應急管理中的社會組織參與及其現代化

○陳志宇 容 志

社會組織又稱“民間組織”“非政府組織”或“非營利組織”，泛指在法律范圍內，由公民自發成立的、獲得合法性認可的、在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網絡形態①。社會組織參與應急管理與其自身發展一樣，經歷了從忽視到扶持、從排斥到合作、從抑制到培育的曲折發展歷程，與黨政部門的合作也逐漸形成了委托代理、外包購買、吸納嵌入、黨建引領等模式。具體而言：首先，在參與格局方面，2008年“汶川地震”救援成為中國社會力量參與重大災害救援的歷史轉折點，逐漸形成了政府主導、社會協同的社會組織參與應急救災格局。其次，在參與內容方面，由最初的物資、人力動員向情報提取、信息咨詢、輿情挖掘、決策支持等智慧化方向發展。最后，在參與地位方面，社會組織參與應急救援經歷了缺乏基本的法律支持，到作為“其他組織”寫入“應急預案”和《突發事件應對法》，再到鼓勵支持“社會組織”依法有序參與突發事件應對被寫進《突發事件應對管理法（草案）》的發展歷程。

一、社會組織參與應急管理的必然性

應急管理體系是由政府和其他各類社會組織構成的一個應對突發事件的整合網絡②。國家應急管理體系和能力的現代化，必然涵蓋社會的現代化，而社會組織以現代化的理念、方式參與應急管理是其具體體現。可以說,社會組織的發展狀況是衡量應急管理體系和能力是否成熟的一項重要標準。

一方面，從應急管理體系和能力建設層面來說，社會組織參與應急管理是應急管理“關口前移”的應有之義。社會組織尤其是社區社會組織是危機的“觸角”，在早預防、早發現、早處理方面，有得天獨厚的優勢。社會組織參與應急管理也是應急管理“責任下沉”的重要基礎。責任下沉意味著屬地主責，最終則落在了街鎮社區層面。當前基層應急力量還難以擔負不斷增多、日益復雜的外部風險，需要社會組織等志愿組織力量參與支持。比如，地方注冊的應急救援促進中心、應急救援隊、應急救援協會等。

另一方面，從國家社會的視域出發，由于城市安全風險具有疊加性、復雜性、動態性等特點，政府傳統的單一中心管理模式難以適應日益復雜的風險治理需要③。具有組織靈活多樣性和社會親和力的社會組織往往更加靠近突發事件現場，也是應急管理的重要力量，不斷促進其發展和增強合法性并鼓勵支持社會組織參與突發事件應對具有必然性。

一是彌補政府市場失靈。政府單一中心的風險治理體系和治理能力受到嚴峻挑戰，其治理能力有限、風險感知敏銳性遲鈍、社會資源整合不足等方面的缺陷日益凸顯，存在應急管理失靈風險④。所謂應急失靈是指，應急管理未發揮預期的功能。長期以來，社會組織并未真正納入應急體系并作為影響應急管理的重要維度。因此，應急失靈也即意味著政府失靈，其中主要是政府系統自身的結構性因素影響了應急功能的發揮。而市場失靈則是其自身的脆弱性和日益嚴峻的外部風險共同引致的。在重災面前，任何單一的主體維度都無法支撐現代社會的良性運轉⑤。社會組織因其具備廣泛動員與整合社會資源、靈活性組織活動、兼具跨域與屬地功能、提供專業技術支持、獨特的應急資源儲備和渠道、供給多樣化公共安全服務產品等功能優勢，能彌補政府市場“應急失靈”的問題。

二是回應社會應急需求。近年來的危機事件表明，人們的信息需求日益凸顯，民生保障需求日益緊迫。社會組織在需求與滿足需求間扮演著“橋”的角色。一方面，不少社區居民、骨干、能人往往是社會組織的成員，社會組織由此能夠深入基層和快速響應，具有在地的靈活性；另一方面，社會組織往往與行政組織機構聯系緊密，是一種依附式自主的發展道路⑥，成為社會與政府的紐帶，能夠作為第三方發揮信息溝通和利益表達的作用。此外，在突發事件下，弱勢群體和特殊群體的需求具有個別性特征，社會組織表達他們的利益訴求也是其成立的初衷和應盡的責任。

三是拓展應急救援資源。政府資源是有限的，但應急資源需求具有多元性和動態性。社會組織的優勢可以彌補這一不足。一方面，社會組織一般由各行各業的力量組成，關注領域多元化，可供給的應急資源具有多樣性；另一方面，社會組織的本質屬性是志愿性和公益性，在突發事件發生后具備動員公眾參與和整合社會資源的能力，可以在重大突發事件應對中發揮作用。因此，社會組織能在捐贈資源、技術資源和志愿資源三個方面緩解突發事件應對中的資源緊缺問題。比如，通過各種公益性、慈善性的募捐活動籌集善款和吸納各種社會捐贈；應急所需的專業行業協會和科技企業的基金會等提供必要的應急技術支持；發動來自社會各個方面的志愿者有序參與突發事件應對活動中。除此之外，社會組織還可以利用信息優勢，基于需求精確制導，實現資源點對點的精準滿足。

四是普及公共安全知識。《“十四五”國家應急體系規劃》中明確強調，要把群眾觀點和群眾路線貫穿工作始終，鼓勵社會應急力量深入基層社區排查風險隱患、普及應急知識、就近就便參與應急處置等。國務院安委會辦公室《推進安全宣傳“五進”工作方案》也提出，“推動安全宣傳進企業、進農村、進社區、進學校、進家庭”。扎根基層的社會組織，遍布在企業、社區、學校等單位中，可以打通渠道，因地制宜地推動公共安全文化知識普及。專業社會組織可以通過服務購買、聯合黨建、志愿活動或公益宣講等方式，提供風險管理、自救互救技能培訓，包括理論層面的政策解讀、組織協作、致災因子分析、風險診斷等，以及實操層面的預案演練、人員疏散、應急處置等，豐富和深化街道、社區干部與普通民眾的應急知識和應急能力。

二、社會組織參與應急管理的檢視

目前在應急活動中，社會組織參與的渠道、路徑、保障、機制、法制等還不完善，應急管理的社會力量還有待激活。

第一，從制度視角來看，政策供給不夠。雖然《“十四五”國家應急體系規劃》提到，要與社會組織合作，健全災害救助機制，但是在《中華人民共和國突發事件應對法》《國家突發公共事件總體應急預案》《中華人民共和國傳染病防治法》等法律中還未提及社會組織的相關內容。不少提及的法律、條例又多是原則性和籠統性的，導致社會組織參與應急管理的法律法規針對性和可操作性不強，主體地位和權益缺乏合法性和基本保障。

第二，從資源視角來看，一是社會組織資金來源單一，自身抗風險能力弱。社會組織的資金來源主要有固定企業和機構支持、財政補貼、政府購買服務、內部成員投入、相關行業采購、社會募捐等。其中，政府購買服務是大部分社會組織的主要資金來源。但社會組織不能僅靠“輸血”，更重要的是培育自身“造血”能力。二是應急專項資金投入和儲備不足，必需的應急裝備、場地設備和防護裝備需要社會組織自籌。社會組織雖然不以營利為目的，但自身運轉也需要足夠資源。三是社會組織人才資源不足。在社會組織內部，防災減災救災相關社會組織的人才缺口常年存在，且力量分布不均，應急救援力量還處在起步階段。

第三，從機制層面來看，一方面，三社聯動流于表面。社會組織在基層并非缺乏文化認同、價值認同和專業認同。往往是社區、社會組織和社工之間的聯系缺乏紐帶和機制。社區和社區社工由街道編制管理，而社會組織及其社工則需要自給自足或依靠項目運轉。社區需要社會組織協助，但往往因為資金問題、人員問題和協調問題受阻。調研中不少社區反映，社會組織雖然是公益性組織，但是社區不可能要求社會組織來義務勞動，而且社會組織有自己的結構體系，社區缺乏資源和機制來與他們展開合同之外的合作。另一方面，社會組織與應急機構的聯動多為臨時性。社會組織參與突發事件管理一般是臨時性、短暫性、隨機性的行為，通常在突發事件發生后的緊急救援階段表現突出，但在災前預防、災后恢復階段參與度不高。

第四，從組織視角來看，一是，社會組織內部結構差異大。嚴格的內部監督，高效的財務、合理的人事、精簡的行政，適應性的自治體系與能力等還未規范。項目化運作模式，以項目規劃組織，以項目聯結組織，導致其結構臨時性和松散性，相關活動也缺乏連貫性，不利于形成長期的伙伴協作關系。二是社會組織與外部力量協同應急不足。參與突發事件應對的社會組織與綜合性應急救援隊伍、專業應急防治救災隊伍、武警消防力量協同不夠，缺乏與各方力量協同應急演練。在復合性、連鎖性、突變性復雜災害和重大突發公共事件時熟悉程度和配合程度較低，往往削弱了應急管理中的社會力量。三是注重痕跡管理。在社會組織運營中，往往面臨著“繁文縟節”的困境，使得專注材料工作的比專注實事工作的社會組織面臨更有利的局面，導致一些務實的社會組織積極性受阻⑦。

三、完善社會組織協同應急的建議

全面提升應急管理體系的運行效能，需要從制度、資源、社會和治理四個方面來提升社會組織參與應急管理的韌性。

（一）制度層面：理念-規范-領導

要切實落實“全災種、大應急”和總體國家安全觀的理念，從理論上探析應急聯動的科學依據，不斷以先進的思想理念指導應急管理制度編制。制度是對社會行動最基本的約束和規范，也是社會組織參與應急管理行動的合法性來源。持續推進精細化立法，增強現有制度法規的科學性、可行性、靈活性、創新性和包容性，通過學習和創新，以制度活力來促進社會組織的活力。制定實施社會組織監管制度，規范應對突發公共安全事件。加緊完善并審議《突發事件應對管理法（草案）》，明確社會組織角色，并提出相應的可操作性的協同預案。應急管理需要依靠清晰、有序、高效的指揮體系，進一步完善法定的領導與策略部署職責，提高社會組織在集體行動下的組織效率和協同能力。

（二）資源層面：整合-賦能-行動

提高社會組織參與應急管理的科技信息化水平，充分借助信息技術的整合效應，重組人力、物力、財力資源，改善社會組織與其成員之間以及其他應急部門之間的信息溝通能力和資源傳輸能力，在應對各種復雜與不確定性沖擊的過程中，提升資源需求的精煉程度，促進有效資源的精準分配，增進應急系統承受和抵御風險以及穩定運行的水平。拓展社會組織參與應急管理的渠道，培育應急管理類社會組織，搭建共享平臺，形成匯聚社會需求與志愿資源的服務網絡，引導社會組織全過程參與應急管理活動。在資源整合和資源賦能的基礎上，依靠敏捷的感知能力，著重提升風險感知和初期處突的及時性、精準性，防止事態擴大。

（三）社會層面：信任-凝聚-動員

政府、市場和人民群眾對社會組織的認同度、信任度、支持度等，影響著社會組織參與應急管理的深度和廣度。應及時、全面、準確公開風險信息和公益信息，健全監督管理機制，增強行動自覺，整合社會力量，強化社會組織協同應急的社會共識。建立政府與社會組織、社會組織與人民群眾之間的信任關系，促進對社會組織協同應急的理解與支持，強化聯防聯控、群防群治。鼓勵與支持服務型社區社會組織轉型成具備應急管理的社會力量，實現常態治理與非常態應急的靈活轉換。社會組織將資源鏈接能力強、聯系面廣、靈活機動、關注弱勢群體的優勢，轉化為凝聚人心、組織動員、協同應急的治理效能。

（四）治理層面：聯結-嵌入-共治

積極引導社會組織與當地政府、行業企業、學校聯結，推動應急志愿服務。鼓勵區域間的社會組織聯動，健全區域協調聯動機制，優化災情通報、資源共享、跨域救援、聯合互助、對口支援等參與機制。規范與完善社會組織內部治理，優化管理制度、管理結構，強化聯培同訓，提高專業知識和實際業務水平，形成協同合力。引導社會組織深入嵌入“社區治理”“網格化管理”“社會網絡”“公共部門協商決議”等正式與非正式的組織機構和治理情景，推動應急管理新的發展格局。與此同時，積極推動黨組織嵌入社會組織，通過政治領導、思想引領、帶頭示范、積極培育等引導社會組織有序發展，織密突發事件應對主體網絡。

四、社會組織參與應急管理的實踐路徑

應急管理包括預防準備、預警監測、救援處置和善后恢復四個階段，是應對突發事件的活動主線，形成一個危機治理的生命周期。社會組織可以在協同應急、科學應急、敏捷應急等方面發揮相應的功能。

（一）預防準備階段

（1）科普宣傳。社會組織貼近群眾，了解安全知識需求與“短板”，可以有針對性的，以通俗易懂、易于接受的方式開展宣傳工作。比如通過標語口號、投放公益廣告、發送應急宣傳冊、發布科普短視頻等方式，指導群眾正確認識地震、洪澇、火災、傳染疾病等災害風險的性質和特征。（2）預案演練。社會組織與政府組織、企業單位、社區組織合作，模擬災害場景，優化協同流程。（3）風險評估。社會組織可作為獨立于政府及其部門之外的第三方定期開展危險源辨識評估，制定安全防范措施。社會組織可以結合高校專家、專業公司、社會代表與民眾代表，共同發揮專業、獨立和權威的風險評估效能。（4）資源儲備。社會組織擁有廣泛的人際關系網和資源鏈接網，可以在日常運作經營中儲蓄基本的應急資源。（5）培訓。依托專業技術學會、資深應急救援隊、專業研究會、科研機構、智庫等社會組織，面向政府、市場和民眾開展應急管理相關的制度解讀、政策宣講、專家講座、案例剖析、風險想象等培訓活動。（6）規劃。協同政府主體和市場主體，開展應急場所、應急路線規劃，應急設施投放與維護，組織架構優化與基層預案優化等。

（二）預警監測階段

（1）信息傳達。發揮社會組織尤其是社區社會組織的基層優勢，觀察、捕捉、預測自然災害、事故災難和公共衛生事件，并通過求助熱線等方式獲取信息、搜集情報，做到早發現、早報告、早預警，發揮“第一響應人”的作用。（2）先期處理。發揮社會組織靈活機動和深入基層的優勢，配合基層組織做好突發事件的先期處理工作，比如疏散群眾、救治傷員、疏導交通等。（3）決策支持。基于情報信息的資源優勢和專業社會組織間的聯動優勢，為政府部門提供戰略分析和輔助決策支持。

（三）救援處置階段

（1）救援。依照需求信息和響應等級，通過協調機制有序參與應急處置和救援工作。協助負責人員轉移、疏散、撤離、封閉管理、基礎設施搶修、應急救護所搭建與維護等。（2）物資保障。發揮社會組織公益募捐優勢，保障應急救援車輛、舟艇、發電機、急救包等裝備物資供給和食品、飲用水、衣物等基本生活必需品的供給。（3）協調。發揮社會組織橋梁紐帶作用，尤其是充分利用樞紐型社會組織的中間角色，建立組織網絡，整合社會功能，快速匯集同類型、同領域社會組織及其資源和協調不同類型社會組織之間的應急協作。（4）技術處理。專業技術協會、專業救援隊伍等利用專業技術儲備、裝備儲備和人才儲備，在信息服務、數據分析、運輸儲存、態勢研判、新型救援等方面參與突發事件的調查、確證和救援技術支撐等任務。

（四）善后恢復階段

（1）利益表達與協調。協助收集突發事件發生的危害程度、災后資源需求等資料，明確救助、補償、撫恤、撫慰、安置等需求，進行評估和規劃，在此基礎上確定恢復目標，協同有關部門共同完成。針對特殊需求，爭取優惠政策和設立幫扶基金或開展社會援建。（2）監督。依法督促工傷、撫恤和保障政策的落實，監督善后恢復資源的分配與利用。同時，參與恢復秩序維護，協調矛盾糾紛，防止次生、衍生事故發生。（3）心理指導。發揮社工機構、心理咨詢機構在災后心理咨詢和醫療咨詢方面的專業優勢，通過電話、走訪、面談、宣傳等方式，在善后恢復階段為社區居民提供相應的心理咨詢和指導，逐步恢復受眾信心，走出突發事件所帶來的陰影。（4）就業再發展。政府可通過“購買服務”等方式向社會組織購買再就業培訓服務，培訓新興技能，提高災區民眾災后適應能力。聯合企業開通就業服務平臺，增加就業機會，幫助災區民眾簽訂勞動合同等。（5）事件評估。通過對公共安全事件發生原因、響應過程、處置措施及效果進行細致分析，參與事故責任評定及意見處理，總結經驗教訓及啟示，不斷提高應急管理水平。

注釋：

①王名：《走向公民社會——我國社會組織發展的歷史及趨勢》，《吉林大學社會科學學報》2009 年第3 期。

②薛瀾：《中國應急管理系統的演變》，《行政管理改革》2010 年第8 期。

③④董幼鴻：《社會組織參與城市公共安全風險治理的困境與優化路徑——以上海聯合減災與應急管理促進中心為例》，《上海師范大學學報（哲學社會科學版）》2018 年第4 期。

⑤容志、陳志宇：《構建應對重大突發風險的城市韌性民生保障機制》，《理論與改革》2022 年第3 期。

⑥王詩宗、宋程成：《獨立抑或自主：中國社會組織特征問題重思》，《中國社會科學》2013 年第5 期。

⑦盧文剛、鄭薇：《社會組織參與應急管理的探索、困境及改進建議——基于廣東省深圳市的調研》，《社會治理》2021 年第3 期。