如何在工作實踐中理解農村集體產權制度改革和農村“三變”改革的關系

李亦平

（安徽省安慶市潛山市農業農村局，安徽 安慶 246300）

潛山市從2017年開始，為深入貫徹落實黨中央、國務院的決定，在市委、市政府的領導下開展了一系列農村改革，農村集體產權制度改革和農村“三變”改革持續推進。在推進產權制度改革和農村“三變”改革工作實踐中，正確理解兩項改革的內涵及之間的關系是穩步推進兩項改革工作的理論基礎。現就結合潛山市的工作實際，論述一下兩項改革之間的關系。

1 潛山市農村集體產權制度改革的工作開展和成效

為深入貫徹落實黨中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（中發〔2016〕37號）和安徽省委、省政府《關于穩步推進農村集體產權制度改革的實施意見》（皖發〔2017〕27號）文件精神，2018年5月29日中共潛山市委、潛山市人民政府出臺了《關于印發潛山市農村集體產權制度改革工作方案的通知》（潛發（2018）12號）文件，潛山市農村集體產權制度改革的工作穩步推進。

1.1 開展農村集體清產核資

潛山市人民政府根據農業農村部等九部委（農經發【2017】11號）及皖農工辦函【2018】16號文件精神，出臺了《潛山縣人民政府辦公室關于印發潛山縣農村集體資產清產核資工作實施方案的通知》（潛政辦〔2018〕12號），明確了清產核資的對象、范圍、重點任務、操作流程，我市以2017年12月31日為清查登記時點，2018年10月底前基本完成農村集體資產清查登記和結果上報工作。

市產改辦自7月底每周日召開鄉鎮、中介機構工作調度和會商會，討論清產核資工作過程中出現的問題和解決辦法，同時市產改辦每周到各鄉鎮、村開展巡查督導，指導清產核資工作；各鄉鎮、村全面開展摸底調查，調取并充分利用已有財政、農業、國土、林業部門數據，以物對賬，以賬查物，查清實數，對盤盈、盤虧（增加、減少）的數量，查清具體原因，提供佐證材料，對清理登記的資產數量、權屬、處置與管理情況進行詳細核實，形成清產核資結果，對清產核資結果進行公示，召開村民代表大會予以確認，報鄉鎮人民政府審核備案，匯總上報給市產改辦，并錄入到清產核資信息管理平臺。

至2018年10月，潛山市清產核資工作涉及2個鄉鎮級、175個村級、4553個組級，通過清查核實登記集體資產為：鄉鎮級資源性資產24.46hm2；村級資源性資產3.13萬hm2，集體資產13.07億元（其中經營性資產1.9億元）；組級資源性資產12.4萬hm2，組級集體資產150.56萬元。2018年底前清產核資結果都全部錄入到了農村集體資產清產核資系統。

1.2 開展農村集體經濟組織成員身份確認

潛山市人民政府出臺了《關于印發潛山市農村集體經組織成員資格認定工作指導意見（試行）的通知》（潛政辦秘〔2018〕22號），指導各村制定成員身份確認的程序、標準和管理辦法，建立集體經濟組織成員登記備案等制度；各鄉鎮出臺了集體經濟組織成員資格認定工作指導意見。

各村根據實際制定了各村集體經濟組織成員資格確認辦法，具體流程：一是召開村民（代表）會議。村集體產權制度改革工作小組組織召開村民（代表）會議，研究確定基準日（大部分為2018年12月31日）和成員資格認定辦法，經村民代表大會三分之二以上村民代表表決通過后，以戶為單位填寫農村集體經濟組織成員摸底表。二是成員名冊第一次公示。將有戶主簽字確認的摸底表形成村集體經濟組織成員名冊向全體村民進行第一次公示（時間不少于7天），如對成員名冊存在異議的，由村集體經濟組織成員資格認定工作組認定修改，經村集體產權制度改革工作小組重新審核后，向全體村民進行再公示（時間不少于5天）。三是簽字確認成員名冊。經過第一次公示后，在鄉鎮包村干部的監督下，將成員名冊提交村民代表大會三分之二以上村民代表表決通過并簽字確認。四是成員名冊第二次公示。將簽字確認的成員名冊報鄉鎮農村集體產權制度改革工作領導小組辦公室審核后，進行第二次公示（時間不少于3天）。第二次公示后，個別村若爭議較大，確有需要，可再次召開村民（代表）會議進行研究；第二次公示沒有異議后，形成最終的成員資格名單。五是存檔備案。

潛山市175個村通過農村集體經濟組織成員身份確認工作，認定農村集體經濟組織成員數543660萬人，并編制了集體經濟組織成員名冊，成員名冊納入了平臺歸檔管理。

1.3 開展集體資產股份量化

潛山市委農工辦出臺了關于印發《潛山市農村集體經濟組織股權設置及管理指導意見（試行）》的通知（潛農工辦〔2019〕18號）、關于印發潛山市農村集體經濟組織股權證書管理暫行辦法的通知（潛農工辦〔2019〕3號），各鄉鎮制定了集體資產股份量化指導意見或具體辦法；村級制定了集體資產股份量化實施方案，將集體經營性資產以股份或者份額的方式量化到集體成員，實行了集體資產股權登記和股權臺賬管理。

根據村級制定的集體資產股份量化實施方案，明確各村經村成員代表大會確認的清產核資結果中的經營性資產作為量化資產，量化人員為各村（居）在嚴格履行民主程序基礎上，認定的本集體經濟組織所有成員[1]。股權設置只設成員股（量化到成員個人的股份），均沒有設置集體股。股權管理上采用的是靜態管理方式，即股權不隨戶內人口的增減而調整，實行“生不增、死不減，進不增、出不減”，確權到人，發證到戶，戶內共享。有經營性資產的129個村全部完成股權設置及量化，量化經營性資產1.90億元。發放股權證書103674本。

1.4 成立農村集體經濟組織并進行登記賦碼

潛山市委農工辦出臺了關于印發潛山市農村集體經濟組織管理辦法（試行）的通知（潛農工辦 〔2019〕4號）、關于印發潛山市農村集體經濟組織示范章程的通知（潛農工辦〔2019〕5）等指導性文件，根據農經發【2018】4號和皖農經〔2018〕206號通知要求，對我市農村集體經濟組織辦理登記賦碼工作下發了通知。各鄉鎮審核各村辦理登記賦碼材料、批準成立農村集體經濟組織；村級根據實際制定了各村農村集體經濟組織章程、財務管理制度和選舉辦法，成立成員代表大會、理事會和監事會，產生法定代表人等。成立農村集體經濟組織175個，其中股份經濟合作社129個，經濟合作社46個，均在農業農村部門完成了登記賦碼，辦理了集體經濟組織登記證書，刻制了合作社公章，開立了銀行開戶；村黨組織書記通過選舉擔任理事長的比例為99%。

2 潛山市農村“三變”改革工作及成效

為深入貫徹落實安徽省委農村工作領導小組關于印發《“資源變資產、資金變股金、農民變股東”改革試點工作方案》的通知（皖農工組〔2016〕7號）要求，2017年10月18日中共潛山市委、潛山市人民政府出臺了《關于印發潛山市“資源變資產、資金變股金、農民變股東”改革試點工作方案的通知》（辦秘（2017）61號），潛山市的農村“三變”改革試點工作持續推進。

2.1 選準產業項目，選好承接主體

結合自身資源、區位等優勢，選擇具有市場前景和本地特色的產業作為村級“三變”改革產業發展方向。選擇符合本村產業規劃、實力強、信譽好的企業或合作社等，優先選擇現有的企業或合作社，經村民代表大會討論通過后確定合作經營主體。

2.2 帶動農戶參與，確定受益對象

各村根據本村實際結合合作經營主體情況，動員農戶利用手中的閑置資源資產資金入股，積極引導農戶以土地承包經營權、自由資金投資入股到經營主體，主動參與“三變”改革。參與農戶也可以組建農民合作社，通過合作社入股經營主體。

2.3 簽訂入股協議，開展股份合作

參與“三變”各方，在協商一致的基礎上，確定合作項目、合作方式、合作股份、利益分配方式及違約責任等，依法簽訂合作協議，由經營主體承擔“三變”改革項目建設和運營。

至2020年底，全市“三變”改革試點工作覆蓋全縣17個鄉鎮、143個行政村，占比82%。選定了143個項目，精選了143個經營主體，累計投入資金8522萬元，其中財政投入1515萬元、村集體投入1201萬元、農戶投入372萬元、承接主體投入5434萬元；盤活村集體土地、山場、水面等資源634.67hm2，房屋3396m2、農戶土地、山場、水面等資源362.67hm2，房屋1630m2；帶動村集體實現收益456萬元、帶動3829戶農戶收益 282萬元。各地因地制宜，在試點過程中形成了不同的試點模式，為推進農村“三變”改革工作積累了寶貴經驗。通過“三變”改革，引進經營主體，真正解決分散農戶干不了、干不好、干了不劃算的問題，既盤活了村集體資源、資產，又增加了農民收入；既發展了當地的主導產業，又立足當地資源，發展休閑農業、生態農業、特色農業、有機農業，走出了一條特色現代高效農業發展道路[2]。

3 正確理解農村集體產權制度改革和農村“三變”改革的關系

3.1 不同點

3.1.1 改革內涵不同

（1）農村集體產權制度改革。產改是將農村集體資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據；成立農村集體經濟組織，與村民委員會職能分開、財務分設，獨立開展經營活動。目的是明確資產歸屬、固化資產權利。

（2）農村“三變”改革。三變通過盤活集體三資，激活農民三權，聚集各方資產，形成集體、農戶、政府、社會資本多方投入的產業發展平臺。其改革目的主要是活化權益，發揮好農村資產的資本功能。

3.1.2 改革性質不同

（1）農村集體產權制度改革。是制度性、基礎性改革。通過制度性安排，將集體資產以股權形式量化給集體成員，并建立股份經濟合作社等新型集體經濟組織來管理運營集體資產，以解決集體資產權屬不清、主體不明問題。

（2）農村“三變”改革。是機制性、拓展性改革。通過引入外部經營主體，推進多方股份改革，探索創新集體經濟發展新機制和農民財產性收入增長新機制。

3.1.3 改革范圍不同

（1）農村集體產權制度改革。以村（組）為單位，是在集體經濟組織內部實施的、針對全體集體成員的一項改革，是一種對內的、封閉式改革。

（2）農村“三變”改革。既可以村為單位，也可在產業覆蓋區域范圍內的多個村（組）共同開展改革。是集體經濟組織或部分農民群眾與外來經營主體之間開展的一項改革，是對外的、開放式改革。

3.1.4 ?改革對象不同

（1）農村集體產權制度改革。對象包括集體所有的資產，包括資源性資產、經營性資產和非經營性資產等。

（2）農村“三變”改革。對象包括集體的資源性和經營性資產、資金、農民群眾的土地承包經營權、住房財產權、資金等，經營主體投入的資金、技術、生產設備等，以及財政支持農業發展的資金及其形成的經營性資產等。

3.1.5 參與者不同

（1）農村集體產權制度改革。參與者是集體經濟組織成員。

（2）農村“三變”改革。參與者包括集體經濟組織、農民群眾、經營主體（企業、合作社）、政府、經營機構等。

3.1.6 改革路徑不同

（1）農村集體產權制度改革。路徑包括清產核資、成員身份認定、股權設置及量化、建立集體經濟組織等。

（2）農村“三變”改革。路徑包括確定可變資產、選好發展產業、引進承接主體、明確發展項目、簽訂合作協議、推進項目運營等[3]。

3.1.7 股權形成方式不同

（1）農村集體產權制度改革。是以集體經濟組織成員身份和清產核資結果中可量化的資產為依據來確定股權。

（2）農村“三變”改革。是以參與各方的入股資金或入股資產（權益）份額為依據來確定股權。

3.2 相同點

（1）兩項改革都是農村改革的重要內容，在諸如清產核資、集體內部分配等環節上是一致的。

（2）兩項改革都是采取股份合作的運營模式。

（3）兩項改革都堅持民主管理、民主決策、民主監督的管理方式。

（4）兩項改革的目的都是為了發展壯大村級集體經濟，帶動農民增收致富。通過農村集體產權制度改革，明晰農村集體資產產權歸屬，將集體統一經營管理的資產以股份或者份額的方式量化到人，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等各項權能，同時通過產改，實現集體經濟組織常態化運行，發揮村（股份）經濟合作社在管理資產、開發資源、發展經濟、服務成員等方面的功能作用。通過農村“三變”改革，盤活集體資源，利用財政資金和吸引社會資本，通過資源開發、物業租賃、資產盤活、鄉村旅游、農業生產、聯合發展等多種形式發展集體經濟，增強村（股份）經濟合作社服務成員的能力，增加農民財產性收入，實現集體收益惠及農民群眾。