生態環境損害懲罰性賠償的司法適用及路徑優化

劉 歡

貴州民族大學法學院，貴州 貴陽 550025

已經施行的《民法典》侵權責任編第一千二百三十二條明確規定了環境污染、生態破壞侵權的懲罰性賠償制度，該制度又被稱為環境侵權懲罰性賠償責任制度。這一環境侵權懲罰性賠償制度的規定，為《民法典》的綠色原則增加了新的內涵和意義。環境侵權懲罰性賠償制度有兩個方面的內涵，一方面是在生態環境被損害后，以損害填補規則（即填平原則）為指引，另一方面又在一定范圍內加重了惡意侵權者應當承擔的民事責任，提高了實施環境侵權的違法成本，使惡意侵權者增強了放棄環境侵權的意圖。懲罰性賠償是侵權人應當承擔的賠償數額，是以被侵權人實際損失數額為基礎，在填平被侵權人的損失后仍需承擔一定賠償數額的制度。其目的是通過對侵權人的額外懲罰，以防止其重復實施環境侵權行為，并警示他人不要實施類似的侵權行為。環境侵權根據侵犯的法益不同，可以分為侵犯私權益的普通環境侵權和侵犯公權益的生態環境侵權。環境侵權是指因行為人因產業活動或個人行為，致使生態環境被污染或破壞，并因該行為的影響造成他人人身權、財產權或公共利益等受到損失的或有受到損失的危險的事實行為。雖然《民法典》第一千二百三十二條將懲罰性賠償引入到了環境侵權領域，為我國環境侵權賠償懲罰性賠償責任提供了立法基礎，但是在實際運行的過程中，也應該重視在司法適用中存在的問題和不足，需要進一步的分析和理解。

一、環境侵權懲罰性賠償的相關案例——司法適用上的不同理解

（一）全國適用生態環境懲罰性賠償首案

H 公司酸性廢液處理系統設備損壞，導致大量酸性廢液無法正常處理，于是該公司將1124 噸的酸性廢液在附近的山上傾倒，造成了附近8 畝范圍內的環境和地表、地下水受到了污染，妨礙了當地居民的飲水。該行為直接導致環境受到損害，造成了嚴重后果。人民法院判決H 公司承擔環境污染懲罰性賠償170 余萬元。本案是《民法典》施行后的生態環境懲罰性賠償首案。

（二）山東省青島市人民檢察院訴青島市Y 藝術鑒賞中心生態破壞民事公益訴訟案

在本案中Y 鑒賞中心違法經營飼養野生動物，破壞了生態環境的動植物平衡，造成了嚴重后果。人民法院判令其承擔懲罰性賠償。綜合其主觀故意、危害后果以及悔改態度等，Y 鑒賞中心愿意提供生態環境公益勞動，以自己實際行動保護生態環境等情節，酌情判令其承擔懲罰性賠償99050 元，Y 鑒賞中心與公益訴訟起訴人協商一致，同意本案部分懲罰性賠償以勞務代償方式履行。

（三）浙江省刑附民公益訴訟案中判令侵權人承擔懲罰性賠償責任

在該案中，被告某電鍍廠和某電鍍公司負責人在垃圾填埋場將其產生的325 噸電鍍污泥等危險廢物進行掩埋，事后在有關機關的監督下，陳某等人對電鍍污泥進行了清運和處置，降低了危險廢物對生態環境的侵害。檢察機關要求侵權人承擔環境污染侵權的生態修復和懲罰性賠償。最終達成了侵權人承擔生態環境損害賠償金100 余萬和懲罰性賠償金30 余萬元的調解協議。

根據上述三個案例可知，在現在的環境侵權公益訴訟中，檢察機關或社會組織可以要求侵權人承擔損害生態的懲罰性賠償責任。但是，在理論上生態環境損害懲罰性賠償是否適用于公益訴訟呢？此外，在山東Y 鑒賞中心損害環境案中，L區人民法院同意了被告以勞務代償的方式履行懲罰性賠償的要求，那么懲罰性賠償責任的承擔是否以承擔金錢義務為必要條件？懲罰性賠償金的歸屬和使用的主體又是誰呢？

二、司法現狀的法理分析——基于上述案例所提出的問題及其對策

（一）生態環境損害懲罰性賠償是否適用于公益訴訟，即生態環境損害懲罰性賠償的請求權主體問題

民法主要調整的是私權益發生沖突時的利益關系，因環境污染導致的被侵權人受到利益損失也不例外。雖然關于環境權的規定大多數都是以公法的形式存在，但是就環境侵權而遭受損失而言，應當由私法進行調整。從原《侵權責任法》到《民法典》關于環境污染條款規定的變化來看，《民法典》區分對私人利益和公共利益的保護，從而在第一千二百三十四條和第一千二百三十五條增加了環境侵權的公益訴訟規定。那么，公益訴訟能否適用懲罰性賠償的規定呢？在學界的爭論也是比較大的。目前主要存在“肯定說”和“否定說”兩種意見。王利明教授認為，懲罰性賠償責任的規定應該僅適用在私益遭受侵害的情形[1]；竇海陽教授認為，“被侵權人”不應當包括提起公益訴訟的主體；徐以祥教授認為應當嚴格區分生態環境損害責任和生態環境私益侵權責任；李智卓、劉衛先教授認為懲罰性賠償僅適用于環境私益訴訟。與此相反，也有學者持“肯定說”的觀點。孫佑海教授認為，生態環境損害懲罰性賠償可以參照產品質量領域的懲罰性賠償規則適用在公益訴訟中，且該思路符合維護公共利益的整體思路[2]；房紹坤教授認為，懲罰性賠償請求權主體應當包括在生態環境損害后提起公益訴訟的主體[3]；謝海波認為法律已經允許國家規定的機關或社會組織能夠為了公共利益提起訴訟，所以他們可以成為申請賠償的主體，有權提出懲罰性賠償的訴訟。

關于公益訴訟能否適用懲罰性賠償的規定，2021 年12月發布的《最高人民法院關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》（以下簡稱《解釋》），其中第十二條規定了在公益訴訟中懲罰性賠償的適用，人民法院可以參照適用前述規定。雖然在上述司法解釋中規定了公益訴訟可以適用懲罰性賠償制度，但是在學理和實際效果上，仍然有矛盾之處。

首先，現有的公益訴訟制度和環境侵權賠償制度已經能夠在很大程度上保護生態環境的公共利益，對環境侵權人已經能夠形成較大的懲治力度——即通過生態修復費用和行政罰款的方式對侵權人進行懲罰，且上述兩項費用已經超過了侵權人所獲利益，已經承擔了損害生態環境造成公共利益受損的法律責任。懲罰性賠償制度的目的在于補償受害人的損失，同時懲戒和遏制類似行為的發生。其基本功能還是在于賠償損失，超額賠償具有懲罰性，而且能夠將社會公共利益在內的無形損失包含進賠償的數額中。因此，被侵權人在特定情況下可以向侵權人要求賠償自身損失和公共利益的損失，且兩項賠償均應當由被侵權人獲得。環境公益訴訟的雙方當事人在實際生活中的地位是不平等的，如果在環境公益訴訟中還適用懲罰性賠償責任，就是在彌補環境公益的損失上再另外加上超額賠償，對彌補生態環境影響有較大的作用，但對當事人來說已經重復承擔了環境侵權的責任，加重了其負擔，反而不利于目的的實現。其次，生態環境損害公益責任的承擔首先是修復責任，如果生態環境無法修復或修復后仍然有生態功能的缺失，才需要承擔損害賠償責任。生態環境損害賠償所賠償的內容是環境公益受到的損害，而且以違反國家規定為前提要件，實行過錯責任原則。但是根據《民法典》第一千二百二十九條到第一千二百三十二條的規定來看，環境私益侵權實行的是無過錯責任，侵權人故意實施侵害環境行為或造成嚴重后果的才應當承擔懲罰性賠償責任。這與侵害環境公益有著顯著的區別。“故意”在侵害環境公益和侵害環境私益的構成要件是不同的，“故意”僅僅是侵害環境公益的構成要件；并不是侵害環境私益的構成要件，對于侵害環境私益來說，“故意”是適用懲罰性賠償責任的條件之一。在環境民事公益訴訟中侵權人承擔生態賠償責任后，實際上已經承擔了懲罰性的環境公益損害賠償。所以環境公益訴訟不能適用懲罰性賠償制度。

（二）懲罰性賠償責任的承擔是否以承擔金錢義務為必要條件？

《解釋》對于懲罰性賠償適用數額的標準問題作出了相應的規定，以破壞環境造成的人身、財產損失數額作為基數，結合侵權人進行環境侵權時相關狀態由法官進行自由裁量數額，但一般不超過基數的2 倍。《解釋》第十條明確了懲罰性賠償金和罰款、罰金之間的關系，不能相互代替，屬于并存關系。民事責任優先于行政和刑事責任的承擔。侵權人應當先承擔普通的民事責任，在此基礎上再承擔懲罰性賠償責任。侵權人不能支付全部責任時應當首先承擔填補損失的責任，優先對民事權利進行救濟。在上述的山東Y 鑒賞中心破壞環境一案中，Y 鑒賞中心簽署了勞務代償同意書，同意本案部分懲罰性賠償以勞務代償方式履行。以勞務代償的方式履行懲罰性賠償責任雖然在法律中沒有明文規定，但是本著對當事人的影響和環境修復效果都能達到一個較為理想的狀態，此方式并無不妥，既體現了恢復性司法理念，又彰顯司法溫度，達到了較好的辦案效果。在適用勞務代償替代懲罰性賠償責任時，應當確保勞務代償的工作價值量與懲罰性賠償責任承擔具體數額的等價替換，且在執行勞務時應當受到監督或者以其他記錄的方式進行佐證，以切實維護法律的權威和公共利益的保護。

（三）懲罰性賠償金的歸屬和使用的主體問題

懲罰性賠償金的歸屬問題較為重要，因為這個問題與請求權主體問題有著密切關聯。根據現有的法律規定來看，請求懲罰金賠償的主體尚未具體明確，詳細內容前文已經論述。從邏輯推理，懲罰性賠償金應當歸屬于受到侵害的特定被侵權人。被侵權人作為提起環境侵權訴訟的直接權利人，是環境侵權行為導致其人身權或財產權受到侵害后，向人民法院提出懲罰性賠償要求的，且提起訴訟也花費了大量的金錢成本，理應可以收到懲罰性賠償金并自由支配。結合食品領域的懲罰性賠償制度來看，在環境侵權私益訴訟的領域懲罰性賠償金的歸屬問題就一目了然。但是如果環境公益訴訟也可以適應懲罰性賠償責任的話，那么懲罰性賠償金的歸屬問題就存在爭議和不明確了。

環境公益訴訟制度本身就要求行政權與司法權相互配合，這就很容易導致司法權與行政權相混淆。為了更好地厘清行政權和司法權的關系，環境公益訴訟不適用懲罰性賠償責任為好。生態環境損害的救濟途徑除了懲罰性賠償責任以外，還有公法上傳統的行政罰款和刑事罰金兩種類型。懲罰性賠償責任已經帶有懲罰性罰款的公法目的，如果在環境公益訴訟中仍然適用懲罰性賠償是否會造成實質上的重復性賠償，加大了侵權人承擔的責任。再回到現今的司法實踐中，在上述生態環境公益訴訟案例中，人民法院的判決都是要求侵權人支付其應當承擔的民事賠償，包括懲罰性賠償金在內。但是懲罰性賠償金的用途卻未說明。作為環境公益訴訟的起訴主體，人民檢察院或者環保組織是否將所有的訴訟取得的費用用于修復生態環境呢？

2022 年4月28日，生態環境部等14 個部門印發的《生態環境損害賠償管理規定》明確了生態環境損害賠償資金的政府非稅收入的屬性，這一管理辦法解決了生態環境損害賠償資金的賬戶問題。同時，該規定對于資金的監督方式進行了創新性的規定，可以通過各種方式接受公眾的監督，例如邀請專家和利益相關的公民、法人等參加索賠磋商、索賠訴訟或者生態環境修復等。對于涉及公共利益的重大事項，例如環境損害調查、鑒定評估、修復方案編制、環境損害賠償協議、賠償資金使用情況等信息，應當依法及時向社會公開，接受人民群眾和社會各界的監督。當工程項目涉及生態環境的開發時，可以適當引入責任保險制度，在每一個涉及生態開發項目開始時將一小部分資金存入指定保險公司，由保險公司計算保險費率，當發生重大生態環境損害事故時將保險金用于生態修復，從而侵權人才會有能力承擔懲罰性賠償責任。

三、結語

只有經過長時間的實踐后才能發現生態環境損害懲罰性賠償制度的問題，如果環境公益訴訟不能適用懲罰性賠償責任，那么后續的監管問題可以節約大量的管理成本，環境公益訴訟的懲罰性責任由行政罰款和刑事罰金的形式進行補充承擔將會更有利于生態環境的修復和司法成本的節約。針對當前生態環境損害懲罰性賠償制度存在的請求權主體問題、懲罰性賠償金的歸屬管理等問題都需要經過時間的檢驗才能得到最終的答案。針對上述問題更重要的是在立法層面解決理論和實際沖突的爭議，讓法律更好地服務人民群眾，保護藍天白云。