從交通規(guī)劃層面開展交通擁堵治理研究
——以貴陽為例

李 俊

（貴陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院,貴州 貴陽 550081）

0 引言

城市交通問題是一個復雜的系統(tǒng)工程，搭建一個高效、能滿足市民出行需求的交通網絡需要多方面共同努力。首先是供給，需求產生后，需提供適量乃至足量的交通基礎設施滿足出行需求；其次是管理，基礎設施建好后，如何讓設施高效運轉是個重大挑戰(zhàn)；最后是需求管理，在供給端、管理端很難再進一步提升后，反向根據交通承載能力管控交通需求也是解決交通問題的重要手段。這三個層面不是割裂獨立的，需要在交通規(guī)劃層面進行統(tǒng)籌，發(fā)揮最大效益。一個完善的交通規(guī)劃方案將極大地改善一個城市交通狀況，這是交通建設的基礎，但如何貫徹和落地是一個更大的挑戰(zhàn)，通常情況下會出現(xiàn)交通實際情況與規(guī)劃目標相背離，有可能是出現(xiàn)新的狀況，也有可能是貫徹執(zhí)行出現(xiàn)問題。交通規(guī)劃是交通建設的頂層設計。交通規(guī)劃失誤可能導致交通基礎設施投資增大，也有可能導致交通基礎設施閑置。交通規(guī)劃失誤是最大的浪費，也是交通擁堵最根本的原因之一。

1 交通規(guī)劃的類型

交通規(guī)劃是對未來交通發(fā)展整體性、長期性、基本性問題的思考，設計未來整套行動的方案，包括交通戰(zhàn)略研究、綜合交通規(guī)劃、交通詳細規(guī)劃、交通詳細設計、交通專項規(guī)劃、交通改善規(guī)劃、交通影響評價等。交通專項規(guī)劃包含軌道交通規(guī)劃、道路網規(guī)劃、公共交通規(guī)劃、停車場規(guī)劃、交通樞紐規(guī)劃等。

2 問題分析

在城市化快速推進的過程中，迅速增長的交通需求與有限的交通供給之間的矛盾是交通擁堵的底層原因。交通政策、規(guī)劃、設計、建設、管理等環(huán)節(jié)存在不合理因素是交通擁堵的內在原因。在交通規(guī)劃層面存在以下形成擁堵的原因：

2.1 交通規(guī)劃編制層面的問題

一是城市功能布局有待進一步優(yōu)化，職住相對失衡。局部地區(qū)開發(fā)強度超過交通承載力，形成常態(tài)化堵點。部分地區(qū)職住分離度較大，導致通勤交通量較大，通勤距離較長，造成交通擁堵。二是出行結構不合理，公共交通競爭力低。貴陽市小汽車保有量逐年攀升，公共交通服務效率低缺少競爭力，公共交通分擔率有所下滑。軌道交通尚處于客流培育階段，吸引力不足，難以有效提升公共交通出行占比。三是公共交通競爭力不強。貴陽貴安規(guī)劃城市軌道、BRT、低運量軌道交通、環(huán)城快鐵四類大中容量公共交通系統(tǒng)，目前僅建成軌道1號線、2號線、BRT中環(huán)、環(huán)城快鐵，各組團之間運能大、速度快、時間準的大中容量公共交通較為缺乏。高峰期道路擁堵情況較為嚴重，高峰期間公交車輛速度低至14 km/h，部分時段公交運行時速甚至低于8 km/h，公交通勤時間較長。四是路網密度級配不完善，次支路不足。貴陽市路網結構中快速路和主干路占比較高，次支路組成的集散道路嚴重不足，且路網連通度低，易形成堵點[1]。

2.2 交通規(guī)劃管理層面的問題

規(guī)劃建設管理較為粗放、精細化水平有待提升。貴陽市交通規(guī)劃管理、審查、審批體系有待改善，交通規(guī)劃審查力度較弱。管理制度設計層面有待進一步加強。貴陽市交通委員會作為交通規(guī)劃的主管部門，負責“組織編制城市綜合交通體系規(guī)劃和交通專項規(guī)劃[包括城市公共交通規(guī)劃、綜合交通樞紐規(guī)劃、軌道交通規(guī)劃、公交線網規(guī)劃、客貨運場站規(guī)劃、停車場規(guī)劃、加油（加氣、充電站樁）規(guī)劃等]，并按程序報批”的職責、交通影響評價報告審查職責。貴陽市自然資源和規(guī)劃局負責國土空間規(guī)劃的編制工作。現(xiàn)有的職責分工未處理好交通規(guī)劃各個環(huán)節(jié)的銜接問題，一是交通詳細規(guī)劃、交通詳細設計無明確的責任單位，導致貴陽市交通委員會編制綜合交通規(guī)劃、專項規(guī)劃編制后落實用地處于被動狀態(tài)。二是貴陽市交通委員會無項目審批權，交通規(guī)劃方案較難落實。貴陽市自然資源和規(guī)劃局擁有國土規(guī)劃編制權限，擁有事實上的交通詳細規(guī)劃、交通詳細設計編制權限，但一般不行使此項職權。貴陽市自然資源和規(guī)劃局擁有交通項目的審批權限，但其不行使，導致交通設施審批陷入混亂狀態(tài)。交通規(guī)劃與交通審批管理處于嚴重脫節(jié)狀態(tài)。

3 經驗借鑒

長沙市為總人口超過1 000萬的特大城市，交通擁堵指數(shù)處于較低水平，與城市規(guī)模更小、擁堵指數(shù)高居全國前列的貴陽形成鮮明對比。長沙交通發(fā)展經驗對貴陽有較好的借鑒意義。

3.1 職住平衡方面

貴陽市為組團式布局，由于歷史及規(guī)劃原因，職住相對失衡，跨組團通勤出行占比較高。當前老城區(qū)崗位自給度較低，早高峰老城區(qū)至觀山湖區(qū)單方向出行量為3.9萬人次，約為相反方向出行量的2.3倍，職住失衡產生大量長距離交通出行，導致道路負荷較重。長沙用地布局較為合理，形成多中心城市空間結構，各區(qū)域職住相對均衡，以湘江交通截面為例，長沙市僅8%為跨江通勤，在行政區(qū)之間的跨江通勤沒有明顯的主流向，有效地降低了長距離通勤出行造成的交通壓力。

3.2 出行結構方面

出行結構方面，貴陽市現(xiàn)狀為萬人公共交通車輛保有量為8.2標臺/萬人（城區(qū)人口統(tǒng)計口徑），長沙市萬人公共交通車輛保有量已達18.8標臺/萬人，比貴陽高129%。貴陽市全方式出行公交占比為20.7%，廣義機動化公交分擔率為50%左右，長沙市全方式出行公交占比為34%，廣義機動化公交分擔率為54%。全方式出行公交占比長沙比貴陽高64%。

3.3 路網密度方面

貴陽市現(xiàn)狀為中心城區(qū)道路總長為1 896.2 km，道路網密度為6.08 km/km2，其中快速路、主干道路網密度為2.1 km/km2（國家標準為1.5~1.9），次干道、支路網密度為4 km/km2（國家標準為6.1~6.5）。長沙市現(xiàn)狀中心城區(qū)建成區(qū)道路網密度為（6.5 km/km2），干路網密度3.25 km/km2，其中開福區(qū)、望城區(qū)、芙蓉區(qū)、岳麓區(qū)、雨花區(qū)道路網密度均在6.5 km/km2以上，整體路網密度較高。

3.4 規(guī)劃建設管理方面

貴陽市交通規(guī)劃編制的類型不斷豐富，但交通規(guī)劃編制體系缺乏系統(tǒng)性和層次性。各項規(guī)劃相互獨立、自成一體，內容重復甚至自相矛盾，缺乏一個自上而下、層次分明的系統(tǒng)管理，導致規(guī)劃難以實施或多頭管理。長沙市已經建立起一套相對完善的交通規(guī)劃編制體系，類型包括前期研究、綜合交通規(guī)劃、交通專項規(guī)劃、交通控制性詳細規(guī)劃、交通提升改善規(guī)劃、交通規(guī)劃輔助項目（交通空間信息、交通仿真、交通統(tǒng)計、評估）等類型。貴陽市綜合交通規(guī)劃、交通專項規(guī)劃編制工作開展得較好，再往下一個層次的各類規(guī)劃開展狀況較差。基于滿足落地、精細化需求的交通控制性詳細規(guī)劃編制項目較少，基于提升現(xiàn)狀交通運行狀況的交通提升改善類規(guī)劃基本未開展，基于提升交通規(guī)劃科學性、專業(yè)性的交通規(guī)劃輔助項目編制較少[2]。

4 改善思路研究

隨著社會經濟的快速發(fā)展，交通已經成為社會各界廣泛關注的焦點問題，緩解城市交通擁堵是一項非常復雜的系統(tǒng)工程，各個城市在規(guī)劃、建設、管理等各個層面都付出了巨大的投入，交通規(guī)劃作為政府統(tǒng)籌交通建設的重要公共政策發(fā)揮著十分重要的作用。為實現(xiàn)交通與城市的可持續(xù)發(fā)展，加強交通規(guī)劃對城市發(fā)展的支撐與引導顯得尤為重要。

4.1 推動國土空間規(guī)劃與交通規(guī)劃深度融合

發(fā)揮規(guī)劃部門的統(tǒng)籌協(xié)調作用，加強國土空間規(guī)劃與交通專項規(guī)劃的深度融合，全面落實交通專項規(guī)劃對國土空間的需求。

4.2 充分保障道路交通基礎設施用地

以國土空間規(guī)劃為抓手，優(yōu)先落實公交場站、老城區(qū)公共停車場、軌道交通及相關接駁設施用地，重點保障學校、醫(yī)院和商場等交通吸引點的停車設施用地，在控規(guī)編制層面全面推進“窄馬路、密路網”理念，增加次支路網密度。

4.3 重點研究區(qū)域交通微循環(huán)

以“一圈兩場三改”為抓手，重點研究區(qū)域交通微循環(huán)。打造服務“15分鐘”生活圈交通微循環(huán)系統(tǒng)，建設生活圈內網絡化慢行交通設施，提升步行道，優(yōu)化自行車系統(tǒng)；以生活圈為軌道服務半徑，接駁設施為重點，打通軌道交通“最后一公里”，構建“慢行+軌道”綠色交通體系。積極推進醫(yī)院、學校、大型商圈、老城區(qū)、老舊小區(qū)公共停車場建設，解決重點區(qū)域停車難問題。梳理“一圈”“三改”區(qū)域交通組織方案，開展交通精細化規(guī)劃設計，改善出行環(huán)境、提高出行效率、打通斷頭路、整治停車秩序、增加停車場、優(yōu)化信號管控、增設公交設施[3]。

4.4 全面貫徹“TOD”發(fā)展理念

全面貫徹“TOD”發(fā)展理念（公共交通引領城市發(fā)展理念），引導土地開發(fā)和交通發(fā)展相適應，推進職住平衡，優(yōu)化用地布局與出行結構。優(yōu)先圍繞軌道交通、快速公交系統(tǒng)、環(huán)城快鐵、有軌電車（低速磁懸浮）安排建設用地，優(yōu)先發(fā)展公共交通，提高公交分擔率；優(yōu)化用地布局，推進職住平衡，進一步實現(xiàn)公共服務資源均等化、城市產業(yè)發(fā)展集約化、規(guī)模化以及城市空間規(guī)劃科學化、系統(tǒng)化，降低城市居民生產與生活空間分離度，減少通勤交通量，降低通勤時間，緩解交通擁堵。

4.5 建立完善的交通規(guī)劃編制體系

建立層次分明的交通規(guī)劃編制體系，以綜合交通規(guī)劃及交通專項規(guī)劃為基礎，向精細化規(guī)劃延伸，加強交通控制性詳細規(guī)劃、交通提升改善規(guī)劃以及交通空間信息、交通仿真、交通統(tǒng)計、評估等類型交通規(guī)劃的編制工作，并共同制定科學的交通規(guī)劃管理、審查、審批體系，加強對城市道路、軌道、公交、智慧交通方案的研究、審查、審批力度。建議近期重點開展可快速緩解交通擁堵的交通提升改善規(guī)劃的編制。

4.6 增加交通資源供給，提高交通承載能力

一是積極推進公交“四網融合”建設。圍繞已建軌道項目軌道1號線、2號線、環(huán)城快鐵推進軌道交通接駁建設；提前謀劃，編制在建軌道項目軌道3號線一期、S1線一期相關接駁設施規(guī)劃方案，并與軌道3號線一期、S1線一期同步建設，同步運營；完成《貴陽貴安低運量軌道交通線網規(guī)劃》《貴陽貴安低運量軌道交通建設規(guī)劃》，大力推進T2線一期、T3線、T5線建設。二是加強“斷頭路”、立體過街設施建設，對擁堵節(jié)點（片區(qū)）開展綜合治理。2023—2025年貴陽貴安規(guī)劃打通“斷頭路”總計70條，道路總長146公里，2022—2025年貴陽貴安中心城區(qū)規(guī)劃新增150座立體過街設施，包含人行地道43座，人行天橋107座。近期對二鋪片區(qū)、世紀城片區(qū)、小河轉盤、望城坡等片區(qū)開展交通擁堵綜合治理[4]。

4.7 優(yōu)化交通出行結構，鼓勵公共交通出行，抑制小汽車出行

為解決城市的交通擁堵問題，一般城市通常的做法是進行大規(guī)模的交通基礎設施建設。但是目前不管從政策、經費和環(huán)境等各個方面政府都不可能無限制地修路以緩解越來越嚴重的交通擁堵，而改善型的建設工程會誘增交通量的大量發(fā)展，從而陷入汽車增長—環(huán)境惡化—修建道路—小汽車繼續(xù)增長—再建路—再惡化的惡性循環(huán)。建議通過基礎設施建設傾斜、經濟杠桿、交通管理等手段鼓勵市民通過公共交通出行，減少小汽車出行。在公共交通運能存在“閑置”的區(qū)域，鼓勵乘坐公交出行。貴陽軌道1號、2號線目前客流強度僅為0.4萬人/公里/日，80%的運能處于閑置狀態(tài)，建議軌道站點1公里范圍內應提高小汽車停車收費標準，減少停車位配建數(shù)量。建議對擁堵區(qū)域開展限行管理。對貴陽老城區(qū)、觀山湖區(qū)等擁堵較為嚴重區(qū)域開展小汽車限行的可行性研究，并提高公共交通服務水平，鼓勵市民乘坐公共交通出行。大規(guī)模推進“公交優(yōu)先”管理。在擁堵區(qū)域按照“應設盡設”的原則設置公交專用道及公交優(yōu)先信號，提高公交運行速度。建設智能支付系統(tǒng)。構建一體化公共交通乘坐系統(tǒng)，實現(xiàn)地鐵、公交、低運量軌道交通“一卡通”支付，并在公交和地鐵間采取換乘優(yōu)惠措施，提高乘客換乘出行意愿。

4.8 加強交通規(guī)劃精細管理，提高交通設施建設質量

打通交通規(guī)劃、方案審批之間的協(xié)同關系。突出強化交通規(guī)劃對交通建設的指導作用，推動交通設施精細化管理，形成閉環(huán)式交通規(guī)劃管理模式，即交通專項規(guī)劃編制、交通控制性詳細規(guī)劃編制、交通方案審批三個環(huán)節(jié)缺一不可，有效確保交通規(guī)劃落地。增加交通控制性詳細規(guī)劃編制環(huán)節(jié)，用于控制交通設施建設用地，協(xié)調不同交通設施的交通用地與其他各類用地之間的關系。全面優(yōu)化交通設施方案審批制度，加強對城市道路、軌道、公交、智慧交通方案的研究、審查、審批力度。學習大城市交通規(guī)劃管理經驗，加強貴陽市專業(yè)交通規(guī)劃研究機構建設，提高交通規(guī)劃管理水平，協(xié)助交通規(guī)劃管理部門進行全流程的技術審查，確保各類交通規(guī)劃專項可切實貫徹執(zhí)行、落地，提高交通設施的科學性、合理性。

5 結語

提高交通規(guī)劃編制水平是緩解城市擁堵的重要手段，完成規(guī)劃的編制工作，只是第一步，后續(xù)落實才是交通規(guī)劃發(fā)揮作用的關鍵，所以建立一個良好的交通規(guī)劃管理機制，培養(yǎng)優(yōu)秀的交通規(guī)劃編制、管理人才也是不可或缺的重要內容。