全面推行“田長制” 守牢耕地紅線

文/程雷 （桓臺縣自然資源局）

近年來，隨著農民進城務工，大量農村勞動力向城市轉移，使農村大量土地被撂荒、閑置及流轉，甚至違規建房等，導致本就稀缺的耕地資源無論是數量還是質量上都發生損失，這對于我國農業生產和農村經濟發展非常不利。為了全面推進鄉村振興，促進鄉村經濟快速發展，政府有關部門針對耕地問題，印發《關于全面推行“田長制”的意見》，為各地落實“田長制”指明方向。然而目前在推行“田長制”過程中仍存在一些問題，若是未能及時解決，必然會對農村經濟發展產生不利影響。

一、“田長制”概述

（一）簡介

“田長制”是我國在“林長制”“河長制”的制度基礎和成效經驗上創造性提出的一項保護農村耕地資源的制度機制。主要采用縣（區）、鄉(鎮、街道)、村(居)三級部門分工管理、上下聯動、齊抓共管的“三位一體”保護耕地的工作模式。這是一項確保我國農村地區耕地和永久基本農田數量不減少、質量有提升,牢守耕地保護紅線和糧食安全底線的重要舉措。

（二）重要意義

一是嚴防嚴守，切實保護耕地資源。我國農村地區面積大，土地廣闊，以往依靠村干部監督耕地的機制，由于缺乏責任和工作獎懲機制，導致效果不佳。而“田長制”是通過落實縣、鄉、村三級“田長”的責任，“定人分片”網格化監管土地資源的工作制度，并與工作績效和年度考核相掛鉤，因此，能夠有效壓實各級責任，嚴防耕地“非農化”“非糧化”等現象發生。

二是保護耕地，助力農業高質量發展。既是“田長”，更是“糧長”，“田長制”的根本目的在于保障國家糧食安全，在全國各地出臺的關于“田長制”的政策文件中，都著重強調了“田長制”旨在解決好耕地問題、肩負國家糧食安全的政治責任。當前，伴隨著鄉村振興的深入推進和農業產業化的大力發展，推行“田長制”能夠有效保障土地資源高效利用，助力農業產業化高質量發展。

三是貫徹國策，保障經濟穩健發展。伴隨著經濟發展人口的增加，再加上我國耕地資源人均占有量少，因此，現有的耕地資源非常寶貴，保護耕地資源就是保護廣大人民群眾的“糧倉”，需要全社會共同協力保護。

二、推行“田長制”過程中遇到的問題

（一）主體責任落實不嚴，耕地“非農化”問題突出

首先，部分相關政策較為模糊。在我國農村地區地廣人稀的地域現狀下，“田長制”現在整體還屬于試行階段，其立法體系尚未成熟。而農村地區的土地資源情況相對比較復雜，如果沒有明確的評價體系作為指導，無法有效實現對田長責任區和永久基本農田等寶貴的耕地資源進行巡查監督和管理。對一些“非農化”“非糧化”的行為導致耕地被破壞的類型和程度認定的標準以及承擔的責任不夠明確，無法有效遏制農村地區“非農化”“非糧化”等行為，從而達不到推行“田長制”的初衷和預期目標。

其次，“田長制”的責任主體職責比較分散。就目前各省級關于“田長制”的相關發文來看，責任主體相對不統一，還出現了“雙田長制”等，從而導致田長的責任歸屬不明確、也導致各級下屬機構的監管工作一定程度上出現弱化，沒有切實把嚴管死守的理念落到實處。

再者，對各級田長的工作考核和激勵獎懲制度還不夠完善。從考核監督方面來看，上級田長對實地工作考察和巡查不夠明確，對基層田長的工作缺乏指導，激勵獎懲不夠科學明晰，對真正干事的田長獎勵不夠，對工作不力的基層田長追究責任不嚴格，從而導致相關基層田長缺乏工作積極性。

（二）土地監管辦法落后，科技優勢發揮不充分

首先，我國農村地區經濟發展相對滯后，基礎設施建設還不夠完善。各地在迅速落實“田長制”的過程中，對工作辦法缺乏探索和創新，一些前沿的信息化設備和技術缺乏應用，主要靠人力巡查和一些簡單的設備開展工作，不僅效率低，而且對于出現的異常問題也不能夠及時規范的處理。

其次，諸多地區在開展“田長制”過程中，只注重“表象”，還沒有深入到 “質量”。具體來說，目前較多地區基層總田長一般是村支書等干部，工作模式是劃分好責任田后在地里放置相應田長的牌子，主要是檢查該地是否用于農業經營發展，而對土壤中成分變化、使用化肥優劣情況及排泄污染物的排查不夠重視，沒有將“保量提質”的要求落實到位，導致一些有毒有害的農產品進入市場以及人們的餐桌上。

（三）護田護地單打獨斗，與農業經濟發展不夠融合

保護農村土地資源，切實保質保量維護18億畝耕地紅線的工作需要科學部署、多方聯合、協同開展，才能夠有效實現預期目標。但是，目前諸多地區在開展“田長制”的過程中，缺乏科學的規劃和部署，工作主體比較單一，與鄉村振興和農業產業化發展沒有切實聯系起來，沒有促進地方經濟的發展，進而不能夠為“田長制”的有效開展提供經濟支持和物質保障[1]。

其次，部分地區“田長制”的工作沒有與其他檢查、執法部門有效合作，對于一些正在破壞或者已經破壞耕地資源的行為和相關負責人，相應查處和處理的機制不夠完善，再加上農村地區通常是“人情”關系現象比較濃厚，僅靠 “田長制”無法有效保護好農村土地資源。

（四）宣傳教育力度不夠，缺乏廣泛群眾參與

“田長制”本質上是保護耕地，促使廣大農戶依法高效開展農業經營，保護好耕地資源，維護好糧食安全。但是部分地區在推行“田長制”的過程中，對農戶缺乏相應的宣傳，導致缺乏廣泛的群眾支持。由于較多的農民對農業信息掌握不全面，長期的小規模分散經營下，農業效益比較低下，政策性的資金補貼又比較少，因此，廣大農戶對依靠農業增收致富失去了信心，其中較多農業經營者選擇了進城務工。對自己承包的土地不夠重視，在土地不被損壞的前提下，給他人流轉或開展比較簡單的非糧化經營，從而導致農村土地雖然沒有被損壞，但沒有保證農地姓“農”、糧田姓“糧”。

三、促進“田長制”全面推行的建議與對策

（一）壓實田長責任，全方位、全流程保護耕地

保護農村土地耕地資源事關我國農業發展和糧食安全，必須進一步壓實“田長制”的責任，要全方位、全過程保護耕地。

一是各地要立足自身實際情況。依托黨和國家的政策支持，科學化、合理化開展“田長制”，牢牢守住耕地紅線。要堅持黨政同責，以上率下，全面聯動，扎牢耕地保護的“網格”，確實保障“田長制”有名、有實、有效[2]。要精細到點、覆蓋到面、落實到人，不斷夯實各地田長的工作責任，并且開展巡田工作，加大檢查力度，以確保各項職責貫徹落實。

二是不斷做實做細“田長制”。要充分重視和關注耕地保護工作中的問題和基層田長反饋的疑難雜癥，不斷完善相關工作意見和實施方案，研究探索符合當地實際的耕地資源保護和考評的方法和標準，有效遏制違法違規占用耕地和“非糧化”“非農化”的現象。

三是落實各級田長的履職考核和績效考評制度機制。豐富和完善相關的激勵獎懲手段，充分提升基層田長的工作積極性，各地區在“田長制”的推行中，既要積極表彰獎勵各級工作優異、表現突出的干部，也要嚴格懲處懶政瀆職的各級田長。對工作不力、轄區土地違規比例超過控制線的各級田長，要予以談話和處分，情節嚴重者直接撤職查辦，做到獎懲分明，營造干事創業、積極工作的良好氛圍。

（二）強化科技支撐，促進“田長制”數字化發展

保護耕地資源、保障糧食安全是黨中央和國家高瞻遠矚的戰略性部署，也是廣大人民群眾對美好生活的向往。因此，不僅要有真抓嚴管的鐵腕制度機制，還要強化信息化科技的支持力度，做到與時俱進，突出“人防+技防”中的科技優勢，高質量、高效率、高標準保護好珍貴的耕地資源。

一是充分利用衛星遙感、物聯網和大數據等技術，建立農田數字化管理平臺，監測耕地和永久基本農田的利用變化情況，并開發適合當地的手機終端軟件，使各級田長能夠及時準確地了解和知曉每一塊責任區的農田基本情況。

二是由于自然生態是一個具有物質流和能量流的系統，因此，要構建耕地保護的數量、質量和生態等多維度保護制度。各級田長不僅要重視對農田的用途和數量規模上進行巡查和監督，還要關注農田土壤的質量、附近工業廢棄物流向以及農村垃圾排放等方面。必須將土壤污染放在耕地保護首要位置，要圍繞農村垃圾、礦產廢液、工業廢水和生活污水等會影響和破壞耕地土壤的污染源進行治理和監督。通過在日常巡檢過程中增加利用科技手段對土壤成分和肥力進行測試的環節，還要在春耕時節對農戶購買的化肥查驗其優劣性等，實現從數量、質量和生態等多方面保護農村耕地資源。

在此，借助山東日照市的耕地保護案例簡要概述，該市不斷貫徹落實自然資源局關于耕地保護的“田長制”工作要求，并不斷探索和創新“兩長一網”的工作機制[3]，充分利用“互聯網+”等科技優勢，開創耕地保護的新局面。該市主要做法和亮點包括：1.堅持效果和目標導向，全面推行“田長制”，并與“林長制”等相結合，全面保護耕地資源和生態環境。通過按照屬地管理、分級負責、無縫對接、全面覆蓋、責任到人的原則，做到“誰的地、誰來管”；2.明確縣、鄉、村三級田長職責范圍，落實網格管理的制度機制，并將“田長制”網格融入社會治理格局中，建立起與行政執法聯辦的工作機制；3.積極在田長制中融入“互聯網+”理念，構建“天上看、地上查、網上管”的工作模式，通過創新開發相關系統，搭建執法、監管一體化的平臺軟件，并開發了具有巡查上報、GPS采點、統計分析及案件快速處理終端APP，極大地提高了基層田長的外業調查效率；4.利用鐵塔、電線桿和樓群等高建筑資源建設高空瞭望的攝像頭，全天候、無死角、可視化全景監控，并與相關預警平臺相連接，有效提升監察效率和監管力度。

（三）融合經濟手段，保護耕地與產業發展同行

農村耕地資源是農業生產根本，是促進農業產業化的關鍵資源，因此，要實現“田長制”促成田“長治”[4]，必須要與鄉村振興和農業產業化相結合。

一是充分調查、科學配置。在推行“田長制”過程中，要緊密結合當地農業發展實際情況，充分開展走訪和調查，解決好“有地卻不愿種地”和“想種地而沒地種”的問題。做好農村土地資源配置的“調整人”，積極引導進城務工而不愿種田的農戶將閑置的土地依法有效流轉給農業合作社、農業企業等主體，開展規模化、集約化農業經營生產工作，并做好監督和巡查工作。

二是做好補償、激勵農事。堅持 “誰種糧、誰受益”的政策導向，不斷完善農村地區的耕地保護補償制度，堅持地方補助高于省補標準的原則，對農村地區基本農田示范區和永久基本農田及一般農田進行補償，激勵廣大農業經營者從事農業生產的積極性，用“真金白銀”穩住種糧大軍。

三是鼓勵支持金融機構開展農業生產小額貸款，推行無抵押貸款和整村授信等，積極為種糧主體提供“金融活水”。還可以通過完善糧油產銷服務鏈、加快推廣新農業生產技術等，不斷優化和完善農村地區的農業生產經營環境。

（四）強化宣傳教育，積極營造全民參與的氛圍

推行“田長制”必須依靠廣大人民群眾的配合和支持，這就離不開宣傳和教育的環節，尤其是基層田長，他們作為最接近人民群眾的管理人員，不僅要踏實能干，還要善于宣傳[5]，用通俗易懂的語言和身邊實際案例教育引導農民群眾。

一是加大宣傳力度。各地要主動搭臺，通過下村宣講、現場示范、集中培訓、發放資料等形式，開展耕地保護相關法律知識的宣傳和科技服務工作，提高廣大農業經營者對“田長制”的認知。還可以開展實地走訪宣傳、組織農戶觀看違法損害耕地視頻的案例等活動，進一步強化農村地區關于耕地保護的意識。

二是強化群眾基礎。基層田長是農民群眾的直接接觸者，因此，要促使基層田長成為密切聯系群眾的“紐帶”，從而將相關的農業政策、農村金融貸款、保險及優質的種子、化肥和農產品市場銷售信息等，及時有效地傳遞給有需要的農戶，助力農村經濟發展[6]，促成基層田長與農戶“打成一片”，不僅要做耕地保護的守衛者，還要做農民群眾的好朋友。同時要善于利用好“身邊人身邊事”，對違法占用耕地資源的農戶進行宣傳教育，讓其知道相關做法和行為的利益損失，從而保障土地保護工作的有序進行。

三是完善社會監督和舉報制度機制。強化農民群眾保護耕地的參與度，將公眾力量融入田長制當中，通過實行非實名或不公開的獎勵制度，根據相關信息切實發現損壞耕地資源的事件，對提供屬實信息的人員給予獎勵，從而營造全社會齊抓共管的氛圍。

四、結束語

近年來，隨著各地紛紛推行“田長制”，不斷筑牢耕地保護的防線，有利于進一步保障好我國的糧食安全和農業經濟發展的穩定性。本文立足“田長制”推行的現狀，對當前耕地保護工作中的一些問題和難點進行探究和分析，最終給出應對解決之策，應當通過不斷壓實田長責任，全方位、全流程保護耕地；強化科技支撐，促進“田長制”數字化發展；融合經濟手段，保護耕地與產業發展同行；強化宣傳教育，積極營造全民參與的氛圍等舉措不斷促進“田長制”工作切實落實、高效有序開展。