我國歷史建筑法律保護制度的完善

沈 琦

一、引言

歷史建筑，是指經城市、縣人民政府確定公布的具有一定保護價值，能夠反映歷史風貌和地方特色，未公布為文物保護單位，也未登記為不可移動文物的建筑物、構筑物。從歷史建筑的特征來分析，其具有歷史性、代表性以及完整性；從歷史建筑的保護價值來分析，其具備多元化的價值基礎。如歷史價值、文化價值、社會價值、經濟價值以及科學價值等。也正因如此，歷史建筑本身充分融合了“財產利益”與“人格利益”，所體現的是“個人利益”與“社會利益”的統一，不僅承載了建筑私有權人的感情與需求，更是承載了全體人民的歷史文化感情，是人們的精神寄托。歷史建筑的保護對當下社會來說已是勢在必行，而其保護制度的完善則是未來一個階段所應為之奮斗的方向。

二、歷史建筑保護制度存在的問題

(一)建筑物私有權人對歷史建筑保護的阻礙

相比較國有歷史建筑，私有歷史建筑顧名思義即是私人所有，首先，其具有私有屬性，由獨立的自然人享有絕對的物權的狀態，如《民法總則》《物權法》的規定“私人所有的物受到法律的保護”，作為私人擁有的建筑，應當享有“物盡其用”的權利。其次，私有歷史建筑的雙重屬性也使得保護過程有困難，一方面，公民在行使私有財產權實現個人利益的過程中有可能與公共利益的目的相背離，而另一方面因為私有建筑隨著時間的推移，經歷了長久的年代更替，被烙印上了一定的人文特色，蘊含了一定的社會價值，成為了社會共同享有的文化資源，所以公權力的介入也完全可能限制到私有物權人的基本民事權利。再次，因為私有歷史建筑的特殊性，賦予了其具備私法和公法并存的屬性，公法屬性的存在限制了其私法屬性特有的個人占有、使用、收益和處分的絕對權力。[1]因此，對公民財產權的限制也就導致了公民保護建筑的逆反心理，成為了歷史建筑保護的阻礙。

(二)完整保護歷史建筑的制度設計目標難以實現

一方面，當“歷史建筑保護”與“城建規劃”相沖突時，地方政府往往會選擇將歷史建筑以整體遷址的方式加以保護，但這必然增加地方財政支出，因此也會選擇為發展地方經濟而拆除固有建筑。比如：天津作為國內第二個擁有地鐵的城市，在建地鐵過程中，明顯傾向于以發展地方經濟作為前提，2號線的建立完全拆除了意租界的“楊以德舊居”；3號線的建立使得北站火車站附近的歷史建筑群落遭受了同樣的厄運。那么，“歷史建筑保護制度”的設定在地方經濟發展面前還有何“法律制度”所應有的權威，其更是違背了制度設計的初衷。另一方面，相關的法律規范覆蓋面不夠廣泛，“歷史建筑”的認定不應僅通過法律條文予以明確，更應是一個“仁者見仁，智者見智”的過程，對于“潛在歷史建筑”的認定如今是非常模糊的，導致了許多未來一定時間內可以被認定為“歷史建筑”的卻在今日被無情摧毀，無法達到“保護”的目的，這也是目前面臨的重要問題。[2]

(三)利用制度單一化，缺乏地方歷史文化特色

保持歷史建筑的原真性和真實性是歷史建筑保護的前提與基礎，但僅僅保持歷史建筑的原貌已無法與現代經濟體制軌道相融合，也會使得整個地區喪失活力。同時，也因為現有制度模式和實踐案例的單一，導致各省份在歷史建筑的保護和改造方面如出一轍，沒有真正“活化”現有歷史建筑，割裂了歷史文化保護與城市融合發展的協同關系。對于國有的歷史建筑活化，是否一定要藝文化、社區化、公益性，經過調查得出的結論是容易導致使用人“活化歷史建筑”的積極性不高，未適應所處地段的區位特點和不同社群的使用需求。

結合立法實際，眾多省、市在歷史建筑的認定和利用方面并未立足于當地實情，存在立法邏輯不清，重復上位法的情況。既然中央政府將歷史建筑的立法權力下放給各地方政府，那么各地方政府就應當因地制宜地解決各地方所出現的問題，而不是重復上位法的用詞使地方性的認定仍舊趨于概括性，導致歷史建筑保護千篇一律的結果。

(四)歷史建筑保護資金籌集制度受限

如今的歷史建筑保護存在修復成本高、商業投資回報低以及人工修復專業性要求嚴等問題，一般均是由地方政府加以主導，而作為理性經濟主體的市場資本投入的則較少。同時，在修復私有歷史建筑時，屋內居民的生活起居同樣需要一定的資金予以維系和支持，因此，在現有資金量固定的情況下，不僅需要考慮如何合理利用有限資金，切實保障拆遷修復工作的質量和效率，也要進一步思考如何拓展保護資金的籌集范圍。

保護資金的籌集對于歷史建筑保護的實施來講，無疑是最為重要的一個經濟環節。根據我國的現狀，首先，我國在立法中沒有明確歷史建筑的修繕保護的資金；其次，我國在立法中對于歷史建筑專項資金的描述模糊不清，而我國主要的資金來源方式便是通過政府途徑和非政府途徑，其中并沒有說明針對“歷史建筑”的專項資金，而是籠統的文化遺產修復；再次，對于補助資金的渠道來說十分狹窄，只有固定模式的直接補貼、轉移支付、贊助、自籌、投資，盡管已趨于多元化，打破了以往單純靠政府撥款保護歷史建筑的局面，但卻無法改變政府在歷史建筑保護中的主體地位與重要作用，這同樣限制了“保護資金”的籌集。

(五)公眾參與渠道狹窄

依據現有法律規范，我國歷史建筑的認定程序大多是由地方政府或相關主管部門主動發起的程序性審查，專業人員數量的匱乏以及時間精力的有限必然導致歷史建筑保護工作會存在疏漏，其中缺少的就是通過群眾主動申報來認定歷史建筑的法律程序性規范。即使是地方性的規范，社會公眾的建議權、推薦權也為數不多，且公眾享有的也只是建議權，不必然觸發認定程序的啟動。

在整個的歷史建筑認定程序的進行過程中，主要是由專家委員會通過專業的角度來認定之外，其他公眾參與程序較少。專業人士是在技術方面具有深層次能力的人，可為政府決策的合理性進行判斷，專業人士是站在專業理性的角度來衡量相關的權益，是中立的。但歷史建筑的認定是復雜的，不僅僅只包含有外在結構的歷史性，還包括周圍公民對該建筑的情感以及該建筑賦予社會的藝術價值、文化價值等方方面面。可在現實中，雖然地方政府出臺的政策有規定可以聽取公眾的意見，可幾乎沒有規范明確地指出聽取公眾意見后的效力強度，因此，難免使這些意見流于表面，不能夠起到實質的作用。

三、我國歷史建筑保護制度的完善建議

(一)加強歷史建筑保護制度可操作性

現如今關于歷史建筑的地方性法規較多，而這些法規可操作性不強的原因要素便是執法主體與執法對象間的矛盾沖突不可開交，只有在雙方之間建立良好的溝通機制，才能緩解執法主體執法難的問題，從而推動建筑所有權人解決問題的積極性。

在這方面，可以借鑒企業中的“溝通管理機制”。例如：通過月會、周例會、座談會、班前班后會等形式，將企業內今天的任務信息進行有效的傳播，使大家對過去和未來有清晰的總結和展望，按照計劃有條不紊地進行。因此，在這個大數據時代，掌握信息是至關重要的，而信息的交流互通是社會進步的必要基礎。在法律的制定和實施方面也不例外，雖然國家一直在強調法律的普及，但對于這些涉及專業知識的法律不精通也無可厚非，那么針對專業的執法主體就需要更有耐心地對該類問題進行講解、溝通，能夠使執法對象有清晰的掌握，這樣才能促進雙方的互相理解。[3]

(二)建立地方政府保護資金籌集與補償制度

1.歷史建筑的資金來源應當趨于多元化

其一，設立“基金參與”，例如，可以嘗試借鑒英國文化遺產彩票基金模式，設立類似于體彩形式的賦予地方特色性質的“歷史建筑彩票基金”，充分結合各地方本土的類型化建筑予以宣傳，并對歷史建筑的保護和活化工作予以項目資助。其二，以各種政策進行行政干預，訂立優惠政策，吸引多方投資。其三，推行以政府為主導的半公益性開發，實現融資與融商相結合，共同拉長產業鏈，衍生價值鏈。

2.設立歷史建筑保護專項資金

這不僅能夠有效解決建筑保護資金需求，而且也為社會資金的籌集與運用提供了規范的運作和監督機制。做到專款專用，并接受財政、審計部門的監督。比如：《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》中就強調了多渠道籌集保護資金的問題，而上海“新天地”中心對于社會資金保護利用方面值得學習，運用社會資金的過程中，由相關歷史建筑保護主管部門繼續行使建筑的管理權和環境管理權，而相關社會經濟組織在完成對“新天地”修繕保護任務的同時，將“新天地”的經營權、發展權轉讓，但建筑本身不進行轉讓和抵押。這種合作性質的方式既降低了地方政府經濟的壓力，也推動了社會主體參與的積極性，達到經濟效益發展與歷史建筑保護的有機統一。

3.在此基礎上，建立以保護機構為責任主體的資金適用管理制度尤為重要

保護資金必須堅持“統籌化管理”的原則，這就區別于現在的“多頭籌集，分散管理”的方式，由統一的機構集中管理，實現資金融通的高效率和透明化。

在解決完“歷史建筑保護資金籌集制度”的問題之后，既然有了足夠的資金，那么針對“私有歷史建筑所有人”的“補償機制”不完善而引發的“保護阻力”問題就迎刃而解了。

其一，在地方政府的規章制度中，對于補償機制大都是具有彈性且非義務性的，這種“非義務性”的條款在現實中的執行力度就會大打折扣，因此，把補償機制調整為義務性規則將大大降低所有權人的經濟壓力，也使得政府真正的“作為”來保護歷史建筑。

其二，在補償機制的立法中明確修繕保護的金額，在中央政策的最低基礎上，地方政府可在相應規章中因地制宜地設定地方具體金額，確保所有權人能夠有保護歷史建筑的能力，同時也避免在越來越多歷史建筑認定的時代中出現資金缺口的現象。

(三)建立歷史建筑利用的多元化機制

歷史建筑是歷史文化的載體，對歷史建筑修復和再利用的根本目的是保障文化的延續和傳承，能夠潛移默化地來影響人們對城市歷史文化的認知和關注。但是，在當下經濟型社會的背景下，保障所有歷史建筑的公益性已然不具有現實操作性，而總是要賦予其一定的經濟效益作為基礎，因此，“公益性”與“商業性”的適度結合的方式和措施便成為了必然。

首先，歷史建筑的保護并不等同于文物，文物是可以放在博物館或展覽館供人參觀欣賞即可，而歷史建筑的利用是可以用來發展地方經濟，這也是當今“互聯網+思維”所提供的想法，將歷史建筑的利用與旅游、餐飲、娛樂等設施聯系起來，不僅使歷史建筑得到了保護，也促進了地方旅游業、餐飲業以及酒店業等經濟的發展，更重要的是保護歷史建筑的根本意義得到了最大發揮，即傳播弘揚該建筑的藝術價值、歷史文化，保障隨著時代的發展，仍舊能有歷史傳承。同時，以利用來促進保護，把歷史建筑這種值得利用的文化資源做依托，帶動整個區域的發展，減少因地方政府追求經濟發展而排斥歷史建筑保護的阻力。

其次，如果把歷史建筑保護的質量或指數作為地方發展的衡量標準之一，那么地方政府追求自身利益最大化的形式也就不僅是引進外商、促進消費以及增加出口這種單一的金融手段，保護地方文化也成了促進經濟效益發展的標準之一，這也就從根本上解決了“經濟效益與歷史建筑保護”二者間沖突的問題。在這過程中，地方政府也就不會再濫用“住改商”的方式，而是融入“社會參與”的途徑，共同促進發展。

(四)完善公眾參與制度

一方面，在立法階段，針對涉及人民群眾社會利益的制度，首先就應當廣泛征求公眾意見，充分保障公眾的知情權，切實提高決策的科學化、民主化和法制化水平；其次是拓寬參與方式，增加多元化的參與形式，真正實現大數據時代下信息互通的優勢，如：網絡郵箱方式，提升公眾參與的便捷性；建立專門部門，針對該類信息匯總反饋，對公眾提出的意見問題及時地處理和反饋，要使得制度能夠真正地落地和執行。

另一方面，在保護制度的立法上，應當重視參與的“前置性、持續性、反饋性”，即通過各種方式來保證和調動公眾參與的積極性，保障公眾對歷史建筑保護工作的全過程參與，從歷史建筑的申報、審批、修復以及招商等各個環節深度融入公眾的參與。不僅如此，也要充分賦予公眾對地方歷史建筑保護和管理工作的監督權，完善公眾在歷史建筑保護工作中的批評和建議權，從而實現歷史建筑的可持續性保護。[4]要保證公眾參與的深度、廣度和力度，即要保證公眾參與的“預先性、廣泛性和方便性”。

預先性，即將擬解決的問題及其有關信息提前告知公眾，使得公眾有充足的時間可以咨詢相關政府單位或者律師，使原本被動地接受轉化為主動地參與到政策實施過程中；其次，廣泛性，由于歷史建筑保護涉及的是群體性利益，即在舉行相應的聽證會或論證會的過程中，邀請第三方機構或者允許聽證人員攜第三方機構人員參與為其提供建議，能最大限度地讓相關利益者了解；再次，要保證參與的便捷性，能夠方便群眾的參與。

四、結語

黨的二十大報告提出了“推進文化自信自強，鑄就社會主義文化新輝煌”的新要求、新希望。在當今社會乃至全球經濟的背景下，文化實力成為衡量各國綜合實力的重要指標。其中，歷史建筑作為文化傳承的重要載體形式，其所蘊含和凝聚的歷史文化基礎和人文情懷是深厚的，這也已然成為了各國重點保護的對象。因此，對歷史建筑的保護既是對文化遺產的保護，也應將歷史建筑的保護作為我國現階段及將來的重點工作。