水權界定的成本，水權的界定對井灌區農戶來說是得不償失的。

圖2 水權界定程度與水權界定效率Fig.2 The defining degree and efficiency of water rights

當K=K*時，井灌區農業水權并沒有清晰界定到戶，井灌區農業水權仍然屬于“村組”水權，且村組人數保持在一定合理規模區間內。若想將農業水權清晰界定給農戶，即當Kgt;K*時，水權界定的總成本隨水權界定清晰程度的提高而增加，水權界定的總收益隨水權界定清晰程度的提高而減少，水權界定的效率也會隨水權界定清晰程度的提高而下降。在此階段，水權界定的總成本始終大于水權界定的總收益，水權界定是得不償失的。也就是說，農戶作為經濟理性人，只有當井灌區農業水權界定后收益高于農業水權界定成本時，農戶才會選擇界定水權，而當農業水權界定成本高于其界定后所得收益時，農戶水權界定的積極性會大大降低，農戶不會選擇進一步界定水權。因此要想實現井灌區農業水權清晰界定到戶關鍵在于降低井灌區水權界定的總成本和增加水權界定的總收益，提高水權效率，激發其水權界定到戶積極性。

4 討 論

近年來地下水超采問題已經成為民眾關心的熱點問題。地下水超采的治理要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，把地下水超采治理作為生態文明建設的重要任務，加快解決地下水過度開發利用問題，還水于河，藏水于地。為治理井灌區“公地悲劇”，解決地下水超采問題，當前學者做了大量研究，然而學術界對地下水超采治理的研究主要集中于農業產業布局的調整、節水技術的應用和發展雨養農業等方面，對井灌區農業水權制度改革為治理措施的研究較少。所以本文主要著眼于井灌區農業水權制度改革研究，提出建立健全水權界定和流轉制度，突破水權界定的關鍵技術，促進井灌區農業水權界定到戶的改革建議，以期從取水源頭上治理地下水超采，努力實現地下水資源可持續利用。

井灌區農業水權界定改革要以降低水權到戶成本，明確水權到戶收益為方向。只有當水權到戶的收益大于成本時，水權界定才有意義，農戶才有水權界定的積極性。現有井灌區水權是以“村組”形式存在，要想完成水權到戶，實現“一戶一表”成本過高，而井灌區又無相應的水權市場和水權交易機制，即使水權到戶后，農戶也無法進行水權流轉取得收益。現實中井灌區水權到戶過高和水權收益獲得相關機制不健全兩方面共同阻礙了水權到戶工作的進行。要想推動井灌區農業水權界定到戶工作，應以降低水權到戶成本，明確水權到戶收益為抓手，實現水權到戶收益大于成本的目標，激發農戶參與井灌區農業水權清晰界定的積極性，進而促進農業水權的清晰界定。本文提出成立農民用水協會，加強灌區農戶管理，引入井灌區節水管理機制，讓社會資本參與水權到戶工作，在井灌區內安裝IC卡計量設施，推行井灌區“一井一表”模式和農戶“一戶一卡”模式，降低水權到戶成本，建立井灌區節余水權轉讓機制，推動節余水權轉讓，建立農戶獲取節水收益的渠道，讓農戶能實實在在地享受節水收益，并發揮農民用水協會的協商功能，在水權轉讓過程中為農戶爭取更多收益，讓農戶享受水權到戶帶來的經濟和生態紅利。

5 井灌區農業水權界定改革建議

5.1 完善現代化計量設施建設，降低農業水權的排他成本

完善現代化的監測計量設施，加強地下水動態監測，盡快實現井灌區農業灌溉計量設施全覆蓋，促進井灌區農業節水。技術進步可以提供新的計量方法和手段，來降低水權的界定成本。在井灌區內安裝IC卡計量設施，向農戶發放射頻卡，推行井灌區“一井一表”模式和農戶“一戶一卡”模式，通過機井射頻器計量到戶。農戶在取用地下水進行農田灌溉時，需到機井旁的智能計量設施上插卡消費，方可取水，待到灌溉完成時再刷卡結束計費。智能計量設備將會按方計算用水量，并根據灌溉用水量自動扣除IC卡內的費用。“一井一表”模式下農戶無須單獨安裝用水計量設施，只在井灌區機井處安裝終端計量設備即可，且購買安裝機井終端計量設備的費用由政府進行補貼，井灌區農戶只承擔小部分費用。該模式可省去農業水權界定到戶過程中農戶單獨安裝用水計量設施的費用，降低了農業水權的界定排他成本。

5.2 成立井灌區農民用水協會，降低農業水權的內部管理成本

井灌區成立農民用水協會后，除政府負責井灌區農業灌溉設施的建設、運行、維護和管理外，農戶也可以農民用水協會為依托直接參與井灌區的灌溉管理，有助于降低井灌區農業水權的內部管理成本和實施成本。首先，農戶參與井灌區灌溉管理，實現了井灌區農戶的角色轉變，其由以前的水利灌溉設施使用者轉變為現在的管理者和監督者，農戶的責任意識增強，其會像水利灌溉設施所有者一樣承擔應盡的責任，關心愛護井灌區的水利灌溉設施，化解破壞水利灌溉設施的風險。其次，農民用水協會將井灌區全體農戶進行分組管理，各小組內的農戶居住較為集中，有一定的地緣關系，農戶之間互相較為了解。以組為單位的管理模式較之前相比，可以提升管理效率，降低管理成本。因為農民用水協會管理模式與政府部門的科層的管理體系相比，其能充分獲取井灌區農戶用水相關信息，有效行使管理職能，所以可以以較低的組織成本、時間成本等來實現井灌區農用灌溉設施的有效管理。最后，農民用水協會可以參與井灌區農業節余水權的流轉，降低水權交易各項成本。與單個農戶相比，農民用水協會進入水權市場具有較強的談判能力，在水資源農轉非的談判過程中，其可以以較低的談判總成本和較高的水權轉讓收益完成井灌區農業節余水權的規模化流轉。綜上所述，成立井灌區農民用水協會可有效降低農業水權的內部管理成本。

5.3 引入社會資本參與井灌區節水管理，降低水權到戶成本

引入社會資本，在井灌區采取合同節水管理運作模式，節水服務企業與井灌區農民用水協會簽訂合同，為農戶提供資本、技術、節水改造和管理等用水服務，并以與用水戶共享節水效益的方式獲取收益，推進節水服務的產業化，有效降低水權到戶成本[25]。井灌區節水管理的運作模式如圖3所示。井灌區當地政府與節水服務企業進行合作，簽訂合作協議，由節水服務企業參與井灌區節水工程的改造。節水服務企業資金一般采取銀行貸款、融資等方式承擔井灌區購買農業水權界定計量設施、安裝封閉渠系管道等節水改造工程設施的費用。合同期內節水服務企業負責井灌區節水項目的運行、管理和維護工作，待到合同期滿后，節水服務企業退出節水項目的運行、管理和維護，前期由其建設的節水設施設備無償交給政府，后期井灌區節水項目的管理和維護均由政府負責。項目建設完成之后由井灌區當地政府與節水服務企業共同確定合同期內井灌區分年度的節水目標，政府對節水目標完成情況進行監督考核，節水服務企業保證合同期內井灌區節水收益達到每年度目標數值，就可以與井灌區全體農戶按約定比例共享井灌區節水收益，并向農戶收繳水資源費，以收回前期井灌區農業水權界定節水改造工程的投資成本，并獲取相應收益。

圖3 井灌區節水管理的運作模式Fig.3 Operation mode of contract water saving management in well irrigation area

寧夏賀蘭縣2018年引入社會資本，探索建設農業節水灌溉合同節水機制，節水服務企業投資新建節水項目工程，項目實施后年均節省水資源9 500萬m3，節水量占該縣總用水的30%。甘肅西梁灌區構建農田灌溉合同節水模式。項目落地后水資源有效利用系數超0.9，灌區2 773 hm2土地年均節水約220.28萬m3。

5.4 建立井灌區節余水權轉讓機制，倒逼水權界定

實現井灌區農業水權的清晰界定，離不開井灌區農戶節余水權轉讓機制的支持。但當前，井灌區農業水權轉讓機制面臨交易機制、保障制度不完善和農戶分散經營等一系列問題。引入新技術和完善水權轉讓機制等手段是解決這些問題的關鍵所在。一方面，應根據井灌區農戶分散經營的特點因地制宜設計井灌區節余水權交易機制，采取農戶集中轉讓模式，實現農戶水權集體規模化流轉，降低節余水權的轉讓成本，提升轉讓效率。另一方面，井灌區節余水權轉讓應以先進的水權計量交易技術、健全的水權交易平臺、適宜的交易組織形式和程序為支撐，降低水權交易成本，推動水權的規模化流轉。井灌區農戶節余水權轉讓機制建立后，農戶通過節余水權流轉獲得額外的收益，激發農戶水權界定的積極性，倒逼水權界定。

6 結 論

1）水權到戶是井灌區地下水超采“公地悲劇”的解決路徑。根據井灌區農業用水特點，探索出井灌區農業水權到戶的具體步驟，還借助基尼系數水權分配模型，對井灌區農戶農業水權分配進行優化，確保了農業水權分配的公平性。

2）現實中水權界定到戶成本高，收益不明。井灌區農業水權界定的排他成本和內部管理成本過高且水權界定收益不明阻礙了農業水權到戶工作的推進，降低了農戶水權到戶的積極性。

3）水權到戶改革以降低水權到戶成本，明確水權到戶收益為基本原則。采取完善現代化計量設施建設、成立井灌區農民用水協會、引入合同節水管理機制和建立井灌區節余水權轉讓機制等措施，降低成本，明確收益，為井灌區農業水權界定到戶工作創造有利條件，推動井灌區可持續發展。

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Delineation of Agricultural Water Rights to Individual Households in Regions Overexploiting Groundwater for Irrigation

WANG Guanru1, HU Jilian1,2*, WANG Xiujuan3*

(1. College of Economics and Management, Shandong Agricultural University, Tai’an 271018, China;2.College of Marxism, Shandong Agricultural University, Tai’an 271018, China;3.College of Public Administration, Shandong Agricultural University, Tai’an 271018, China)

【Objective】Promote the rational use of groundwater resources and solve the problem of groundwater overexploitation.【Method】This paper conducts an economic analysis on the property of the quot;tragedy of the commonsquot; over-exploitation of groundwater in the well-irrigated area, proposes a solution to the quot;tragedy of the commonsquot; in the over-exploitation of groundwater in the well-irrigated area, and studies the initial distribution model of agricultural water rights in the well-irrigated area. It also analyzes the benefits and costs of household-based agricultural water rights in well-irrigated areas, and puts forward improvement suggestions for household-based agricultural water rights in well-irrigated areas.【Result】The overexploitation of groundwater is related to the quot;unrestrictedquot; water intake of farmers in well irrigation areas. The existing agricultural water rights in well irrigation areas belong to the quot;village groupquot; water rights system, and the definition of water rights is vague.Farmers use excessive groundwater for farmland irrigation, leading to the quot;tragedy of the commonsquot; of groundwater overexploitation in well irrigation areas. The high cost of defining agricultural water rights in well-irrigated areas is the root cause of the unclear definition of agricultural water rights in well-irrigated areas.【Conclusion】The clear definition of agricultural water rights to households is helpful to solve the problem of groundwater overexploitationquot;the tragedy of the commonsquot;. In the process of defining water rights, measures should be taken to improve the construction of modern metering facilities, establish farmers' water use associations, introduce contractual water-saving management models and Measures such as establishing a transfer mechanism for surplus water rights in well-irrigated areas can reduce the cost of defining agricultural water rights, thereby promoting the definition of agricultural water rights in well-irrigated areas to households, improving the efficiency of agricultural water rights in well-irrigated areas, and optimizing the allocation of groundwater resources in well-irrigated areas.

definition of water rights; groundwater overexploitation; well-irrigated areas; tragedy of the commons

王冠儒, 胡繼連, 王秀鵑. 地下水超采井灌區農業水權界定到戶理論分析[J]. 灌溉排水學報, 2023, 42(3): 136-144.

WANG Guanru, HU Jilian, WANG Xiujuan. Delineation of Agricultural Water Rights to Individual Households in Regions Overexploiting Groundwater for Irrigation[J]. Journal of Irrigation and Drainage, 2023, 42(3): 136-144.

TV93

A

10.13522/j.cnki.ggps.2022505

1672 - 3317（2023）03 - 0136 - 09

2022-09-13

國家自然科學基金項目（42007411）

王冠儒（1998-），男，山東濟南人。碩士研究生，主要從事農業資源與環境管理研究。E-mail: guanruwang616@163.com

胡繼連（1963-），男，山東淄博人。教授，主要從事資源與環境經濟研究。E-mail: jlhu@sdau.edu.cn

王秀鵑（1981-），女，山東泰安人。教授，主要從事資源與環境管理研究。E-mail: xjwang0709@sdau.edu.cn

責任編輯：白芳芳