縣域教師培訓規劃的現狀與優化路徑
——基于管理過程理論的分析

彭 庚

(福建教育學院基礎教育政策研究中心，福州 350025)

近年來，國家高度重視中小學教師隊伍培養培訓工作，相繼印發了一系列教師隊伍建設改革的政策文件。2018年2月，中共中央國務院《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革意見》，明確提出“開展中小學教師全員培訓，促進教師終身學習和專業發展”。2022年4月，教育部等八部門聯合印發《新時代基礎教育強師計劃》，再次提出“教師培訓實現專業化、標準化，教師發展保障有力，教師隊伍管理服務水平顯著提升”的目標任務。國內外實踐經驗表明，在職教師培訓是實現教師隊伍綜合素質、創新能力提升和專業成長十分重要的有效途徑，是集中力量實現教師專業成長和教師隊伍建設目標的重要舉措。做好教師培訓規劃是促進縣域教育治理體系和治理能力現代化，推進區域教育高質量發展的題中之義。

當前，許多學者在關于“縣級教師進修學校改革發展”“教師培訓存在的問題”及“教師專業發展影響因素”等主題的研究中，均指出存在“培訓規劃缺失”等問題，但就此進行深入研究的較少。教師培訓規劃是縣域教師培訓中的重要前置工作和關鍵環節，是縣區開展教師培訓的方向性指引，但目前部分縣區對教師培訓規劃編制的組織開展、協調落實等實踐工作存在諸多疑惑，導致培訓項目之間缺乏系統性、銜接性、持續性，培訓難以取得最優成效。因此，文章基于“管理過程理論”視角，分析當前縣級中小學教師培訓規劃的實踐困境，提出優化建議，以期為縣級教師培訓規劃工作的開展提供借鑒參考。

一、“管理過程理論”及其視角適切性

(一)管理過程理論的提出及其對教育管理的影響

“管理”是伴隨人類共同勞動產生而產生的活動，[1]5是一項具有普遍性的活動。管理過程理論最早發端于19世紀20年代，由法國管理學家亨利·法約爾(Henri Fayol)提出，后經美國當代管理學家哈羅德·孔茨(Harold Koontz)等學者的補充完善，形成管理過程學派。該學派認為，管理是由一系列如計劃、組織、協調、控制等普遍而基本的步驟組成[2]35。這一理論關注組織層面的整體活動，將管理要素和原則一般化，是一套科學的管理理論架構，對管理實踐提供了實際幫助，被后續許多領域的管理者所推崇。

教育管理是現代社會“大教育”概念下的產物,它打破了以往相較封閉狀態的教育格局,立足于與社會相聯系、結合的教育[3]10。對活動對象而言，教育管理包含了教育行政管理和學校管理兩個方面，教育行政管理過程的主要內容包含了編制教育計劃、教育發展和改革計劃[4]89。教育規劃又包含了教師隊伍建設規劃，而教師隊伍建設規劃的重點就是教師培訓規劃編制。可以說，教師培訓規劃就是教育管理的其中一項工作。受到管理過程理論的影響，有學者將現代教育管理定義為國家或地方政府對教育系統進行的規劃、組織、協調、控制等一系列活動。教育管理既遵循教育特有的規律，又具備一般管理的相關特征，主要目的是將有限的教育資源配置使用的效益最大化，以改善辦學條件，從而提高教育質量。對教師培訓進行規劃，就是為了將有限的教師培訓經費用在“刀刃上”，最大限度滿足教師對專業發展的需求，從而推動區域教育質量提升。

(二)“管理過程理論”視角的適切性分析

規劃是指制定一個組織的長遠發總目標和對實現總目標而采取措施做出決策的過程，是對未來整體性、長期性、基本性問題的思考和全面的把握[5]120。《教育大辭典》對“教育規劃”的解釋為:“國家或地區教育主管部門就有關教育事業的發展目標、規模、速度及實現的步驟、措施等所擬訂的較全面、較長遠的計劃。”[6]750教育規劃的內容,不僅僅是教育規模速度問題,還包括學制、師資、投入等一系列問題[7]。培訓規劃則是“在一定周期內對某一個地區或學校的培訓目標、培訓層次、培訓對象(數量和質量)、培訓內容、培訓模式、培訓次數、培訓時間、培訓地點等方面做出的系統的預測和設計。”[8]綜上，文章認為縣域教師培訓規劃是指在對縣區教育需求和教師隊伍建設現狀和目標的總體性把握的基礎上，對本縣區一段時期內教師培訓總目標、年度目標，培訓類型、層次、對象、內容、模式等方面做出判斷和預測，最終形成文本的過程。這一過程從“計劃”開始，經歷“組織、協調、控制”最后落實的管理過程。

此外，在參與某縣級教師培訓規劃編制中，筆者對教師進修學校的培訓規劃問題進行調研訪談，部分項目負責人將“規劃”存的主要問題陳述為：“不知道要不要做”“不知道由誰來做”“不知道怎么做”“執行中遇到問題怎么辦”“規劃出來后怎么評估”等問題，此類問題均涉及培訓規劃的“計劃”到“控制”的管理過程。因此，以管理過程理論為分析視角探尋教師培訓規劃的實踐困境和優化策略，具有可行性。

二、基于管理過程理論的縣域教師培訓規劃現狀審視

教師培訓規劃屬教育管理的其中一個枝節，其過程也可分為四項職能，即培訓規劃的計劃、組織、協調和控制。換言之，四個職能的完整履行構成一個系統的教師培訓規劃過程，但當前存在一些不足之處，影響了教師培訓規劃編制及項目實施。

(一)計劃：職能歸屬尚不明確

“計劃”職能是教育管理職能中最基礎的一項，其他工作的開展，都必須依賴計劃。在教師培訓規劃中，計劃決定了要不要開展規劃、誰來主要負責規劃、什么時候開展規劃等基礎性問題。但教師培訓規劃工作應由誰發起？

2011年，教育部印發了《關于大力加強中小學教師培訓工作的意見》(教師〔2011〕1號)，要求各地為開展教師全員培訓提供保障，提出“要將中小學教師培訓納入地方教育發展整體規劃”，要求省級教育行政主管部門制定教師培訓規劃，市縣級教育行政部門制定教師培訓實施落實計劃[9]。落實計劃與培訓規劃又有所不同，計劃是指人們在工作或行動以前，預先擬訂的要求、內容、步驟和方法。規劃則更具有長遠性、目的性、戰略性、全局性等特征。[5]120

作為地方教育行政管理部門，縣教育局在有關教師隊伍工作方面，主管全縣的教師工作，負責擬定教師管理政策制度，統籌規劃教育系統人才隊伍建設，負責管理或指導教師招聘、考核、任免、交流、晉級、培訓等人事工作，指導教師資格制度實施，開展專業技術職務評審。教育局雖組織教師繼續教育，但未直接明確教師培訓規劃制定實施工作在其職責范圍之內。縣級教師進修學校主要是負責配合當地教育局做好教育指導，開展教學研究、教育科研、教師培訓研究、信息實施繼續教育、做好培訓服務，發揮的更多是培訓組織、協調、服務、評價、咨詢等功能。當前，縣級教育行政部門一般有對本地的教師隊伍建設進行三年或五年規劃。而培訓落實計劃主要是針對省級培訓規劃的統籌安排，在未明確教師培訓規劃工作職能歸屬的情況下，縣域教師培訓規劃或未受到重視，結合本地教師隊伍建設目標和教師發展需求開展的中期教師培訓規劃較少。

(二)組織：規劃專業度不高

以法約爾為代表的管理過程學派認為“組織”職能是為了實現預定的目標，對權責進行分配，從而設計職務結構的工作。在教師培訓規劃過程中，“組織”可以理解為對開展規劃所必須的各項工作內容、權責、資源進行確認，加以分類，并將其合理分配給合適的人的過程。當前，因縣級教師培訓工作一般由縣級教師進修學校負責開展，部分縣區教育局則委托縣級教師進修學校開展教師培訓規劃工作，還有部分教師進修學校出于培訓組織和管理需要，自主進行培訓規劃后報縣教育局進行審批。從教師培訓規劃的組織職能看，規劃的編制是一項專業性極強的工作，要求編制者能夠準確把握規劃編制的指導思想和原則，熟悉規劃編制相關理論，掌握科學的預測和編制方法，熟悉規劃編制的基本要素、工作程序，能對本地基礎教育發展和教師隊伍及培訓現狀進行系統分析等。同時，還要求對國家、省級和本縣區的教育發展規劃、教育政策和地方教育特色等內容十分熟悉。

由于歷史因素的影響，縣級教師進修學校內部的師資隊伍存在教師數量不足、學科教師配備不齊、學歷和職稱不高、名師數量不多、教師合理流動不夠、教科研能力不強等問題[10]。且很多教師原為中小學優秀一線教師或學科教研員[11]，受學科視野限制，對教師培訓規劃的戰略性、系統性、全局性把握不足。因此，進修學校教師普遍缺乏系統科學編制教師培訓規劃的能力。近幾年,教師進修校教師隊伍素質整體有所提高，但仍無法滿足培訓規劃的專業性要求。因此，即便教師進修學校受教育局委托安排，承接了教師培訓規劃編制的任務。進修學校相關人員只能根據上級領導指示、以往培訓組織經驗以及參考其他省市的培訓規劃，依葫蘆畫瓢編制出來，未能因地制宜，教師培訓規劃的科學性無法保證，對后續培訓工作的開展缺乏戰略和指導意義。

(三)協調：培訓資源配置不足

管理過程理論認為，管理是一個普遍而實際的過程，協調貫穿于管理的每一項職能之中。哈羅德·孔茨(Harold Koontz)則把協調視為管理的本質，認為管理的目標不但要追求各種具體資源的充分開發，而且要追求管理系統內外部各種關系的和諧。我國學者陳乃林、孫孔懿認為教育管理中“協調”的涵義是管理主體為了實現管理目標，使用正確的手段與方法，積極穩妥地處理各種矛盾關系，促使矛盾朝著既定目標方向轉化的一種創造性活動[12]。在教師培訓規劃中，需要協調的人、財、物等關系有許多，但培訓資源的合理配置不足則影響到規劃的編制質量和執行效果。

縣級教師進修學校的組織使命是為政府、學校和教師提供服務，管理職能重點是對學校教學、教師隊伍建設。縣域教師培訓規劃的落實工作主要由縣級教師進修學校承擔。因教師進修學校在管理定位上隸屬于縣級教育局，其開展的活動一般由縣級教育局統一安排實施，在具體的實踐活動中，教師進修學校的培訓任務、方式、課程、經費都由教育局統一管理，缺乏自主權[13]。就目前來看，在各縣義務教育均衡發展、中小學學校信息化水平不斷提高和校本培訓的不斷深化的同時，縣級教師進修學校仍處于教育資本弱勢地位，沒有獨立辦學經費，校舍老舊、設備落后、信息化水平低，培訓者隊伍的教育視野受限、教研科研水平不高、權威性不足等問題較為突出。總的來說，縣級進修學校在培訓經費和培訓項目審批沒有自主權，師資隊伍配置上的弱勢，在一定程度上導致規劃編制的開展、編制的質量不高的問題，加之學校硬件設施設備相對落后，辦學條件無法保障，無法滿足本縣區中小學教師對培訓的需求，也對培訓規劃的落地實施造成一定影響。

(四)控制：規劃編制及落實偏差

在現代管理活動中，控制是其他管理職能的必要保障。通過“控制”，可在管理過程中對計劃目標的完成情況進行實時監督、檢查和糾正偏差，最終確保目標的達成。在教師培訓規劃中，由于規劃“工作組”人員構成的多質性，成員能力和素質的差異等原因，規劃編制過程中會出現一定的問題，如工作組銜接問題，規劃編制時間跨度較長，進度較慢問題；規劃過程中所需開展的座談、訪談、問卷等調研對象的選取代表性不足問題；規劃文本對本地區教師現狀和需求反應程度較低；各項指標、目標設置與當前教育發展需求適配度較低等問題。這些問題影響了培訓規劃文本的編制效率和文本呈現的科學性。

在規劃的落實中，由于外部環境存在不確定性，培訓的組織管理活動也具有一定的復雜性，而教師培訓規劃又往往是跨年度的，多數為三到五年，容易因為外部環境的影響造成原有培訓計劃的偏離，影響教師隊伍培養目標的實現。新型冠狀病毒(2019-nCoV)在全國反復爆發時期，教育系統“停課不停教、不停學”，各地因地制宜改為教師線上培訓或延遲培訓項目。此時，外部的政策環境、公共衛生環境都發生了變化，就需對原有培訓規劃進行適當調整。

另外，即便有編制培訓規劃，在實際的培訓項目開展中，縣級教師進修學校因經費和審批需要，一般于每年初上報教師培訓計劃,在項目執行前再次報批，只有獲批的項目才可開展。此外，教育局根據上級指示或貫徹上級精神而下達臨時指定的培訓項目，有些項目沒有經過系統的專業論證，教師進修學校依據上級教育部門的培訓通知,臨時組織教師和課程的情況時有出現[14]。若單項式、任務式的、臨時性的培訓項目占比較多，培訓項目和項目之間延續性不強、關聯度不大[11]。培訓規劃便失去原有價值，即對培訓規劃落實的“控制”失效，則規劃的落實效果也就無從談起。

三、基于管理過程理論的縣域教師培訓規劃優化策略

(一)明確職能歸屬，提升規劃意識

從教育管理的視角看，縣級教師培訓規劃旨在幫助縣區教育行政管理部門明確教師培訓工作重心。提高培訓資源分配和培訓管理效率，且有計劃、有序開展教師培訓工作，是實現本地區教師隊伍發展目標的有效方式。同時，在《中華人民共和國教師法》“第四章培養和培訓”中規定了對教師的管理工作之一是“各級人民政府教育行政部門、學校主管部門和學校應當制定教師培訓規劃，對教師進行多種形式的思想政治、業務培訓。”[15]271教育部于2002年印發了《關于加強縣級教師培訓機構建設的指導意見》，強調了加強縣級教師進修培訓機構建設的必要性,明確其主要任務和職能為“由縣級人民政府領導、縣級教育行政部門主管、以實施本地區中小學教師繼續教育工作為主要任務，并具有與教師教育相關的管理、研究、服務和教育信息資源開發與利用等職能。”[16]不難看出，教師培訓規劃是縣級教育行政部門的教育管理職能之一，而教師進修學校具有教師教育管理、研究和服務職能。

因此，作為教師培訓的重要環節之一，縣區教育行政部門和教師進修學校應當提高對培訓規劃意義的認識，從縣域教育發展戰略的高度來重視教師培訓規劃。明確各自的職能歸屬，由縣級教育局委托發起教師培訓規劃。同時，強化縣級教師進修學校的功能定位，由其承擔教師培訓規劃的組織、編制及實施的職能。教師進修學校應在本縣區教育發展規劃、教師隊伍建設規劃的周期內，制定相應的教師培訓規劃，將教師培訓規劃作為教師隊伍建設規劃的配套規劃，確保其與上級規劃銜接推進。

(二)實行項目組制，提升規劃科學性

教師培訓規劃工作是事關地區教師隊伍的培養和基礎教育的發展的重要工作。上文已提到，規劃編制本身是一項專業性極強的工作，既關注宏觀發展又關注微觀需求，既要求熟悉教師培訓專業本身，又要有科學規劃的方法和技術，還要求具有創新意識和現代化意識，這樣的工作僅由一人較難以完成。在明確教育行政管理部門發起教師培訓規劃工作，教師進修學校承擔該項工作后，可借鑒企業管理中的“項目制組織結構”形式，建立臨時的“項目組”作為在兩個組織的外部連接。由教育行政部門授予項目組相關的權責，并為規劃工作的開展創造適宜環境，確保項目組能夠得到完成培訓規劃目標所需要的資源。

培訓規劃項目組應該堅持“目標一致，分工協作”原則，對不同類型工作和人員進行專業化分工并分配相關資源，如教育行政部門人員主要負責規劃工作經費和培訓經費落實、本地區基礎教育和教師隊伍發展目標的全局性把握、推進培訓規劃的審批；教師進修學校人員主要負責整合相關資源，邀請專家顧問，為專家顧問團隊開展的規劃工作提供相關人員和檔案資料支持，統籌做好規劃和落實過程中的各項資源的協調和控制；規劃顧問主要負責制定規劃工作方案、培訓相關人員開展師資預測、教師隊伍現狀分析、教師培訓需求調研和訪談、規劃文本呈現、對規劃落實過程控制的指導等。通過“專人專責、權責對等”方式，提高培訓規劃的效率，提升規劃的系統性和科學性。

(三)優化資源配置，提高規劃效率

在教育管理中，協調是一種手段，其目的也是在教育管理中不斷調節人、財、物的關系，使其走向和諧，以助于教育目標的實現。需對教師培訓規劃中存在的資源配置問題進行協調。首先，要在培訓規劃的相關參與單位，即縣區教育局、教師進修學校之間建立共識，即教師培訓規劃是本地區教師隊伍培養的重要工作，具有指導意義，是一項重要工作。其次，項目組各參與人員要正視“矛盾”可能在隨時隨地存在，積極找出影響規劃順利進行的“不協調”因素。最后，要建立組內協調機制，倡導樹立“全局觀”，綜合使用不同的協調方法。例如，在“進修學校師資隊伍配置弱勢”這一問題上，培訓規劃前可通過申請相關經費，邀請培訓規劃較為專業人士進行指導或實際操作，進修學校人員參與；建立縣級培訓專家庫，優化進修學校師資隊伍。同時，也可調研省內外其他教師培訓機構資質，開展委托培訓。

此外，針對進修學校培訓實踐活動自主權問題，可在根據規劃制定年度落實計劃，在教育行政管理部門審批通過后，教師進修學校采取培訓項目報備制，不再逐項進行審批，節約時間，提高培訓組織管理效率。針對進修學校培訓資源配置不足影響培訓規劃落地實施問題，縣級相關教育行政部門應當認識新形勢、把握新要求，把推進教師進修學校標準化建設，改善教師進修學校辦學條件和信息化水平，提高其對教師培訓的服務和支撐作用作為落實教師隊伍建設目標的重要保障。同時，根據《教師教育振興行動計劃(2018—2022年)》(教師〔2018〕2號)要求，協調整合教科研、電教部門資源，強化進修學校職能和定位。縣級教師進修學校要積極爭取相關資源支持，主動對接培訓規劃任務，協調處理相關問題，保障培訓規劃順利開展和實施落地。

(四)理順控制機制，確保規劃質量

美國管理學家赫伯特·西蒙(Herbert A.Simon)認為人是有限度理性的，現實生活中的人作為管理者或決策者的人是介于完全理性與非理性之間的“有限理性”的“行政人”,而非“完全理性”的“經濟人”[17]27。在教師培訓規劃編制過程中，不管是項目參與者或最終決策者都不能完全預測未來情況的變化，也不可能搜集到或認識到所有可供選擇的“備選方案”，這就需要對培訓規劃的編制和執行過程進行控制。控制的基本職能是確保組織的各項活動朝著既定的方向進行，控制過程是一個不斷發現問題，調整組織狀態和排除干擾的過程[18]381。具體而言，一是要做好“計劃”，包含教師培訓規劃工作切實可行的“計劃”，以及對這項工作的“控制”計劃；二是要有“組織”的開展“控制工作”，為體現“控制工作”重要性，一些企業專門設置了“管理控制師”崗位，在教師培訓規劃情境下，教師進修學校可以在規劃項目組中選派本單位的專職或兼職負責開展這項工作；三是要建立“控制機制”，理順規劃編制和執行過程中的信息傳達機制，通過“賦權增能”“價值培訓”“適當激勵”廣泛調動參與人員的積極性，暢通信息反饋渠道，提高信息反饋效率。

培訓規劃編制過程的合理性在較大程度上影響了文本的科學性，因此，針對教師培訓規劃編制過程中遇到的問題，要做好前饋控制，關鍵是要提高對未來各項情況的預測能力，同時確定培訓規劃文本的要達到的標準。可通過了解其他縣區教師培訓規劃的做法，加強對教師培訓工作規律的掌握，以及以往其他相關教育規劃經驗的積累，提前預測到規劃的制定和執行過程中可能出現的問題，按照事先定好的標準加以控制。例如，編制過程的控制重點是規劃編制時間、規劃文本的科學性、培訓經費的落實等。

總之，縣域教師培訓規劃工作是教師培養和管理工作的重要組成部分，只有提高管理過程意識，切實提高教育治理能力，充分調動和協調資源，開展規劃控制，科學做好培訓規劃，提高培訓的系統性，才能使規劃真正服務于培訓管理，服務于地方教師專業成長和基礎教育高質量發展。