建筑企業在PPP 項目中法律風險及防范措施

李 紅

青島西海岸市民中心投資建設有限公司，山東 青島 266499

經濟新常態發展背景下，地方政府部門因經濟下行發展面臨著巨大的財政壓力，然而城鎮化建設與發展進程下，基本建設需求逐步提升。在此境況下，國家大力推行PPP 項目模式，緩解了地方政府的資金壓力，為地方基礎設施完善建設產生了驅動，同時也為建筑企業帶來了更多的施工任務，提高了建筑企業的經濟收益。然而建筑企業在PPP 項目中面臨多種法律風險，需要通過可行性的預防與控制對策降低風險發生概率及風險發生后所產生的影響，進而保障建筑企業發展的長效性與穩定性。

一、PPP 項目模式及特點

PPP 項目模式是政府及社會資本在社會基礎設施建設方面所建立起的長期合作關系，合作中二者分別承擔不同的職責。社會資本的收益主要來自兩個方面，一是政府補貼，二是產品服務提供獲得的收益。公共服務供給機制中PPP 模式的應用屬于創新舉措，政府部門可基于競爭性方式，篩選投資能力強、運營狀況佳的企業參與投資，并基于平等協商的原則建立合作，并要明確雙方的合作關系、闡明雙方法律權利及義務，且政府部門會根據公共服務績效情況展開評價，并在保障社會參與單位收益的前提下給出項目價格[1]。此種合作模式充分展現了市場機制的優勢作用，進一步提高了公共服務的質量效率，且保障了雙方利益的最大化。PPP 模式共有三方面特點，一是政府及社會資本共同建立合作關系，雙方共享利益且共擔風險；二是交易結構復雜性強、具備多種投資回報方式；三是PPP 項目具備較長的合作周期。

二、PPP 項目中各方主體的法律關系

（一）政府部門

政府及其授權機構是PPP 項目的主導部門，其是優惠政策及條件的提供者，并且會與社會資本簽署合作合同，或是簽訂特許經營協議，進而使社會單位能夠參與到基礎設施建設的設計與運營過程。政府的職責是確定項目價格、針對項目實施及之后運營展開監督管理，項目所有權掌控在政府部門手中。

（二）社會資本

作為PPP 項目兩大主體之一的社會資本，其通過與政府部門簽署合作合同，并出具相應資金，參與到基礎設施建設項目中來，主要職責是設計及實施項目。社會資本主要是通過項目特許經營的方式回收投資，屬于項目實際投資人。然而PPP項目實施時，往往會成立專門的項目公司，此種特殊主體通過與項目主體簽訂合作的方式負責項目實施及合同條款落實，因而社會資本并不是PPP項目的直接實施主體。社會投資方由金融、施工兩類機構構成，其中施工單位需兼具融資及施工能力。

（三）項目公司

PPP 項目實施時，需要單獨成立項目公司，項目融資由此公司負責，且其也是項目風險的防控機構。項目公司有兩種建立方式，一是政府與社會資本共同出資建設，但社會資本出資額需高于50%，以確保項目公司中社會資本具有相應的管控權力；二是由社會資本獨資建設，項目公司需要自負盈虧，屬于自主運營的獨立法人，同時還擔負建設單位的全部責任，既是項目投資方，也是項目管理者。

（四）融資單位

PPP 項目的實施，需要進行融資，而融資過程中必然要通過金融機構。PPP 項目中的融資機構有銀行類及非銀行類兩種類型的機構。融資時需要以項目規模、資金需求確定具體的融資單位。通常融資方由一至兩家金融機構組成，多家銀行及金融機構共同組建金融團體負責融資的情況也較為常見。PPP 項目可采用債券或貸款等多種方式進行融資。若項目規模較大，融資方會以社會資本構成方的身份參與項目融資過程。

三、PPP 項目中建筑企業可能承擔的法律風險

（一）主體不適格風險

建筑企業參與PPP 項目時需要重點考慮主體不適格問題，主體不適格問題包含兩個方面，一是招標政府單位是否為適格主體，適格主體應為縣級以上政府或其授權機關；二是社會資本自身是否為適格主體，例如建筑企業自身資質不符合要求，或是其下屬施工單位的施工資質與PPP 項目的規定不符，均會導致建筑企業出現主體不適格風險。

（二）投資決策風險

現階段，入庫PPP 項目不斷增加，其中涵蓋一些招標科學性欠佳的項目，因而建筑企業的項目篩選更為困難，一旦項目選擇錯誤將可能帶來投資風險。與此同時，項目主體之一的政府部門的支付能力高低也是建筑企業投資風險產生的主要因素[2]。此外，PPP 項目具有多個性質不同的參與主體，并且各個參與主體的管理方式各不相同，政治文化屬性也存在差異，因而易因意見不統一而引發項目投資風險。

（三）合同風險

PPP 項目涵蓋多種類型的合同，有融資、項目、施工合同，還包含股東協議等。這些合同內容較為復雜，并且專業性極強，所簽訂的合同可能與協議或后續補充協議的內容出現沖突或矛盾。并且合同履行過程中若是監督管理不嚴格、不全面，或是未能及時變更合同條款，均可能導致建筑企業在PPP 項目中產生合同風險，進而影響到PPP 項目的實際收益。

（四）融資風險

由于PPP 項目融資具有特殊性，加之社會資本更為注重成本控制，因而需要設計專門的金融服務產品，然而目前能與PPP 項目長期匹配的金融產品并不多。建筑企業無論規模大小均面臨一定融資難度，且會因融資問題而影響到建筑企業的項目持續拓展能力。目前，許多PPP 項目入庫后無法及時落地，或是落地后難以按時開工，并且存在退庫風險。由于PPP 項目存在多種不確定因素，會導致金融機構投資信心被削弱，進而使建筑企業在PPP 項目參與中面臨較高的融資風險。

（五）政府履約風險

PPP 項目中政府及社會資本應屬于平等的合作關系，然而由于政府部門的社會管理者角色難以轉變，因而PPP 項目實施時，政府部門多為項目主導機構。并且項目開展過程中，建筑企業及政府部門之間存在信息不對稱問題，項目運營過程也不夠透明。政府部門在履行合同時可能會出現越位、失信問題，或是未能嚴謹對待合同，從而會增大建筑企業的不安全感，且會因政府履約風險的發生而導致項目推進受阻[3]。

（六）項目運營風險

PPP 項目比其他施工項目的管理要求更為嚴格，且項目建設質量、進度以及投資額的評判標準差異顯著，因而建設過程中項目管理風險較高。由于建筑企業長期負責工程承包與施工，不具備豐富的項目收益計算及成本預測的經驗與能力，若是政府部門補貼總額較少或項目運營狀況不佳，可能導致項目現金流獲取的順暢度受到影響，進而導致企業實際所獲收益達不到預期，進而引發項目運營風險。

四、PPP 項目中建筑企業法律風險防范的可行性措施

（一）做好前期調查研究、避免出現主體不適格問題

為有效規避PPP 項目參與中建筑企業所面臨的主體不適格問題，在與政府部門之間的合作關系確定之前，建筑企業應加強項目相關信息收集，開展全面的調查摸底工作，既要了解當前與PPP 項目相關的法律規定與政策制度，還要明確政治環境及自然環境。例如，要分析地方法律，判定PPP項目立項、籌備以及審批各個流程與地方法律規定之間是否存在差異。與此同時，還要組織專家團隊研究PPP 項目模式實施的可操作性，若發現部分環節存在問題，則要放棄參與PPP 項目。

（二）深入分析項目可行性、有效規避投資決策風險

面對PPP 項目的投資決策風險，建筑企業需要采取風險規避、風險轉移、風險管控多項舉措降低風險發生率。應通過調查分析與論證，制定周密的可行性分析報告，嚴把項目選擇關。同時要綜合評估各參與主體的資金實力、政治文化及信譽度狀況，分析其投資參與意圖，優選合作單位，并建立科學系統的風險共擔機制[4]。應加強PPP 項目政策內涵分析，嚴格審查合同條款，完善修訂合同內容，增強合同權威性、提高合同履行可操作性，做到各參與方風險共擔。此外，建筑企業需要遵循PPP 項目集體投資流程規范做出投資決策，以降低投資決策風險發生率。

（三）細化合同重要條款、科學預防合同潛在風險

PPP 項目參與中，建筑企業應嚴格審查合同范本，對其中較為重要的條件進行完善與修改，并應細化各項合同條款，確保各項合同內容的清晰、明確表述，且應在合同中明確各參與方的職責及權利。與此同時，建筑企業在與政府部門簽訂合同時，還要在合同中詳細列出各個投資主體所對應的優惠條件，明確承諾保障。此外，PPP 項目中所簽訂的協議及后續補充協議的內容均要參照初始合同，對合同內容進行補充與完善，杜絕出現前后內容條款不一問題，以免因合同風險發生為建筑企業帶來法律糾紛。

（四）構建與金融機構的長效合作機制、合理規避項目融資風險

為降低融資難度，減少融資風險，建筑企業需要開發新的融資渠道，基于PPP項目建設資源多、資金需求量大兩方面優勢，吸引金融機構，增強其對PPP 項目的投資信心，進而構建長效性的合作機制，穩定與金融機構的合作關系。建筑企業可在金融機構多種類型的金融產品基礎上創新融資形式，實現融資風險分攤，并獲得更高融資效益。與此同時，還應建立信息共享機制，與合作金融機構展開深度交流，科學推介PPP 項目，提升對方投資興趣，基于建筑企業與金融機構利益共同體創建，提升自身融資過程的安全性。此外，建筑企業還應與其他參與主體保持良好關系，融資過程中可由其他參與主體作為信譽擔保方，進而提高融資成功率。

（五）加強政府實力及優惠條件分析、積極防范政府信用風險

PPP 項目投資之前，建筑企業需要全面評估政府的能力，了解其項目運營補貼水平。PPP 協議簽訂之時，應明確政府的經濟基礎保障，了解政府的財政資金狀況，分析其資金是否充足，是否具備深厚的經濟基礎[5]。同時，由于PPP 項目實施中，建筑企業通常處于劣勢地位，政府部門會利用優惠措施或條件吸引社會資本參與，因而，作為社會資本之一的建筑企業需要嚴格審查政府部門所提供優惠條件是否合法，了解政府所給予的優惠政策是否契合PPP 項目實際情況，并要詳細分析優惠條件授予主體的授予行為與法律規定是否相符，并且需要詳細明確優惠條件的具體期限，從而避免因政府失信而帶來履行風險。

（六）建立健全項目管理機制、針對性消除運營風險隱患

建筑企業需要通過動態化的監督體系構建、科學可行的考評機制制定、項目管理人員素質能力提升三方面著手建立健全項目運營管理機制，在科學規劃、重點防控、有效管理的基礎上，保障PPP 項目的安全與穩定運營。一是應以信息化技術手段為基礎建立覆蓋項目建設運營全程的動態化監督管理體系，通過事前、事中運營風險控制，填補以往監督體系只能做到事后控制的弊端，進而實現全過程監管，科學防控PPP 項目運營風險；二是企業應建立科學系統的風險管理考核評價制度，在日常績效管理中將項目運營風險管理作為重點，選擇適合的考評指標，有效強化項目運營風險管理控制質效；三是建筑企業還要引進專業的項目運營風險管理人才，以便提升項目運營風險能力，增強PPP 項目運營的安全性。

五、結語

由于經濟發展及基礎設施建設需求之間存在一定的矛盾問題，因而為PPP 項目的實施提供了契機。在PPP 項目實施中，建筑單位屬于重要參與主體，其應明確PPP 項目實施過程中自身可能面臨的主體不適格風險、投資決策風險、合同風險、融資風險、政府履約風險、項目運營風險，通過做好前期調查研究、深入分析項目可行性、細化合同重要條款、構建與金融機構的長效合作機制、加強政府實力及優惠條件分析、建立健全項目管理機制幾項措施有效規避風險隱患，進而將PPP 項目實施中建筑企業的法律風險發生率降至最低，減少因法律風險發生所帶來的經濟損失。