我國流域水環境保護現狀及對策分析

孫 碩

（白洋淀流域生態環境保障中心（河北省應對氣候變化和清潔生產技術中心）河北石家莊 050051）

引言

水流域協同管理是世界范圍內形成的共識，協同管理能夠最大限度地調動流域內行政區域政府相關部門對水流域管理的積極性，也可最大限度地提升流域水環境管理效率。然而，目前國內流域水環境復雜多樣，不同流域面臨的行政區劃以及政府管理模式多樣，導致在流域水環境管理過程中難以形成有效的管理機制，因此必須基于當前各流域內水環境現狀，建立和完善流域水環境協同管理的機制。

1 我國流域水環境現狀

我國是全球13 個人均水資源最匱乏的國家之一，在全國600 多座城市中，有近半數的城市面臨著水資源匱乏問題，89.2%的湖泊呈現出不同程度的富營養化，15.1%以上的水體受到了嚴重的破壞[1]。隨著工業化和城市化進程的加快，大量的工業廢水、生活污水、農業面源污染物等排放到城市水體中，造成了城市水體水質狀況下降和富營養化。我國城市的水資源緊缺和環境污染形勢愈加嚴峻，南方水資源短缺情況尤其嚴重。我國污水的主要來源有兩個：一是工業污水排放量迅速增加，監管機構不健全，導致污水大量排放；二是生活廢水沒有經過妥善的處置，直接排放到江河、湖泊，對水質造成了較大影響[2]。盡管通過近幾年的工業廢水排放整治專項行動，我國的工業廢水得到了有效控制，但是其總量仍然增加，約占全部廢水排放量的51%。

目前，水體污染的情況已經不單單是城市水體面臨的問題，農村水體同樣受到愈發嚴重的污染，已經從小范圍的水污染發展到區域環境污染，農村和偏遠地區的水環境污染問題越來越突出[3]。盡管我國有關流域生態環境保護的政策和法規在不斷完善，但仍存在不同流域間排放標準不同、政策功能不明確、管理部門之間治理與管控措施不協調等問題。各流域水環境因子在空間、時間、水文、物理化學、水污染態勢等方面均呈顯著的差異性。此外，受氣候因素的影響，南北方河流、湖泊的水環境質量和生態都呈現出明顯的季節性變化。

2 我國流域水環境保護立法現狀

通過對世界各國流域水環境保護立法現狀的統計和研究，發現多國政府已經出臺了專門的流域管理法，例如美國《田納西河流域管理法》，日本《河川法》，英國《流域管理條例》等，這些都是以立法形式對流域管理機關進行法定化，并將流域決策權、行政處罰權等具體的行政權授予流域管理機關。同時，加強公共參與和市場化運作，防止行政調解制度過于單一化，以更好地發揮流域管理機構的功能。而《中華人民共和國水法》僅對流域管理機關的法定身份作出了原則上的規范，部分學者和業內人士認為其缺乏可操作性，應借鑒國外立法，進一步健全流域管理制度。

《中華人民共和國水污染防治法》（《水污染防治法》）是我國關于水污染防治的一部專門法律，2019 年《水污染防治法》修訂后規定：由省級人民政府承擔本行政區域水環境的管理責任，水污染防治規劃由省、自治區、直轄市人民政府環境保護主管部門會同同級水域管理行政部門等聯合編制，跨流域水污染防治規劃由省、自治區、直轄市人民政府環境保護主管部門會同同級水行政等部門編制，報省、自治區、直轄市政府批準，并報國務院備案，而該《水污染防治法》修改前是報原機關批準[5]。

《中華人民共和國長江保護法》作為首部流域管理領域的法律在2021 年3 月1 日正式施行并發揮效力。該法律條文的出臺標志著對民眾關心的長江流域管理突出問題和長江流域生態保護，能夠提供治理和管理的依據，是長江流域經濟健康可持續發展的重要法律保障，能夠進一步促進長江流域環境的修復，為長江流域經濟發展提供綠水青山的堅實保障。同時，也能夠指導其它流域綜合治理立法實踐，能夠在很大程度上促進如黃河流域等的立法進度。

3 我國流域水環境保護存在的問題

3.1 流域跨界協同治理困難重重

（1）職責重疊導致權限競爭

流域水環境系統具有顯著的完整性特點，流域的上下游、干支流以及兩岸之間構成生態上相互依附、不可分割的整體。與此同時，流域環境的影響又具有明顯的跨行政區域性，因此對于國內流域水環境而言，同時具備環境和經濟雙重屬性，外部性特點明顯。無論流域中哪個部分的水環境出現大規模污染或者其它問題，都會對整個流域內其它部分尤其是下游干支流和兩岸環境造成嚴重影響，這就要求流域水環境的治理必須加強流域內各行政區域協調、共同合作，以提高流域水環境治理水平和治理效果。

我國目前實施的是由流域專業行政機關和地方行政聯合的管理體制，流域水資源管理與水環境管理分離，這種分散、碎片化的管理特征會導致整個區域的水資源保護與水環境管理處于低效的狀況。省級人民政府及其所屬的流域管理機關僅擁有監測和提出排污管理建議的權利，不具備獨立發布流域排污總量等方面的權力，流域排污總量由環境保護行政主管部門發布。由此可知，流域水環境管理困難的本質在于多部門職責相近、權責界定模糊，從而造成了權力爭奪[6]。

對于鐵路企業而言，物資供應部門負責物資采購及庫存管理，而生產技術部門負責物料需求計劃的提報及物料的消耗，共同承擔降低庫存水平、優化庫存結構、保證生產需求的任務。在物資供應過程中，難免會出現生產計劃和需求計劃不能完全匹配的情況，當生產實際用料大于需求提報用料時會出現庫存水平降低、用料緊缺的現象，當生產實際用料小于需求提報用料時會出現庫存水平升高、占用庫存資金的現象。因此，生產管理人員與物資管理人員必須相互配合、共同研究物資庫存的變化，使物料需求與物資供應市場實現有機結合，共同分析庫存儲備額度與庫存效益的關系，確定儲備方案，保證庫存預測的科學性、有效性和實用性。

（2）信息互聯互通建設不足

受限于傳統的行政區域劃分以及各區域GDP 發展要求的不同，各行政區域政府部門之間、政府與企業之間存在嚴重的信息壁壘，尤其是不同區域政府部門之間，流域水環境信息交流內容簡單、渠道單一、頻次不足等問題十分突出。各利益相關主體之間的流域水環境信息交流障礙重重，導致流域環境內的水污染、大氣污染等情況長期無法緩解，主要表現在以下兩個方面。一方面，由于各部門之間的信息交流不充分，造成了監測數據的不一致。將《2015 年中國環境狀況公報》與國家水利部《2015 年中國水資源公報》進行比較，結果前者顯示，我國地表水國控斷面Ⅰ—Ⅲ類、Ⅳ—Ⅴ、劣Ⅴ類斷面分別占64.5%、26.7%、8.8%，后者數據分別為74.2%、14.1%、11.7%，其中Ⅳ—Ⅴ類斷面占比數據差異為12.5%，具有較大的差異性，表明兩部委之間在數據信息溝通互聯方面存在一定的壁壘。另一方面，政府相關信息管理和發布機制不健全，導致突發事件信息披露不及時、信息不夠公開，跨區域信息協同管理困難重重，極易發生因溝通不暢帶來的決策性失誤，從而引發更加嚴重的系統性環境污染[7]。

3.2 公眾參與水環境污染治理的機制不健全

目前，政府關于流域水環境治理的文件僅僅是對流域內相關政府部門的責任進行了界定，而對公眾參與的方式卻并未明確提出。在一些地方法規中，有關公眾參與水環境管理的內容，僅僅提到了鼓勵民眾以各種形式參與到水環境保護中來，并要求他們承擔起保護水資源的責任，例如有權制止、舉報違反地方《水污染防治條例》的水環境污染違法行為，但沒有規定具體措施、方式、方法、參與程度等。

公眾能否真正參與到水環境治理中，取決于公眾的知情權，而公眾作為環境權益的主體，有權了解真實、完整的水環境治理信息。政府部門、水環境受益方、污染方等多方會由于信息不對稱引發矛盾、沖突，因此加強流域水環境治理數據資源整合、及時公布流域水環境信息、加大保護宣傳力度顯得尤為重要[8]。

公眾參與水環境管理是一種理性的經濟行為，因此，在一定的外部利益條件下，公眾參與到流域水環境治理中的利弊得失直接影響到其對流域水環境治理的關注度和參與積極性。激勵政策對于公眾參與水環境管理是必不可少的，物質獎勵有助于促進公眾參與，增強其參與的積極性和主動性。然而目前在流域水環境保護和治理中，公眾參與的激勵機制尚不健全，有待進一步完善。

3.3 流域生態補償制度不完善

生態補償是以法律法規等作為管理依據，對因為生態環境保護活動而受到損失的居民或單位進行對等地補償，以達到生態環境保護和自然資源合理利用的目的。生態補償的出發點是通過經濟手段來限制人們無限制索取和破壞自然資源的行為，然而生態補償制度在實際推行的過程中效果并不理想，主要有如下兩點表現。

（1）生態補償主體較為單一

（2）協商機制不健全

推行流域生態補償是解決經濟社會發展與生態環境保護矛盾的重要機制。目前流域生態補償不僅面臨綜合監測資料不足，更重要的是流域各地區、各受益主體和保護者之間協商不足。近年來，流域環境污染問題日益突出，流域環境生態損害賠償訴訟程序復雜、用時較長，耗費大量人力、物力、財力，有關部門在處理流域環境生態損害訴訟的過程中，沒有形成科學合理的協商解決機制。

4 我國流域水環境保護對策

4.1 完善協同治理機制

（1）流域水環境治理協同機制的完善，必須解決對水權交易進行明確的界定問題

水權交易主要包括交易方、交易規模、形式等。首先根據流域水環境治理的相關法律法規，能夠行使水權交易的主體必須得到流域所在縣級以上人民政府授權。其次，應建立與流域特點相適應的水資源交易機制。同時，強化水資源的監管。此外，要加強對政府內部相關部門和工作人員的監管，完善計量、監測、跟蹤、評價全過程管理，強化對轉讓方和受讓方的監管。

（2）完善流域水環境協同治理機制，創新和完善生態補償機制

生態補償是一種有效保護生態環境的環境經濟手段，有利于促進流域上下游水環境質量改善，其優越性是顯而易見的。流域水環境的生態補償制度完善應從兩個方面推進，一是建立健全流域水環境管理和生態補償的法律基礎，制定、統一并嚴格執行流域內水質標準，明確補償標準并嚴格實施。二是完善流域生態補償體系，豐富生態補償資金來源渠道，如流域間政府均攤，協商以及財政專項支付，或者以水質作為基準要求，對不同行政區域實行賞罰制，鼓勵政府加大水環境治理投入。

（3）完善流域水環境協同治理機制，需要完善流域排污權交易機制

首先，應充分發揮排污權交易的市場功能，由地方政府依據各自的排污總量、地方經濟發展情況、企業公布情況等因素，對各個單位的排污量進行科學地測算，從而實現各個單位排污指標的有償轉讓；讓那些污染治理成本較低的企業率先進行污染治理，當它們的排放量未達到指標限制數量時，就會將這些額外的排放指標出售給那些不能按照政府的減排法規進行排放或者因為節能減排代價太高而不愿意執行減排的企業。其次，要建立一個標準化的排污許可證交易市場。通過對流域總體污染的承載能力進行科學地測算，并結合不同地區的經濟發展情況和所管轄的流域特征，提出一種以協商為主的方法，科學確定流域內各個區域的排污總量，使之成為一個統一的集約化交易市場，也就是所謂的“排污權交易”。

4.2 健全信息共享機制

以云計算、GIS 和物聯網做為信息共享機制的基礎和保障，探索北斗等技術的應用，建立和拓展“物聯網+流域”功能體系，打造基于流域單元劃分的流域數據共享中心，積極推廣數字化流域管理與保護模式，布設數據采集網絡，實現流域數據的實時自動采集與向上傳輸功能。當前跨界流域信息共享效果不顯著，主要是由于流域間信息共享的內容數量和種類過少，提高流域間信息共享的內容數量和種類是提高流域信息共享效率的一個重要途徑。應強化各流域的監測數據管理，對干支流、上下游進行監測，主要涵蓋污染程度、污染成分、污染區域分布等。另外，要加強對各流域污染源的信息交流，一方面要關注各流域污染企業的數量、分布、主要污染物以及所采用的治理方法、采用的設備、治理后的水質達標情況等，另一方面，要加強工業園區污水處理廠、城鎮污水處理、農業面源污染等方面的信息交流，并加強對突發環境事件的信息共享。流域環境污染突發事件頻發，其影響范圍廣泛，甚至會導致大規模的群體性事件和社會輿論事件。突發性水污染事件信息共享有助于提高流域的上游同下游、左岸和右岸的應急處置能力，減少突發水污染事件所造成的影響。

4.3 完善公眾參與機制

完善公眾參與水生態環境治理保護機制，最重要的是完善公眾聽證機制。在公共政策制定過程中，公眾的決策參與是一項非常重要的工作。目前，我國的聽證制度仍是由政府主導，在進行公共事務的過程中，政府會對部分行政活動進行公開聽證，聽證程序、聽證內容由政府制定，造成了公眾意見很難體現在政策中，或對政策的制定影響有限。因此，需完善現有的聽證制度，對聽證程序等進行規范，嚴格杜絕聽證走過場，使公眾真正參與到水環境治理保護的決策中來，突破政府單方面制定政策的局面。

此外，要充分激發社會公眾參與水環境治理的積極性，還應建立健全的激勵機制。事實上，如果沒有利益的驅使，民眾是很難參與到環保工作中的，因為從經濟學的角度來看，參與水環境治理需要花費時間、精力甚至是金錢，這并不符合“理性的經濟人”定義。同時，出于人類趨利避害的天性，人們在參與公共事務時可能會產生容易得罪人、費力不討好的想法，因此很難吸引大多數民眾積極參與到環境治理中。要充分發揮民眾的積極性和主動性，就必須建立健全的公共參與激勵機制。通過政府切實的財政激勵，促使更多的人加入到環境保護工作中來。在法律上，《中華人民共和國環境保護法》也規定了“對保護和改善環境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵”的相關條例，但并未細化獎勵的方式和獎勵的程度。地方政府應建立完善的激勵機制，一方面，在流域水環境治理過程中，制定相關法律和法規的同時，也要明確流域水環境治理的主體作用，明確物質獎勵的主體、客體、情形、標準和特殊情況等，要用法律、法規的形式予以明晰，確保公眾參與的權益不受侵害。另一方面，當地政府也可以采取策劃活動、競賽等方式來提高人們的積極性。例如，可以通過水環境治理行動，選出對水環境治理做出突出貢獻的優秀典型，給予一定的物質獎勵，以此來調動群眾的積極性，擴大輿論影響。

結語

我國流域水環境治理已初顯成效，水環境生態補償制度、流域間行政區域水環境治理獎懲機制等已初步建立并開始實施。同時，本文就流域水環境治理過程中存在的信息溝通不暢、公眾參與不足、水環境協同治理機制不健全等問題提出了相應的對策，可以為政府制定更加完善、健全的流域水環境管理機制提供一定的借鑒。