事業單位全面預算管理的難點及對策探討

文/崔倩倩 （農業農村部機關服務局）

當前全國財政收入下行壓力較大，受留底退稅、消費低迷、供應鏈運作受阻等因素的影響，各地財政收入呈現出明顯的低迷態勢。事業單位具有一定的公益屬性，其日常運營對財政撥款的依賴性較強。從宏觀角度來看，大多事業單位盡管建立了全面預算管理體系，但其中的諸多難點問題卻對財政預算的有效分配、控制與使用等產生了嚴重制約。通過對全面預算管理難點的把握，對當前管理體系予以完善，對事業單位來說至關重要。

一、事業單位實施全面預算管理的意義

全面預算管理屬于管理會計范疇，具有“分析過去、規劃現在、預測未來”的職能作用。事業單位能夠通過對歷史預算數據的深入分析，結合內外環境變化，對當前各項業務活動的開展進行合理規劃，并預測未來的發展形勢及潛在風險，在此基礎上制定中長期預算規劃，平衡短期運營與長遠發展的關系。全面預算管理具有戰略性特點，要求事業單位以戰略目標、年度工作計劃等為指引，制定預算目標，并通過預算目標的細化與層層分解將其落實到具體的崗位及個人，從而保障戰略目標的達成[1]。

全面預算管理包含各項預算內容，貫穿到事業單位運營管理的方方面面，在單位全員的支持下，按照“事前預測評估——事中監督控制——事后分析反饋”的流程實施全過程預算控制，幫助事業單位做到風險的提前預警與防范，及時發現當前管理中的不足，有利于事業單位提高抗風險能力，改善管理方法、制度和措施。

二、事業單位全面預算管理的難點

（一）全面預算管理意識欠缺，尚未建成完善的預算管理組織

“重業務輕管理”“重編制、輕執行”等問題普遍存在于多個事業單位當中，單位領導者往往將工作重心放在業務活動及預算編制上，片面認為編制好預算方案就算完成了預算管理工作，導致全面預算管理仍然停留于早期的計劃階段。大多預算管理工作由單位財務部門把控，其他部門人員將全面預算等同于財務預算，并未對其形成深刻的認知與理解，預算參與度較低，難以實現預算管理的協同配合[2]。

完善的預算管理組織體系能夠保障全面預算管理的建設與平穩運行，目前來看，多數事業單位缺乏預算管理機構，并未建立預算管理工作領導小組，監督部門容易受領導約束，不愿、不敢、不想行使監督責任，影響了財政預算的及時下達、分配與合規使用。

（二）預算編制有所欠缺，未能體現預算全面性特點

預算編制方案是否合理可行，直接影響后續各項預算工作的有序開展。當前多數事業單位預算編制有所欠缺，未能體現預算的全面性特點。具體表現如下：預算方法上，習慣于運用增減量預算法進行編制，缺乏對內外多種預算收支影響因素的充分考量；預算程序上，直接由財務部門按照上級所下達的預算目標或領導意愿編制預算方案，其他部門并未參與其中；預算內容上，存在科目混亂或內容不完整等情況[3]。例如，2021 年某單位將26.25 萬元的項目資金列入其他公用經費預算科目，另一單位未能明確年初安排的170 萬元國有林場建設支出的具體項目及資金分配方式。

（三）預算執行乏力，缺少過程性監督控制

全面預算管理思想、制度及政策等在基層單位的充分落實，需要事業單位提高預算執行效率，加大執行控制力度。但實際上不少單位預算執行乏力，缺少過程性的監督控制，導致財政預算違規使用、延期支付或閑置等情況較為嚴重[4]。例如，到2021 年底，某單位下屬兩個單位沒有按照規定將636.45 萬元的保障房租金、培訓費等繳交財政，也有單位2021 年前追究的20 個共846.56 萬元的年度預算項目，當前實際執行率僅為71.72%，還有單位無預算支出食堂服務費用26.06萬元，決算報表少計財政撥款收入491.99 萬元。

（四）預算績效管理不到位，指標設置合理性不足，結果應用不足

預算績效管理的實施是國家現代化治理能力與水平提升的需要，也是事業單位構建閉環預算管理模式的需要。現階段，大多事業單位預算績效管理并不到位，尤其是指標設置合理性不足，結果應用不足。實際考核往往滯后于預算執行，缺少對項目預算支出必要性、方案可行性等內容的事前評估論證。指標設置方面，傾向于財務指標、定性指標的設置，多數情況下借鑒其他同類單位經驗，并未結合自身實際設置標準化與差異化并存的考核指標[5]。結果應用方面，未能對考核結果進行及時的反饋，而考核結果和員工個人績效間缺乏緊密關聯，人員得不到有效的激勵獎懲，難以充分投入到全面預算管理工作當中。

（五）人員專業素質有待提升，難以支持全面預算管理的落實

全面預算管理涉及財務、業務、資本等多個方面，其實施對人員專業素質有更高要求。總的來看，多數事業單位缺少“懂財務、懂業務、懂技術”的復合型預算管理人員，財務人員未能靈活有效運用多種預算編制方法，由于對實際業務流程的不了解，無法結合單位業務情況對預算管理方法、制度、措施等加以改善，也不具備大數據技術的應用能力，難以在海量數據信息中提取出有價值信息。更有甚者對全面預算管理產生抵觸情緒，認為其實施或影響了自身的正常工作，或對自身利益產生了威脅[6]。

三、事業單位全面預算管理難點的應對策略

（一）樹立全面預算管理意識，加強預算管理組織建設

單位領導者在全面預算管理中處于核心地位，只有領導者重視全面預算管理，單位內部才能夠形成“上行下效”的管理局面，實現全員參與。對于單位領導者而言，應當具備前瞻性眼光，充分認識到全面預算管理在單位短期運營與長遠發展中的協調作用，以戰略性、全局性思維從組織架構、制度、流程、人才、信息化系統等多方面入手，對全面預算管理的實施進行統籌規劃，明確其具體的實施路徑，促進從預算目標制定到預算績效考核的管理閉環的形成。同時，通過下發全面預算管理體系的建設通知，解讀預算管理相關政策法規、單位全面預算管理制度等，深化各管理層級與各部門人員對其重要性與緊迫性的認知，使其明確自身的責任及義務，鼓勵其積極參與到單位各項預算管理工作當中。

不同單位的組織架構、管理情況等有明顯差異，事業單位應當根據實際需要建設預算管理組織。通常情況下，預算管理組織分為三個層次：一是由高層所構成的領導小組，承擔預算決策、審批等職能，二是由專業財務人員、各業務部門負責人、監督人員等構成的管理部門，負責監督管控預算管理工作、匯總審核預算資料；三是由各部門構成的執行層，主要按照相關規章制度編制預算草案、提出預算調整申請、落實相關責任。對此，事業單位可建立全面預算管理工作領導小組，設置預算員或管理會計崗位，對原有組織架構進行優化。

（二）改善預算編制方法、程序及內容，充分體現預算全面性特點

預算編制方案合理性、可行性的高低與否，取決于預算編制方法的科學性、編制程序的規范性以及編制內容的完整性等。事業單位應當結合實際對預算編制方法、程序及內容進行改善，從而充分體現出預算的全面性特點。編制方法上，充分考量內外環境變化對預算支出的影響，總體選擇滾動預算或彈性預算，就滾動預算法而言，滾動周期一般按月滾動，月末預測下一階段的預算支出，改善預算方案，具體按照不同編制需要選擇相應的編制方法。比如，對于重大民生項目，選擇基于項目全生命周期的項目預算法，將項目建設過程中的各項費用支出納入預算編制范圍內，以強化編制質量；對于人員薪酬、五險一金等剛性成本支出，選擇固定預算法或增減量預算法；對于變動較大的成本支出，選擇零基預算法。編制程序上，遵循“兩上兩下，分級編制，逐級匯總”的原則，由各部門圍繞預算目標，結合往期預算支出情況及預期預算需求編制預算草案，交于財務部門及預算管理組織進行初步審核，按照審核意見對預算草案進行修正，審核通過后交于單位高層進行再次審核，從而形成最終的預算方案。編制內容上，注重預算科目的規范運用，必要時根據政府新會計準確對原有預算科目進行優化，合理劃分費用性支出及資本性支出，明確具體的預算支出額度、分配方式、管理目標等，保障預算信息準確且完整。

（三）加大預算執行力度，積極落實過程性監督控制

2019 年國家開始按照“全國一盤棋”的思路對預算一體化建設的全面推進進行部署，在2020 年制定相應的規范及信息系統技術標準，對事業單位強化預算執行與控制指明了方向。事業單位有必要以預算一體化為依托，加大預算執行力度，積極落實過程性監督控制。首先，構建“主要領導親自抓、分管領導具體抓、全員參與抓落實”的工作機制。其次，著重強調預算一體化平臺的有效應用。在該平臺支持下，單位全部預算支出均以預算項目形式進行項目管理，對此單位可構建基于全生命周期理論的項目管理模式，便于財政部門及時分配、下達預算支出。此外，國庫集中支付制度的實施使財政授權支付方式發生巨大變化，從而影響會計核算入賬及記賬方式，而財務人員也難以在賬務系統中對不同款項數額進行直觀查詢。在此情況下，事業單位要對會計核算入賬方式進一步完善。還有，事業單位應當將每一筆財政預算支出納入到該平臺“預算執行”模塊的跟蹤監管范圍，一方面準確反映財政預算的執行進度，另一方面保障財政資金的安全完整。最后，做好系統操作指導與技術支持。預算一體化平臺與事業單位以往的財政支付系統不同，涵蓋國庫集中支付、預算銜接、項目全生命周期管理、國有資產管理等各項管理機制，對單位財務人員素質有較高要求。但大多單位財務人員往往承擔大量財務工作，對于預算一體化平臺相關操作的掌握并不熟練，因此，單位必須要做好系統操作指導與技術支持。

（四）深入推進預算績效管理，優化指標體系，強化結果應用

2021 年10 月1 日，《中華人民共和國預算法實施條例》正式施行，該條例對預算績效管理各環節的相關要求進行細化與完善，從法律上夯實了預算績效管理的基礎。比如，該條例第五條規定：各部門預算應當反映安排給本部門及所屬各單位的所有預算資金；第四十一條規定：各部門、各單位應對項目支出實施項目庫管理，建立健全項目庫制度；第五十三條規定：各部門、各單位預算執行的主要職責包括實施績效監控，開展績效評價，定期向本級政府財政部門報送預算執行情況及績效評價報告。事業單位應當以此為指引，深入推進預算績效管理，著重強調指標體系的優化與考核結果的多元應用。

對于重大項目，事業單位要做好事前評估工作，按照項目申報依據、單位戰略規劃等，對立項必要性、績效目標合理性、實施方案可行性等進行重點論證，確保評估材料信息的真實性與完整性。指標體系建設方面，要確保指標能夠清晰反映實際產出、效益及滿意度，每個指標均設置相應的二級、三級指標，產出指標涵蓋質量、成本、時效等，效益指標包括經濟、社會、生態等多個方面，滿意度指標以服務對象為主進行細化。此外，也要注重定性指標與定量指標的有機結合，最大限度對其予以量化，倘若不能量化，也要建立具體的考核標準。就考核結果運用而言，除了反饋考核結果，將其作為預算安排、管理改進的重要依據外，還可以將其與員工激勵獎懲掛鉤，優先考慮為單位節約財政預算做出巨大貢獻的員工的薪酬調整、福利待遇提升及崗位晉升等[7]。

（五）健全人才培養機制，提升現有人員專業素質

復合型管理人才是事業單位實施全面預算管理的必備條件，事業單位應當不斷健全已有人才培養機制，從思想、知識、技能等方面入手，通過實施針對性培養計劃提升現有人員的素質。思想上，強化人員的業財融合意識、全面預算管理意識等，提高其參與全面預算管理工作的積極性；知識上，圍繞國家最新政策法規知識，以及預算一體化、業財融合、管理會計等方面的知識，豐富人員知識儲備，幫助其更新陳舊知識；技能上，強化人員的信息化技能，尤其是大數據技術的應用能力以及運用信息化系統處理各項預算管理事務的能力。

培養過程中，事業單位要注重培養形式的多樣化。比如，通過網絡調研及實地考察等方式了解其他同類型先進單位的全面預算管理實踐情況，與其達成長期的合作關系，在此基礎上定期或不定期派遣單位財務人員進駐該單位進行學習，吸收其成功經驗。或者是外聘行業專家對單位財務人員進行集中培訓，通過案例分析深化全員思想認知，現場指導財務人員學習運用多種管理會計工具及信息化系統操作。在線下培訓受限的情況下，單位也可運用釘釘、微信等新媒體工具進行線上培訓，以滿足當前的人才培養需要。

四、結束語

綜上所述，事業單位加強全面預算管理對其達成戰略目標、防范風險、改善經營等具有重要意義。面對當前思想觀念、管理組織、預算編制、預算執行、預算績效管理、人員素質等方面的全面預算管理難點問題，事業單位應當立足實際，從上到下樹立全面預算管理意識，加強預算管理組織建設，改善預算編制方法、程序及內容，充分體現預算全面性特點，通過預算一體化建設加大預算執行力度，利用其優勢充分落實過程性監督，并在政策法規的指引下深入推進預算績效管理，優化指標體系，強化結果運用，同時不斷健全人才培養機制，提高人員素質水平，有效解決難點問題，進一步推動全面預算管理體系的持續完善。