我國破產管理人監督制度問題研究

李 博

內蒙古工業大學，內蒙古 呼和浩特 010080

2007 年6月1日起施行的《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱《企業破產法》）中首次建立了破產管理人制度，并設立專章加以規定，體現了我國立法的科學性、進步性和時代性。但是在實踐中破產管理人在履職中仍然存在很多問題，同時隨著未來個人破產法立法的實現，使得建立和完善破產管理人監督制度尤為重要。

一、我國破產管理人監督制度存在的問題

按照現行法律來看，對于管理人的監督主要分為三種主體，即法院、債權人委員會以及債權人會議，三方相互聯系，共同發揮監督作用。但是，從司法實踐來看，雖然對于管理人的監督法律做了相應的規定，但是規定得并不全面，并不能對管理人起到很好的監督效果，尤其是對破產管理人監督中的監督主體缺乏完善的規定。

（一）監督主體中缺少行政機關

首先，《企業破產法》雖然明確了法院、債權人會議以及債權人委員會三方監督主體，并且賦予了三方相應的監督權，三者都存在各種問題和缺失。例如《企業破產法》規定在撤銷破產的申請案件中，原告為管理人有權提出撤銷個別清償行為。管理人對一審判決不服，有權上訴或再審。因此管理人和法院存在對立關系，同時法院有權監管和考核管理人，這種制度設置可能影響司法廉潔和效力。值得人們深思。為了確保企業債權人的利益不受到侵犯，行政機關需要單獨設立一個部門來維護破產程序的正常運行，同時規范管理人的行為，一旦發現管理人存在違規行為，應及時進行處罰。國外的相關學者提出，行政機關要加強破產程序的監督，除了維護司法權威，還要在專業方面加強，以便于了解管理人的行為，從而做出正確的管理和處罰。但是當前我國并沒有類似的行政機構能夠履行這方面的職責。

（二）缺少全國性的破產管理人協會

《企業破產法》強調破產管理人的自我管理與監督，這需要破產管理人具備很高的職業素質和道德水準，但是實踐中，由于破產管理人自身職業水平和技能素養的缺乏是普遍存在的現象，這就需要一個行業組織來管理和監督破產管理人。在英美等國家設立專門的機構或者自律性組織已經實施很多年了，這一事實證明設立專門機構是有價值的，就我國破產管理人監督現狀來看，這一措施值得我們國家借鑒。目前我國的律師和會計師領域有了自己的行業自律組織，筆者認為破產管理人也應當建立自己的行業組織，一方面加強對管理人準入和行為的監督，另一方面也可以促進管理人的專業化、職業化。[1]目前我國的法律還沒有明確將管理人協會作為監督主體列入法律法規中。

（三）債權人會議監督權不夠明確

設立債權人會議的目的是對管理人履行破產事務進行監督，確保債權人合法利益不受到侵害。但是，目前債權人會議存在很多問題。由于債權人會議不是常設機構，只有在必要的情況才設立，目前債權人會議的召開次數很少，并且途徑單一。成立債權人會議時，首次會議的召集主體是法院，此后也只有在法院認為有必要的情況下或債權人委員會提出要求，以及持有債權在所有債權總額中占比達到25%的債權人集體提出申請和要求時，才會召開債權人會議。這就使得召開次數很少，僅僅靠著會議召開期間對破產管理人履職進行監督，顯然是不夠的。根據我國現行的《企業破產法》有關規定，債權人需要嚴格遵照法律法規來進行申請，才能成為債權人會議中的一員。所以，如果債權人無法對重大事項進行表決，也就無權對管理人進行監督。有表決權和監督權的人有可能出現為了確保自身利益而濫用權利的現象，從而侵害沒有權利者的合法權益，也會很難讓會議一致通過管理人的表決意見。管理人監管的財務將來一般都會清償給債權人，債權人會議對破產管理人的監督應當是及時的，但與法院不同，債權人會議召開時間不固定，對于管理人的工作不能進行及時的監督。[2]

（四）債權人委員會監督權限不夠具體

債權人委員會實際上就是債權人會議的補充，能夠很好地填補原有監督方面的不足。但是在實踐中，債委會本身存在很多問題。考慮到債權人會議不是一個常設的機構，不能隨時對破產管理人的職務行為進行監督，債委會需要在職能行使上彌補債權人會議的空白。但是現有的法律規定，債委會的權利被削弱，成為一個可有可無的機構，有些債務人會議并不會成立債委會，因此在監督職能的履行上必然不夠充分，同時目前法律法規并沒有進一步規定債委會該如何行使監督職權，法律只是規定在發現破產管理人履職不力時，債委會有權請求法院做出決定，但具體如何行使監督權法律規定并不夠全面和明確。[3]

（五）法院司法監督權力過大

法院作為破產管理人的監督主體，全方位地監督管理人的行為，無論是對破產管理人的資格審查、權利行使還是選任聘任方面，都具有直接監管的權力。法院在擁有眾多權力的同時，如果運用得好，可以有效監督管理人正確履行職務，如果法院濫用權力，容易導致司法腐敗現象發生。尤其是法院還對管理人的選任、報酬的確定有著絕對的權力。一方面法院決定選任的機制和報酬方式、管理人的選任和報酬，直接關系到管理人在破產案件中能獲得多少薪資利益。所以，這兩個環節也是司法工作人員收受賄賂利用權力變現的重要環節。有破產法官反映，部分法院在采取隨機模式明確破產管理人過程中出現搖號程序不公開、不明確的問題，可能存在暗箱操作現象；[4]另一方面，法院擁有拍賣破產企業名下資產的權力。很多時候，拍賣行之間為了不正當競爭，搶奪資源從而向法院進行利益輸送。法院在破產程序中擁有的權力過大，一旦權力濫用不但不能有效地監督破產管理人，還會阻礙破產程序的正常運行，破壞市場經濟的發展。所以，在破產程序中法院對于破產管理人的監督權力過大，如果不正確行使，反而會產生反作用。

二、我國破產管理人監督制度完善措施

（一）確立行政機關的監督主體地位

目前我國法律對于行政機關作為監督主體沒有相關的法律規定，造成了現實中政府對管理人的管理存在問題。一方面，管理人履職中涉及的例如工商注銷、稅務清繳、資產處置與過戶、職工安置、竣工驗收等多項行政事務，光靠法院的監督是遠遠不夠的，必須由政府部門予以支持和配合，才能更好地對管理人形成良好的監督，順利推進破產程序，但是由于《企業破產法》缺乏對行政機關的監督權的規定，使得行政機關在處理管理人履職業務時缺乏監督與處罰的法律依據，只能由法院來解決，給法院帶來了額外的負擔；另一方面，由于缺乏明確的法律規定，可能造成行政機關在處理管理人所提交的業務時濫用行政權力，過度干預管理人的破產事務。所以需要立法機關通過立法明確行政機關作為監督主體的地位，規范行政機關的權力，這樣既可以做到依法監督管理人，也可以防止行政機關濫用權力。行政機關也應當根據法律的規定出臺具體的實施細則，將行政權力和責任進行細化，對破產管理人進行更好的監管，促使其依據法律法規行使權力。

（二）建立全國性的破產管理人協會

我國應當把管理人協會作為監督主體之一。管理人協會通過實踐應當總結經驗，平衡“管”“放”，打造良好的環境，鼓勵啟發式自主管理以及監督機制，對各方面資源進行協調，幫助管理人推進工作解決面臨的困難，例如可以組織互助會、律師協會和各類自治團體制定自律機制。[5]我國有必要建立覆蓋全國范圍的破產管理人協會等實行會員制的非營利性民間團體。在成功搭建起給管理人協會后，各地區應當加強發揮行業自律進行行業自查，提高管理人的自律意識，避免出現貪污腐敗行為。此外，管理人協會應當指導管理人的日常工作，配合中國破產管理人總協會舉辦職業資格考試，提高從業人員的專業能力，促使各項權力都能夠在監督下正確實施。

成立破產管理人協會需要做好以下幾項工作：一是制定針對破產管理人職業發展和工作統一的規范體系，從而保障破產管理人行使管理權的規范性；二是定期組織破產管理人開展交流和培訓會。管理人協會需要接受專業的機構指導，對破產管理人定期開展培訓，制定培訓內容編制培訓工作計劃，訓練出能夠勝任破產管理的復合型人才團隊；三是對破產管理人進行資質評級和業務考核，制定統一的評級和考核標準，考核破產管理人的履職情況，同時對于其實際能力和專業水平完成評級；四是對整個行業的全面自律進行考評，實施獎懲，對行業的考評制定完善的機制。

（三）加強債權人會議監督作用

第一，適當地給予債權人會議合理的復議權。目前，國內的債權人會議沒有該項權利，自身地位較低，缺乏話語權，法院一旦駁回其異議權就沒有救濟方式，所以應當給予債權人會議合理的復議權。債權人會議作為對債權人權利提供維護和保障的自治機構，應更多授權才能更好地推進破產程序的順利運行。

第二，債權人在行使監督權時應當由原來的“被動”態度轉變為“主動”態度。例如，債權人會議可以及時地對管理人資金情況進行監督，以防管理人套取公司的資產。實踐中，有時可以發現管理人賬戶資金突然暴增，這些資金很大一部分是在破產資產處置中獲得的。如果能對管理人的賬戶進行監督，可以在第一時間找到管理人違法的證據，從而減少企業的經濟損失。此外，很多銀行都非常歡迎管理人設立內部賬戶，這就給管理人創造了有利的條件，導致違法挪用資金的可能性大增。為了避免發生此類情況，債權人會議可以要求管理人定期將賬戶資金和流水公開，同時接受質詢，保證管理人的各項操作規范化、合法化，從而降低風險。

（四）完善債權人委員會的監督權

第一，明確債委會的監督職權范圍，例如聽取報告，查閱賬簿資料，向管理人了解情形等，一旦發現破產管理人履行職責不力時，情節較輕的情形下，由債委會自行處理；情節嚴重的需要報給法院或債權人會議處理。優先考慮債權人會議產生的決議，如果二者發生矛盾，要保證債權人合法權益不受損害。

第二，因為債權人會議召開費時費力，因此在債權人的共同表決下，成立債權人委員會是必要的。但目前國內的法律沒有明確債委會成立的必要性，有些時間債權人會議不成立債委會，因此后續的法律修訂中應該明確債委會的地位，明確在特定情況下必須成立債權人委員會，更好地行使監督權。

（五）明確規范法院的監督權

破產管理人制度建立的初衷是希望破產管理人發揮其應有的作用，促進破產程序高效有序地進行，人民法院在破產程序中主要負責審理破產案件以及對破產管理人的相關職權進行一定的監督，但是，我國《企業破產法》當前規定法院居于主導地位，法院不僅要負責案件的審判，還要監督管理人，使管理人在破產程序中成了幫助法院進行審理破產案件的幫手。正是因為法院對于管理人的權力過大，需要對法院的監督權進行明確規范。司法權具有被動性和裁判性，法院對破產管理人的選任結果如果遭到債權人質疑或者提出異議，法院自己對自己裁判顯然是不合理的。考慮到破產管理人具有社會性和專業性等特征，選任管理人應當符合市場化機制，建議由行政機關或債權人會議進行確定。首次召開債權人會議前，破產管理人由法院委托行政機關指定，當正式召開會議時，確定是否聘用其他破產管理人。破產管理人需要定期通過書面形式將履職情況匯報給人民法院，需要匯報的內容等必須有明確的立法。最后，由法院定期評估管理人的工作情況，把握進度。為了保證破產管理人的獨立性，法院給出的評估結果不具有法律價值，但是可以作為破產管理人選任的參考資料。

三、結語

改革開放至今我國的經濟增長迅速，當前經濟面臨著轉型發展階段，企業的生存環境更為復雜，破產制度是推動經濟健康發展的重要保障。破產管理人制度在破產程序中發揮著重要的作用。本文以破產管理人監督制度為研究對象，針對目前破產管理人監督制度所呈現的問題深入分析，并提出相應的優化措施，以此來提高監督的質量和效率。在立法方面，提出應該把行政機關和破產管理人協會加入監督主體中，加強債權人會議監督作用，明確規范法院的監督權力。這樣才能使得破產管理人監督制度更加完善，破產管理人制度也會為推進破產程序順利進行、優化營商環境發揮更重要的作用。