扎實(shí)開展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)重大事故隱患排查整治 推動(dòng)安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型
——《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》解讀

☉ 宛時(shí)進(jìn) 張耀成

為進(jìn)一步加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全風(fēng)險(xiǎn)源頭管控，防范遏制重特大事故發(fā)生，日前，民政部辦公廳印發(fā)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》），對(duì)應(yīng)判定為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)重大事故隱患的情形進(jìn)行了明確，為基層監(jiān)管部門檢查和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自查發(fā)現(xiàn)并判定重大事故隱患提供了依據(jù)，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全監(jiān)管向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型具有里程碑意義。

【政策背景】

一是黨中央、國務(wù)院對(duì)重大事故隱患排查整治作出新部署。習(xí)近平總書記對(duì)安全生產(chǎn)工作作出系列重要指示批示，要求“全面排查整治各類風(fēng)險(xiǎn)隱患，堅(jiān)決防范和遏制重特大事故發(fā)生”，強(qiáng)調(diào)“站在人民群眾的角度想問題，把重大風(fēng)險(xiǎn)隱患當(dāng)成事故來對(duì)待”。2021 年6 月，新修訂的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱《安全生產(chǎn)法》）要求，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自的職責(zé)分工，制定相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域重大事故隱患的判定標(biāo)準(zhǔn)。2023 年4 月，國務(wù)院安委會(huì)印發(fā)《全國重大事故隱患專項(xiàng)排查整治2023 行動(dòng)總體方案》，要求尚未出臺(tái)重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)領(lǐng)域，按照《安全生產(chǎn)法》要求抓緊制定出臺(tái)重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)。

二是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全監(jiān)管效能亟待進(jìn)一步提升。近年來，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域堅(jiān)持問題導(dǎo)向，久久為功，建立完善養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管、行政檢查、消防、食品等安全管理制度，部署開展了社會(huì)福利機(jī)構(gòu)消防安全專項(xiàng)治理、全國養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)消防安全專項(xiàng)整治三年行動(dòng)等一系列專項(xiàng)治理行動(dòng)，累計(jì)排查整治養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各類隱患45 萬處，有效提升了安全監(jiān)管水平。對(duì)照黨中央、國務(wù)院部署要求，對(duì)照人口老齡化形勢(shì)和老年人美好生活向往，養(yǎng)老服務(wù)安全監(jiān)管在聚焦重點(diǎn)精準(zhǔn)施策、果斷處置根治隱患方面上還有差距。一方面，由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)重大事故隱患認(rèn)定依據(jù)不足，基層監(jiān)管部門對(duì)發(fā)現(xiàn)的隱患難以下定決心強(qiáng)力整治；另一方面，基層監(jiān)管部門對(duì)重大事故隱患的危害性后果預(yù)判不足，采取措施不夠有力。

三是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)重大事故風(fēng)險(xiǎn)防范壓力持續(xù)增加。我國老年人口基數(shù)大，老齡化速度快，高齡、失能、獨(dú)居、留守等老年人數(shù)量持續(xù)增長，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老成為很多家庭無力照護(hù)的失能、高齡、獨(dú)居等特殊困難老年人的重要選擇。然而，由于我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展還處于起步階段，部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是一些農(nóng)村敬老院、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施條件基礎(chǔ)薄弱，從業(yè)人員特別是養(yǎng)老護(hù)理員安全意識(shí)和素養(yǎng)參差不齊，再加上養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住老年人行動(dòng)不便，逃生自救能力弱，一旦發(fā)生重大事故，后果不堪設(shè)想。近年來，民政部門通過壓實(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全管理主體責(zé)任，督促指導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍建立了安全風(fēng)險(xiǎn)自查自改制度，但由于缺乏重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)隱患排查質(zhì)量不高，一些應(yīng)當(dāng)排查出來的隱患沒有被排查出來，一些應(yīng)給予高度重視的重大事故隱患被當(dāng)作一般隱患處理。隨著風(fēng)險(xiǎn)的積累，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)防范遏制重大事故的壓力持續(xù)增加。

【政策要點(diǎn)】

《標(biāo)準(zhǔn)》以安全生產(chǎn)有關(guān)法律法規(guī)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理部門規(guī)章和強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)等為依據(jù)，對(duì)應(yīng)判定為重大事故隱患的情形進(jìn)行了明確，方便基層監(jiān)管部門和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有效識(shí)別和準(zhǔn)確判定。

一是明確了重大事故隱患判定的總原則?！稑?biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)未落實(shí)安全管理有關(guān)法律法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等基本要求，可能導(dǎo)致人員重大傷亡、財(cái)產(chǎn)重大損失的，應(yīng)當(dāng)判定為存在重大事故隱患。首先，抓住“違法”這個(gè)前提，也就是判定為重大事故隱患必須以安全管理法律法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。其次，聚焦“重大”這個(gè)基本特性，只有危害程度較大、可能導(dǎo)致群死群傷或造成重大經(jīng)濟(jì)損失的隱患才會(huì)界定為重大事故隱患。

二是分類明確應(yīng)判定為重大事故隱患的具體情形。《標(biāo)準(zhǔn)》從重要設(shè)施設(shè)備存在嚴(yán)重缺陷、安全生產(chǎn)相關(guān)資格資質(zhì)不符合法定要求、日常管理存在嚴(yán)重問題、嚴(yán)重違法違規(guī)提供服務(wù)、其他可能導(dǎo)致人員重大傷亡、財(cái)產(chǎn)重大損失的重大事故隱患等5 個(gè)方面，明確了應(yīng)判定為重大事故隱患的22 種具體情形?？紤]到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全風(fēng)險(xiǎn)涉及消防、建筑、食品、特種設(shè)備、醫(yī)療衛(wèi)生等各方面，而基層民政部門和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)能力不足，為了讓一線檢查人員易于發(fā)現(xiàn)和判斷，《標(biāo)準(zhǔn)》所列情形多是可以通過查驗(yàn)有關(guān)證書、資質(zhì)資格文件、檢查記錄或直接觀察詢問等方式進(jìn)行判斷的，可操作性較強(qiáng)。

三是明確了綜合判定和細(xì)化落實(shí)要求?！稑?biāo)準(zhǔn)》提出，對(duì)于情況復(fù)雜，難以直接判定是否為重大事故隱患的，各地民政部門可以商請(qǐng)有關(guān)部門或者組織有關(guān)專家，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等，研究論證后綜合判定。同時(shí)，明確各地民政部門可結(jié)合實(shí)際細(xì)化本行政區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)。主要考慮與住房城鄉(xiāng)建設(shè)、消防、市場監(jiān)管、衛(wèi)生健康、自然資源等部門對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建筑、消防、食品、醫(yī)療衛(wèi)生安全和自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)等監(jiān)管職能的無縫銜接，充分發(fā)揮專業(yè)部門技術(shù)優(yōu)勢(shì)，聯(lián)合研判養(yǎng)老機(jī)構(gòu)重大事故隱患。另外，考慮各地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)際情況差異以及違法違規(guī)程度差異，給地方民政部門執(zhí)行《標(biāo)準(zhǔn)》留有裁量空間，規(guī)定各地民政部門可以細(xì)化本《標(biāo)準(zhǔn)》，進(jìn)一步增強(qiáng)可操作性。

【政策實(shí)施】

貫徹實(shí)施《標(biāo)準(zhǔn)》需要處理好以下幾個(gè)關(guān)系：

一是處理好重大隱患和一般隱患的關(guān)系。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)》判定的重大事故隱患，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先整改，目的是消除最危險(xiǎn)的因素，從而降低重特大事故發(fā)生的可能。同時(shí)，《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定以外的一般性安全隱患，也應(yīng)當(dāng)納入整改范圍，防止“小患”不除變“大患”，造成一般事故多發(fā)頻發(fā)。累計(jì)損失較大也是不可取的。

二是處理好直接判定和綜合判定的關(guān)系。基層民政部門根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)》能夠直接判定的應(yīng)當(dāng)作出判定，情況復(fù)雜需要商請(qǐng)有關(guān)部門或者組織有關(guān)專家綜合判定的，要注意整改時(shí)限，搶抓時(shí)間窗口，迅速判定，杜絕拖延，進(jìn)而防止釀成事故。開展綜合判定后，民政部門應(yīng)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提高能力，再次遇到類似情形，盡量直接作出判定。

三是處理好單獨(dú)檢查和聯(lián)合檢查的關(guān)系。民政部門牽頭開展多部門聯(lián)合檢查，對(duì)判定重大事故隱患比較有利，但往往受各部門工作節(jié)奏安排不一等客觀情況制約，協(xié)調(diào)統(tǒng)一檢查時(shí)間較難，可能會(huì)出現(xiàn)較長等待時(shí)間或“鑼齊鼓不齊”的情況。因此，民政部門工作人員平時(shí)應(yīng)當(dāng)積極學(xué)習(xí)安全隱患研判知識(shí)，提高自身發(fā)現(xiàn)、識(shí)別和判定各類重大事故隱患的能力，必要時(shí)單獨(dú)開展檢查，發(fā)現(xiàn)由其他部門管理的重大事故隱患線索，再與相關(guān)部門會(huì)商，不能消極等靠。

四是處理好《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定和實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了判定重大事故隱患的原則是違法違規(guī)和可能導(dǎo)致重大人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失。這是判定重大事故隱患的第一原則。當(dāng)然因是新出臺(tái)的《標(biāo)準(zhǔn)》，可能存在不盡完善之處，如果排查發(fā)現(xiàn)有《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定22 種情形以外的違法違規(guī)情況，經(jīng)研判可能導(dǎo)致重大人員傷亡、重大財(cái)產(chǎn)損失的，也應(yīng)及時(shí)判定為重大事故隱患。

五是處理好限期整改和果斷處置的關(guān)系。對(duì)判定為重大事故隱患的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，要根據(jù)隱患具體情況依法依規(guī)分類采取措施。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在危及人員生命安全的，應(yīng)果斷從危險(xiǎn)區(qū)域撤出人員，或責(zé)令停業(yè)。對(duì)已采取臨時(shí)管控措施，人員生命安全暫無危險(xiǎn)的，可以責(zé)令限期整改，但要及時(shí)跟蹤整改情況，現(xiàn)場驗(yàn)收整改結(jié)果。