城鎮職工基本養老保險制度財政責任與可持續發展

□史夢芊

2022 年1 月，我國實施養老保險全國統籌。由于老齡化加劇和轉制過程中留下的隱性債務，城鎮職工基本養老保險基金缺口造成了嚴重的財政負擔，容易產生財政風險，也不利于養老保險體制自身的可持續發展。因此，我們必須立足實際，認真研究養老保險基金的收支中存在的問題及成因，并針對問題著眼長遠，采取有效舉措，推動城鎮職工基本養老保險在全國統籌后健康持續發展。

城鎮職工基本養老保險制度的困境

——城鎮職工基本養老保險基金收支失衡。全國城鎮職工基本養老保險資金收支狀況的變化表現在基金總收入下降、支出上升、累計結余減少、基金收支缺口大。

首先，從我國政策調控的方面考慮，政府為減輕中小型企業、個體商戶以及務工人員的基本養老保險壓力，出臺了大量減少基本養老保險繳納成本的政策，同時政府為提高養老服務機構的能力，在全國不斷提升對離退休人員的福利標準，導致了國家城鎮職工基本養老保險金的下降和支出增加。其次，疫情的沖擊進一步加速了我國城鎮職工基本養老保險收支不平衡的情況。2020 年，受疫情影響，基本養老保險從結構性不平衡的狀況轉變成總量不平衡，收入急劇減少，支出增加，基金累計盈余增產率出現負增長。疫情帶來的影響主要歸結于兩個方面：一方面，社會保障支出增加。社會保險基金在國民經濟活動中承擔“社會穩定器”的責任，為保證基本民生，社會保險基金支出將擴大。另一方面，社會保障收入減少。為減少疫情對企業的沖擊程度，并鼓勵職工復工復產，社保實行了減、免、緩、返等一系列減免降費的政策，使得全國社會保險基金總收入大幅下降，疫情沖擊的影響導致養老保險基金收支兩端不平衡情況加劇。

——歷史遺留帶來隱性債務，缺乏有效的補償機制。20 世紀90 年代以后，國家逐漸采用了“統賬結合”的模式，該制度模式的初衷是累積個人賬戶基金來應對養老金支付危機，所以本該對承兌養老金義務的下一代累積自身的個人賬戶，不再對“統賬結合”模式下的隱性債務負債，這時隱性債務顯性化。隱性負債資產是由“老人”和“中年人”兩部分構成，分別是：新制度實施前的退休人員的退休金數額和新制度實施前曾經參與管理工作、實行后現已離退休的工作人員在“統賬結合”方式中所累積贍養的份額。目前，我國對于這兩部分隱性債務通過建立全國社會保障基金和財政補貼的方式來彌補，但是財政補貼的可持續性也存在較大的不確定性。

——區域間基金收支失衡問題日益嚴重。養老金收支地區失衡問題是我國長期的一個困境。鑒于中國各地的經濟社會發展情況、人口構成、歷史債務、制度贍養比、勞動力流向等經濟狀況的巨大差異，就造成了中國各個地方的城鎮企業職工基本養老保險基金的收支情況出現差別。東北三省和青海、河北、河南、山東、天津市的城鎮職工基本養老保險基金平均積累結余不高于5000 元／人，其中，黑龍江省的平均積累結余為負數，而廣東、北京、江蘇等省份的養老金累計結余規模豐厚。由此可見，不同省份之間養老保險基金收支境況大為不同。東北三省老工業基地人口老齡化程度高、勞動力流出等問題是導致基金收支缺口大的重要原因。

目前中國養老保障高度依靠養老保險的第一支柱，但是在中國當前老齡化的狀況下，第一支柱的保障作用是有限的。我國應該通過建立多層次主體的養老保險制度來解決老齡化問題、拓寬養老保險基金的來源、提高制度運行的可持續性。

城鎮職工基本養老保險制度財政責任問題

——政府財政責任非制度化。一是公共財政對城鎮職工基本養老保險始終負有“兜底”責任。受基金體系支出不平衡的影響，財政部門進行了大規模的財政補助，隨著時間的推移補助規模也逐漸增大，“兜底式”的財政補助責任對財政部門造成了很大的壓力和社會可持續發展的巨大危機。二是由于財政補貼的非制度化也導致了公共財政負擔的調節方法、調整基數、調節幅度都沒有按照法律規定執行，從而導致了政策導向的不明確、調節基數不當、調節幅度與經濟社會增長的要素比例未平衡，進而出現了公共財政調整與國家財政收入、工作人員退休金比例未平衡的現象，這些因素都不利于公共財政調整和城鎮職工基本養老保險制度的發展。

——財政補貼支出在區域間不均衡。從城鎮職工基本養老保險基金的運行總體來看，在經濟發達地區財政收入較多，其基金的整體運行狀況較好；在經濟相對落后的地區財政收入較少，其基金的整體運行狀況較差。由此可見區域之間的基金運行狀況的差異不僅歸因于經濟發展水平、人口年齡結構等，其另一個重要原因是財政補貼的不同。

——財政補助責任范圍不明晰。導致當前我國城鎮職工基本養老保險基金收支缺口的兩種基本因素，分別為社會老齡化所造成的制度贍養率增加和制度轉軌成本的產生。財政部門針對不同因素導致的基金支出缺口，所補助的責任范圍目前仍不清楚。由于老齡化帶來的制度贍養效率提高，基金支出缺口并沒有完全地通過我國公共財政的補助來填充，只是更多地通過體制內參數的調節和健全城鄉企業職工基本養老保險機制，來達到基金支出的精算方法的均衡。目前，我國對于兩種原因引起的基金收支缺口的補助進行合理規劃，在這種情況下，財政對缺口的補貼效率也會降低，而財政壓力減輕。

城鎮職工基本養老保險制度可持續發展建議

——優化中央與地方政府財政責任分擔路徑。中央和地方必須形成合理完備的轉移支付機制，并充分考慮各個地區的實際經濟情況、勞動力構成、個人空賬狀況、人口的老齡化規模等，對各個地方實行不同層次的財力保障，體現差異性和層次性，不可一概而論。同時增強了各地人民政府的自主權和積極性，中央政府“簡政放權”，在一定程度上根據地區的實際需求來安排資金，提高資金的使用效率，但是地方政府在安排資金時要進行公開，使上級政府和民眾了解“錢去哪了”。

——拓寬養老保險基金籌集途徑，化解隱性債務問題。一是推動以劃撥型的經營性國有資產補償國家社會保障資金的改革進程。劃撥經營性國有資產補償社會保險基金，是彌補財力不足、減少地方財政負擔的最具操作性和切實可行的舉措，國家可以豐富資產變現的形式更好地充實社會保障基金，不僅可以優化企業的股權結構，而且可以減輕財政的負擔，穩定社保基金的來源。二是開征新的稅種，擴大稅基。三是通過將削減“三公支出”的經費節省下來用于彌補隱性債務，改善民生。四是由于我國的外匯儲備居世界第一，也可以動用外匯儲備來抵減隱性債務支出。

——積極發展養老保險第二、第三支柱，樹立“共同責任”的理念。目前中國養老保障高度依靠養老保險的第一支柱，但是在中國當前老齡化的狀況下，第一支柱的保障作用是有限的。我國應該通過建立多層次主體的養老保險制度來解決老齡化問題、拓寬養老保險基金的來源、提高制度運行的可持續性。例如，在經濟第二支柱方面，地方政府部門可以減稅降費或者賦予地方企業所得稅的優惠從而設立企業年金，再利用地方法律法規加以規范管理；在第三支柱方面，政府通過加大宣傳力度，增加公民對商業保險的接受程度。通過拓寬養老保險的渠道，使得社會保障的行為主體由政府主導到政府、公眾、企業多方參與，共同分擔財政責任，樹立“共同責任”的觀念。

——加快推進全國統籌的進程。2022年1 月，實行城鎮職工基本養老保險全國統籌在體制層面上緩解了社會基金的結構性問題，明確了中央和地方政府之間的財政支出責任的分擔機制，有利于資金的可持續發展。伴隨著中國社會老齡化現象的日益加重，中國城鎮職工基本養老保險資金的支出缺口也受到了很大挑戰，因此通過不斷完善激勵機制，以提高中國城鎮職工基本養老保險體系的服務能力。