CPTPP國有企業和指定壟斷規則適用范圍研究

王小瓊，肖 勇

(中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073)

2021年9月16日，商務部部長王文濤向《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, 以下簡稱CPTPP)的保存方，新西蘭貿易與出口增長部長奧康納正式提交了中國申請加入CPTPP的書面文件。CPTPP是當今世界上最高標準的區域經貿協定，該協定第17章設置“國有企業和指定壟斷”規則，專門對國有企業和指定壟斷加以規范。這一章節的主要內容包括定義與適用、非歧視待遇和商業考慮、非商業援助、透明度、締約方特定附件與規則例外等。CPTPP的前身《跨太平洋伙伴關系協定》(Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP)協定，是世界上首個以專門章節規制國有企業規則和指定壟斷的法律文件。CPTPP國有企業規則承繼了TPP國有企業規則的內容，也是以專章規制國有企業。

從國有企業規則的發展歷史上看，國有企業規則的制定由美國主導。美國將其與新加坡、韓國、加拿大、墨西哥等國簽署的雙邊、區域性協定中的國有企業規則精神遷移到TPP國有企業規則當中。CPTPP相較于以往自由貿易協定中的國有企業規則，內容上既有繼承也有突破，對成員國義務的要求更加嚴格，在規制體系上也更加完善。所以說，CPTPP國有企業規則具有進步性。此外，由于國有企業在發達國家和新興市場國家有著不同的作用，各國在國有企業規則制定的過程中達成妥協，因此也具有漸進性。

CPTPP國有企業規則體現了當今國際經貿領域大國集團之間的角力。2008年全球金融危機以來，美國逐步加強與日、韓、新等國家和組織的經濟聯系，在此期間簽署了包括TPP、《美國-墨西哥-加拿大協定》(United States-Mexico-Canada Agreement, 以下簡稱USMCA)、《綜合性經濟貿易協議》(Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA)、《日英經濟合作協定》(Economic Partnership Agreement, EPA)、《美國-新加坡自由貿易協定》《美國-韓國自由貿易協定》等在內的區域、雙邊國際協定。上述協定的簽訂體現出美國企圖通過拉攏或扶持與其友好的國家和地區，建立一個將中國排除在外的國際經貿體系，借此打壓以中國為代表的新興市場國家，維持在經貿領域的領先地位和全球國際經貿規則制定的領導地位。

此外，CPTPP國有企業規則在底層邏輯領域也存在著“政府對企業的所有權”與企業扭曲貿易行為并無直接聯系、當前國有企業定義不僅涵蓋國有企業，甚至包括非國有企業、不符合國有企業主體和行為相統一的國際規則以及忽視了不同經濟體制的差異等缺陷。[1]所以，發達國家期望以“競爭中立”之名對國有企業進行規制，背后的目的是打壓以國有經濟為國民經濟支柱的發展中經濟體。

CPTPP對成員方的要求較高，在國有企業規則方面走在國際經貿法律制度的前列。該條約是解決國有企業和指定壟斷問題的最新成果之一，建立在過去的經驗教訓的基礎上，因此分析和評估CPTPP的國有企業規則將為未來的談判提供有用的藍圖。[2]在今后的多邊、區域法律構建中，很有可能成為其他雙邊、多邊、區域國際經貿條約制定國有企業規則的重要參考，形成擴散效應。因此，我們應當在該領域方興未艾之際盡快進行深入研究，為未來的國有企業制度研究打好理論基礎，從而在全球范圍內的國有企業規則領域拔得頭籌。此外，我國國有企業規則體系中確實存在國有企業享受不合理優惠、透明度不足、國有企業定義界定不明晰等問題。研究好CPTPP國有企業規則，有利于完善我國國有企業法律法規體系，進而促進我國國有企業與多種所有制企業公平競爭，形成更加公平、開放、高效、有序的市場，提高國有企業活力，使國有經濟在社會主義現代化建設中更好地發揮主導作用。

一、CPTPP第17章有關適用范圍的規定內容

(一)CPTPP對國有企業的定義

1.國有企業的定義

當前，不同的多邊、諸邊和雙邊協定納入了不同的規則，但缺乏可導致一致性的有效國際指導。[3]在制度空白的情況下，CPTPP提出了一個界定國有企業的框架，即“從事商業活動+具體判定標準”。

CPTPP第17章第17.1條規定，國有企業指的定義是直接擁有50%以上資本的所有權，或者雖然沒有控制過半數所有權，但是通過所有者權益能夠控制一半以上企業決策投票權，或者能夠直接任命董事會或者其他相似管理機構過半數成員的，主要從事商業活動的企業。可以看出,CPTPP中對國有企業的定義具有兩方面的條件,其一是“從事商業活動”,其二是所有權、投票權或人事權三者之一被締約方所控制。這兩個維度的條件分別對國有企業的控制主體和經營性質作出了限制，共同構成了認定國有企業的兩大支柱，初步劃定了CPTPP國有企業規則的規制范圍。下文闡述的適用范圍和例外規則，都是基于這兩個條件篩選出的企業作出的反向規定。

2.政府壟斷和指定壟斷的定義

CPTPP第17章第17.1條規定，指定壟斷指在本協定生效之日后指定的私營壟斷者和締約方指定或已經指定的任何政府壟斷者；政府壟斷指由締約方或由另一政府壟斷者擁有或通過所有者權益控制的壟斷者。我們可以看出，CPTPP第17章對指定壟斷的定義沒有溯及力，而對于政府壟斷的定義具有溯及力。換言之，CPTPP第17章適用于本條約生效前的政府壟斷，而不適用于本條約生效前對私營企業的指定壟斷。筆者認為其原因有三，其一是為了保護締約方私營企業的現有和預期利益，以及私營企業對政府的信賴利益；其二是為了遵循法不溯及既往的原則；其三是基于企業生命周期的視角，囿于私營企業的能力限制，私營企業由建立到運營，再到培養接受政府指定壟斷的能力往往需要更長的時間，甚至在成立初期對是否能夠接受政府指定壟斷的判斷是未知的。而政府壟斷不同，政府壟斷從成立起就具有明確的壟斷經營意圖，可以集中資源進行壟斷經營，從企業設立到壟斷運營的阻力遠遠小于私營企業。因此，CPTPP第17章對政府壟斷施加了比指定壟斷更強的約束。

(二)CPTPP國有企業規則適用范圍的規定

需要指出，此處的“適用范圍”專指CPTPP第17章第17.2條“范圍”的規定，是CPTPP文本對該協議適用范圍的限縮，是狹義的、法律文本意義上的適用范圍；而論文題目中的“適用范圍”除了包括狹義的適用范圍，還包括國有企業定義問題和國企規則例外問題，是廣義的、學術意義上的適用范圍。

CPTPP第17.2條規定，CPTPP第17章適用于貿易或投資領域。締約方的國有企業和指定壟斷應當對其行為做出保證，這些行為不得對自由貿易區內的貿易或投資領域產生影響，而不適用于諸如金融監管、金融機構的破產、主權財富基金、獨立養老基金、政府采購、政府提供貨物或服務等領域。國有企業規則不得解釋為阻止政府建立國有企業和設置指定壟斷，以及減讓表所列出的不符合措施不受到非歧視待遇和商業考慮規則的約束。

(三)CPTPP國有企業規則適用例外的規定

CPTPP第17.9條專門對締約方特定附件做出了規定。這一條規定非歧視待遇和商業考慮以及非商業援助不適用于締約方在附件4中所列明的不符活動，非歧視待遇和商業考慮、法院和行政機構、非商業援助和透明度的規定不適用于17-D附件中所列明的次中央國有企業和指定壟斷，即通過廣泛的例外對地方國有企業的義務進行了排除。除此之外，新加坡和馬來西亞還分別在附件17-E、17-F兩個附件中列出了這兩個國家規則適用的例外。

(四)“進一步談判”的相關規定

除了上述三條對國有企業規則適用范圍進行了界定，還就本章的適用范圍談判做出了規定。CPTPP第17.14條規定協定生效之日后五年內，締約方應開展進一步談判，以依照附件17-C擴大本章紀律的適用范圍。其中，17-C(a)款所包含的就是對次中央國有企業和指定壟斷的適用。這說明對地方國有企業義務的排除是暫時性的，未來有可能通過進一步談判將國有企業規則的適用范圍擴展到地方國有企業。

二、CPTPP國有企業規則適用范圍的特征

(一)CPTPP國有企業定義的特征

1.體現發達國家和新興市場國家的妥協

CPTPP體現了發達國家和發展中國家在國際經貿規則制定中的利益平衡。這種妥協性，能夠從國有企業定義的發展歷史，以及相關國際條約的演進歷史中分析得出。以美國為代表的發達國家希望建立高水平、高標準的國有企業規則，高水平、高標準的體現就是發達國家希望使更多的國有企業納入到國有企業規則的規制范圍內，從而使得國有企業和私有企業能夠更加公平地進行市場競爭。然而在新興市場國家，國有企業對國家的經濟安全、經濟調控的有效進行、擺脫發達國家的經濟控制等方面具有不可替代的作用。所以新興市場國家希望能夠減少被納入國有企業規則的規制范圍。

2.填補多邊國有企業制度空白

在TPP和CPTPP誕生以前，與國有企業競爭相關的多邊法律制度主要是世界貿易組織(World Trade Organization, 以下簡稱WTO)項下的法律條文。經濟合作與發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development，以下簡稱OECD)的《經合組織國有企業公司治理指引》雖然也是與國有企業治理有關的法律文件，但相比而言，WTO一攬子協議中有關國有企業的內容適用范圍更廣，而且具有法律效力。因此，筆者重點解讀CPTPP國有企業規則在WTO體制基礎上的發展。

《1994年關稅與貿易總協定》(General Agreement on Tariffs and Trade 1994, 以下簡稱GATT1994)第17條對“國營貿易企業”的定義是“在任何地方建立或維持的國有企業，以及形式上或實質上授予排他或特殊權限的任何企業”。《關于第17條解釋的諒解》中的“工作定義”對第17條的適用范圍進行了限縮。依據該諒解，符合以下兩個條件的政府和非政府企業(包括購銷委員會)構成國營貿易企業：i. 被授予專有或特殊的權利或特權(包括法定或憲法權力)；ii. 在行使這些權利或特權時，它們通過購買或銷售影響進出口的水平或方向。這兩個維度的條件分別是“授予特權條件”和“商業活動條件”，與CPTPP第17.1條對國有企業的定義方向一致。但是GATT1994的國營貿易企業定義和CPTPP的國有企業定義有很大區別。其一，GATT1994中的國營貿易企業的經營范圍僅限于貿易領域，而CPTPP中的國有企業并無行業限制，包括從事投資、金融行業的企業。其二，GATT1994的國營貿易企業定義相對粗糙，對于“權利或特權”的定義過于寬泛，對商業活動條件中的“影響”也沒有做出具體規定，使得享有少量授權、市場化程度較高的企業也可能受到國營貿易企業條款的規制。而CPTPP的國有企業定義對所有權、控制權或人事權標準做出了明確的界定，具有更強的操作性。

《服務貿易總協定》(General Agreement on Trade in Service, 以下簡稱GATS)并沒有對國有企業進行定義，該協定只對壟斷供應者的最惠國待遇義務做出了規定。所以說，GATS的適用范圍和締約方義務都要比GATT1994和CPTPP窄得多。第28條(h)款對“服務的壟斷供應商”進行了定義，即在一個成員領土的相關市場上被該成員正式或有效地授權或建立為該服務的唯一供應商，無論其是公共的還是私人的。只要具備了“唯一性”，無論其所有制是公有還是私有，都適用GATS的規范。可見，只有構成壟斷的國有企業才可能受到GATS的約束。

《補貼與反補貼措施協議》(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, 以下簡稱SCM)第1條規定，補貼需要具備以下兩個條件：i.成員國領土內的政府或任何公共機構提供財政捐助，和ii.由此授予利益。因此，SCM的適用前提是給予補貼的主體被認定為“公共機構”。第6條第7款規定，在有關情況下實行壟斷貿易或國營貿易的進口方政府，不得在出于非商業理由將來自其他締約方的進口貿易轉移給其他國家時，產生嚴重影響。由此可見，這一條中所約束的實施貿易轉移的主體也是政府。所以，SCM的適用范圍比CPTPP國有企業規則狹窄，其適用的主體“公共機構”主要是政府部門，至少應當與政府部門有緊密的聯系。而CPTPP直接略過公共機構認定這一步驟，直接規定了締約方國有企業的義務。

綜上所述，可以得出如下結論：WTO法律體系內只有對國營貿易的規制不涉及對國有企業的定義，其行為主體是成員方境內的政府或任何政府機構。WTO反補貼體制對補貼進行規制，需要具備包括補貼的存在和補貼具有專項性兩個前提條件。如果申訴方希望通過WTO爭端解決機制反對另一成員方的補貼行為，那么給予補貼的主體首先要被定義為“政府機構”或者說“公共機構”。所以，WTO的反補貼規制僅限于貿易領域，并且規范的范圍也比較狹窄。

晚近的OECD《經合組織國有企業公司治理指引》對國有企業的定義是占有全部、多數所有權或重要的少數所有權由國家掌握重要控制權的企業。因此，在關貿總協定對國營貿易企業的精確定義不明確的地方，經合組織提供的定義更為明確。經合組織的國有企業定義和CPTPP的國有企業定義區別在于，其一，CPTPP的國有企業定義的商業活動標準限縮了國有企業認定的行業標準，強調國有企業的經濟職能。而在經合組織的定義中，只有“企業”一詞可能隱含了國有企業需要從事商業活動的意味，一些并非主要從事商業活動的公共機構能否被認定為“企業”？認定結果可能會產生爭議。假設可以作出這樣的認定，那么OECD的國有企業和SCM的公共機構可能會受到“雙重規制”。當然，鑒于《經合組織國有企業公司治理指引》僅指導各國政府對其行使國有企業所有權的狀況進行評價和改善，“雙重規制”的問題并不尖銳。但是如果今后有其他國際協定采納這一定義，則可能出現上述問題。其二，CPTPP的國有企業定義增加了基于管理層任命權的控制。

與之前相關國有企業的規則對比，CPTPP在規制非商業援助的問題上采取了更為簡便、直接的方式，即將政府向國有企業、國有企業向國有企業以及政府向海外涵蓋投資企業給予補貼的情形一并禁止。也就是說，CPTPP非商業援助規則直接略過對補貼主體的定性這一步，直接從補貼本身著手對補貼進行規制，從而直接切斷國有企業不合理的市場優勢來源。而且，CPTPP非商業援助規則把規制范圍從國際貨物貿易領域擴大到服務貿易和投資領域。

傳統的國際慣例中，國有資產投資或持股超過50%的企業即為國有企業，即僅包括“因所有權而控制”的企業。這種對國有企業的定義僅從所有權比例的角度對國有企業的范圍進行規定，其涵蓋范圍較窄。上述規定存在如下漏洞：一些政府在企業中雖然持股不足50%，但是能夠對該企業決策起到決定性作用，這類企業規避了國有企業規則的調整，形成國有企業規則的制度漏洞。而且政府可以通過特殊的股權結構安排規避這一國有企業定義，例如賦予政府持有的股份以不對等的投票權。這樣就能夠達到政府既能夠控制企業，又沒有達到“因所有權而控制”的標準。而CPTPP對國有企業的界定超過了字面意義上的“國有”，國家基于投票權、管理層任命權而足以進行控制的企業也被納入到CPTPP第17章的規制范圍中。所以雖然該章節名為“國有企業規則”，實則規制范圍超越了所有制層面的“國有”，而是“國控”。

美式自由貿易協定對國有企業的定義，涵蓋的范圍遠大于傳統的國有企業定義。美-新FTAs第12.8條將“政府企業”定義為：i 在美國：由政府擁有或通過所有權權益控制的企業；ii 在新加坡：政府具有決定性影響的企業。該自由貿易協定中，各方對于政府企業的定義并沒有達成一致，美國更注重所有權，而新加坡更注重決定性影響力。美-新FTAs中對新加坡的國有企業定義十分寬泛，究其原因是國有企業在新加坡的國民經濟中占有重要地位，具有很強的競爭實力。因此，美國希望通過這種方式對新加坡的國有企業進行嚴格限制，以打壓新加坡國有企業相對于美國企業的競爭力。該協定對新加坡國有企業的定義采取“有效控制”標準，即國家和國有企業單獨或共同控制50%以上表決權，或有權決定董事會人選，或者決定企業運作政策或計劃的企業。而且在控制主體的問題上，美-新FTAs還把國有企業和國家一并列為企業的控制主體，這樣能夠解決政府通過設置國有企業，再由國有企業控制其他企業，從而規避國有企業規則規制的問題。并且，美-新FTAs還為有效控制設定了更加嚴格的判定標準，即“可反駁推定”制度。“可反駁推定”制度指的是，雖然國家和國有企業單獨或者共同控制的企業表決權沒有超過表決權總數的一半，但是上述表決權多于20%，并且擁有該實體最大份額的表決權時，則推定有效控制的存在。這種規定方式將企業控制權的比率放寬至20%以上的相對控股，并且對國家和國有企業控制權責任的舉證責任倒置給被訴一方。在作出可反駁推定的情況下，國家或國有企業沒有對國有企業進行有效控制的舉證責任，由申訴方轉移到了被訴方。 而USMCA在國有企業定義的問題上走得更遠，將“控制”的范圍推廣到“間接控制”。[4]

CPTPP對國有企業的定義介于傳統國有企業定義和美式自由貿易協定對國有企業的定義之間。它既包括對傳統標準的所有權維度進行判斷，也包括美式自由貿易協定中對于表決權、人事權的判斷標準。而且其對于控制程度的規定是表決權的50%，這一標準是比較適中的。CPTPP對于國有企業的定義并沒有受到廣大發展中國家的抵制，沒有締約國對國有企業定義作出保留。

(二)CPTPP國有企業規則適用范圍的特征

CPTPP第17.2條規定本章應適用于締約方的國有企業和指定壟斷對本自由貿易區內締約方之間貿易或投資產生影響的活動。相比較而言，WTO體系的適用范圍僅包括貨物貿易、服務貿易、知識產權貿易和與貿易有關的投資措施，而CPTPP規范的范圍不僅涵蓋上述領域，還擴展到了整個投資領域。這一點不僅在第17.2條有概括性的規定，而且在締約方承擔的具體業務中也有規定。例如第17.1條對非商業援助的定義，包括與私營投資者的投資慣例不一致的權益資本，第17.6條規定締約方的非商業援助在通過涵蓋投資企業提供的服務方面造成不利影響。CPTPP國有企業規則將國有企業的投資行為也納入規制范圍內，在今后國際經貿法制形成的過程中，以WTO為代表的多邊經濟組織以及全球性國際公約可能會借鑒CPTPP的規范，協調成員方或締約方在投資領域的利益。WTO有可能將游離于國際經貿法制體系外的投資行為納入到規制范圍內，彌補當今國際經濟社會缺乏統一的國際投資實體法規則的缺憾。

考慮到金融監管、政府采購、金融機構破產等問題的特殊性，CPTPP第17.2條第2至4款、第7至8款規定本章將這些問題排除在適用范圍之外。和WTO一樣，在政府采購方面CPTPP也沒有達成統一適用于每一個成員方的規則。WTO以諸邊貿易協議的形式對政府采購問題作出了規范，成員方可以根據自身的能力簽署《政府采購協議》，承擔政府采購中的非歧視性原則和公開性原則。作為高標準的區域性自由貿易協定，若CPTPP希望增加覆蓋面，也可以借鑒這一做法，在成員間商簽有關政府采購的高水平協定。不僅如此，CPTPP也可以將金融領域通過諸邊協定的形式納入到自由貿易協定的統籌范圍中，使CPTPP成為更全面的區域自由貿易協定。

CPTPP第17.2條第5至6款將主權財富基金和獨立養老基金以及獨立養老基金擁有或控制的企業排除在適用范圍之外。主權財富基金是主權財富保值增值的重要方式，雖然主權財富基金也要追求投資回報，但是其與一般的國有企業相比更強調國家主權財富的安全性、穩健性，而不是以商業經營為主要目的。同理，獨立養老基金是為了保障雇員退休收入所建立的專用基金，其投資策略也具有更強的穩健性。主權財富基金和獨立養老基金幾乎不會主動出擊與其他企業進行競爭，對市場公平的影響程度較小，所以CPTPP國有企業規則將其排除于適用范圍之外。然而，主權財富基金提供非商業援助或通過其提供非商業援助，以及向獨立養老基金擁有或控制的企業提供非商業援助或通過其提供非商業援助，需要符合CPTPP第17.6條關于非商業援助義務的相關規定。此舉的目的在于防止締約方通過主權財富基金或獨立養老基金的外殼掩飾不符合CPTPP要求的非行業援助。

(三)CPTPP國有企業規則例外的特征

在適用例外的問題上，CPTPP國有企業規則與WTO國有企業相關條款也有很大差異。GATT1994的規定是第20條一般例外和第21條的安全例外，GATT的規定不得解釋為阻止締約國采用或實施有關保護公共道德、保護人類或動植物生命健康、保護自然資源等事關公共利益的措施，以及一些協定載明的有關國家和國際安全的措施。而對于GATT第17條國營貿易企業條款并沒有專門的例外規定。因此，GATT1994對國營貿易企業適用的例外只與公共利益保護和國家安全有關，與行業和國別無涉。GATS規定各成員方對市場準入義務和國民待遇義務的承擔以其在減讓表中列明為前提，做出承諾是成員方承擔義務的充分必要條件。這種規定方式的背景，是發達國家和發展中國家在服務貿易領域的差異很大，因此采取折中的方式規范成員方的義務。CPTPP國有企業規則例外的適用范圍與GATS具體承諾表中市場準入義務和國民待遇義務適用范圍的共同點是二者都以國家和行業為維度進行義務劃分。它們的區別在于，GATS的規范方式是“正面清單”的模式，在具體承諾表中不同國家在不同行業選擇承擔市場準入義務和國民待遇義務的范圍，成員方只有在作出具體承諾的行業才承擔相應的義務。雖然GATS中的最惠國待遇義務是所有成員方的一般性義務，但整體來看GATS成員方義務要更加零散。

綜上所述，筆者認為CPTPP國有企業規則適用范圍例外的靈活性大于GATT1994，小于GATS。CPTPP國有企業規則采取的是“一般規則+國別例外”的模式，兼顧各成員方的一般義務和成員方的特殊訴求。這種規范方式能夠使整個國有企業規則的規范體系不至于過度碎片化，又能照顧到特殊成員方的利益，兼具穩定性和靈活性。

三、CPTPP國有企業規則適用范圍規定對我國的啟示

(一)明確國有企業定義

目前我國對國有企業尚沒有統一的定義。《中央企業投資監督管理暫行辦法》對“中央企業”作出了定義：國務院國有資產監督管理委員會(以下簡稱國資委)代表國務院履行出資人職責的國家出資企業。該定義僅僅包括了國有企業中由中央政府出資的部分，而且對國有資產監督管理委員會的出資比例沒有具體規定。此外，《中央企業安全生產監督管理暫行辦法》和《中央企業投資監督管理辦法》等行政法規與前述暫行辦法對國有企業的定義基本類似。《關于做好2016年度地方企業國有資產統計及報表編制工作的通知》附件2《2016年度企業國有資產統計報表編制說明》對“國有控股企業”作出了定義：出資人之一是國家或者國有企業(單位)，國有投資份額(包括國家資本和國有法人資本)占被投資企業實收資本一半以上(含50%)，或者雖然在股權方面不占有絕對多數，但對被投資企業擁有實際控制權的企業。這一定義包括了CPTPP國有企業規則中的前兩種情形而不包括第三種情形，即國家通過人事權控制的企業。無論是“中央企業”還是“國有控股企業”，他們都與CPTPP的國有企業規則之間有一定的差異。因此，我們應該在國內法中盡快明確國有企業應該具備的條件，解決國有企業定義這一根本問題。只有這樣，才能防止對國有企業進行管理的構成中因為定義不同，造成國有企業管理和執法的偏差。

目前我國對國有企業尚沒有統一的立法。2008年10月28日我國頒布了《中華人民共和國企業國有資產法》，這是目前我國唯一一部有關國有資產管理的專門法律。此外，還有全國人大及其常委會的一些決定、行政法規。為了對我國國有企業的界定、待遇、監管等問題進行有效規范，使得各級財政部門、商務部門、金融監管部門、國資委對國有企業的管理有法可依，僅憑借人民代表大會的決定、地方性法規、行政法規是不夠的。因此，立法部門應把國有企業的統一立法提上日程。

鑒于CPTPP對國有企業的定義標準以從事商業活動為前提，因此在國有企業的統一立法的進程中要重點推進的是“國有企業分類改革”。具體而言，就是通過明晰對國有企業的分類，減少被納入符合CPTPP國有企業定義的國有企業數量。2015年12月7日，國資委、財政部、發展改革委聯合印發《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》。《指導意見》從國有資本的發展目標和戰略定位出發，將國有企業劃分為兩種類型，即商業類國有企業和公益類國有企業。商業類國有企業的主要目標是實現國有資產保值增值、放大國有資本功能以及增強國有經濟活力，公益類國有企業的主要目標則是以提供公共產品和服務、服務社會和保障民生。所以，公益類國有企業不符合從事商業活動的要求，因此不會受到CPTPP國有企業規則的約束。對于具有部分商業職能、部分公益職能的國有企業，要做到賬戶分離，即進行商業經營的賬戶與履行公益職能的賬戶應當分別設立、分別運行，不能將公益賬戶的資金向商業賬戶調度，避免商業經營通過此種方式獲得不合理的競爭優勢。

(二)梳理、清理不符制度，完善國有企業法制體系

國有企業規則并不阻止政府建立國有企業和設置指定壟斷，說明CPTPP設置國有企業和指定壟斷章節的目的并不是消除國有企業，或者要求國有企業的私有化，而是國有企業的不合理競爭優勢，促進國有企業和其他所有制企業在公平的前提下進行競爭。即使是自由化水平更高的OECD，也在《國有公司治理指引中》表示國有企業的治理對于全面提升一個國家的經濟效率和競爭力，確保它們做出積極的貢獻將十分關鍵。國有企業規則對成員方的要求與我國國有企業改革的要求是相一致的，都是促進市場公平。長期以來由于少數監管機構和行政機關特殊的優惠政策、監管照顧、管理體系不透明等，我國部分國有企業存在效率低下、管理不科學、缺乏應對市場挑戰的能力等問題。

當我國為加入CPTPP，應梳理對國有企業的補貼、信貸、監管制度，將制度體系中與CPTPP不相符合的部分根據制度性質的不同、改革的緊迫性、制度變更帶來的影響，或立即剔除，或漸進改革。我國現在沒有具有法律約束力和強制力的透明度制度，應建立專門的國有企業信息公開制度，由專門部門進行負責。比如，可以在國資委專門建立國有企業信息管理辦公室，按照固定期間對國有企業的名錄、產權關系、高級管理人員名錄、接受補貼情況等信息進行評估，形成權威報告。通過上述制度，對內可以優化政府對國有企業的管理效果，調動整個市場的紀律監督能力，使國有企業在陽光下與多種所有制企業共同作為平等主體進行市場競爭，提高國有企業的競爭力和經營效率。而且從長遠來看，按照CPTPP國有企業規則的先進標準進行國有企業改革，形成的制度紅利將來對我國也是有利的。對外可以加強CPTPP其他成員方對我國國有企業管理機制的認可，從而更加有利于我國加入CPTPP。

(三)善用例外列表，減小規制范圍

對于商業類國有企業，依然可以通過國別例外進一步縮減納入CPTPP國有企業規則規制的范圍。正如新加坡在CPTPP第17章的附件17-E中對新加坡政府投資有限公司和淡馬錫控股(私人)有限作出例外，這兩家企業在非歧視待遇和商業考慮規則方面完全不受CPTPP的約束，在非商業援助規則和透明度規則方面也取得了一定程度的豁免。淡馬錫公司是新加坡財政部負責監管、以私人名義注冊的一家控股公司，公司以控股方式管理著23家國聯企業，總資產超過420億美元，占全國GDP的8%左右。可見，淡馬錫公司作為實際上由政府控制的企業，對新加坡的國民經濟具有重要的作用。[5]

我國與新加坡、馬來西亞等國在國有企業方面具有類似的國情，國有企業在國家經濟體量中的比重較大，國有企業在國民經濟安全與穩定和國家的經濟調控方面起到了重要的作用。在申請加入CPTPP的過程中，我國可以充分利用CPTPP第17.9條締約方特定附件，將我國能源、通信、金融等行業以及一些與國計民生相關的重要國有企業列入附錄，或者爭取足夠的過渡期。這樣能夠為加入CPTPP后進行國有企業改革爭取更多的時間，有利于我國國有企業改革穩步、漸進進行，防止國有資本快速退出帶來市場經濟混亂。

四、結語

中國作為國際經貿舞臺的重要成員，經濟總量位居世界第二、進出口數量分別位居世界第二和第一，加入CPTPP勢在必行。因此我們應當把加入CPTPP作為契機，毫不動搖地堅持對外開放，堅定國有企業改革的決心。要統籌推進國內法治和涉外法治，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。加強對CPTPP國有企業規則的研究，善于從國有企業規則的適用范圍方面尋找合適策略，減小CPTPP國有企業規則對我國國有企業的不利影響。